FZ AR SpA og SX Ltd mod Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Comitato di Sicurezza Finanziaria m.fl (C-428/24)

–

FZ AR SpA ved avvocato G. Cambareri og avocats D. Bogaert, T. Bontinck, M. Brésart, S. Napolitano og F. Patuelli,

–

FZ GO AG ved avocată N. Montag og barrister A. O’Neill,

–

SX Ltd ved avvocati F. Centonze og A. Saccucci,

–

SY Ltd ved avvocato P. Busco,

–

den italienske regering ved S. Fiorentino, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato G. Palatiello og L. Paolucci og procuratore dello Stato P. Cardinale,

–

den belgiske regering ved L. Jans, C. Pochet og M. Van Regemorter, som befuldmægtigede,

–

den finske regering ved M. Pere, som befuldmægtiget,

–

Rådet for Den Europæiske Union ved M. Di Gaetano, B. Driessen og P. Mahnič, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved M. Carpus-Carcea og L. Puccio, som befuldmægtigede,

1

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 269/2014 af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2022/330 af 25. februar 2022 (EUT 2022, L 51, s. 1) (herefter »forordning nr. 269/2014«).

2

Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem henholdsvis, i sag C-428/24, på den ene side FZ AR SpA og på den anden side Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Comitato di Sicurezza Finanziaria (økonomi- og finansministeriet, finansdepartementet, udvalget for finansiel sikkerhed, Italien), Comando Generale della Guardia di Finanza, Nucleo Speciale di Polizia Valutaria (told- og finanspolitiets hovedkontor, politiets specialenhed for pengesager, Italien) og Agenzia del Demanio (agenturet for forvaltning af offentlige ejendomme, Italien), og i sag C-476/24, SX Ltd på den ene side og på den anden side Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet), Comando Generale della Guardia di Finanza (told- og finanspolitiets hovedkontor) og Agenzia del Demanio (agenturet for forvaltning af statsejede ejendomme) vedrørende indefrysning af FZ AR’s pengemidler og økonomiske ressourcer og af en økonomisk ressource ejet af SX i form af et fartøj.

3

Konventionen om lovvalget for trusts og om anerkendelse heraf, indgået i Haag den 1. juli 1985 (herefter »Haagerkonventionen«), som er undertegnet og ratificeret af Den Italienske Republik, foreskriver i artikel 2:

»For the purposes of this Convention, the term »trust« refers to the legal relationships created – inter vivos or on death – by a person, the settlor, when assets have been placed under the control of a trustee for the benefit of a beneficiary or for a specified purpose.

A trust has the following characteristics –

The reservation by the settlor of certain rights and powers, and the fact that the trustee may himself have rights as a beneficiary, are not necessarily inconsistent with the existence of a trust.«

4

Denne konventions artikel 6, stk. 1, har følgende ordlyd:

»A trust shall be governed by the law chosen by the settlor. The choice must be express or be implied in the terms of the instrument creating or the writing evidencing the trust, interpreted, if necessary, in the light of the circumstances of the case.«

5

Nævnte konventions artikel 11 bestemmer:

»A trust created in accordance with the law specified by the preceding Chapter shall be recognised as a trust.

Such recognition shall imply, as a minimum, that the trust property constitutes a separate fund, that the trustee may sue and be sued in his capacity as trustee, and that he may appear or act in this capacity before a notary or any person acting in an official capacity.

In so far as the law applicable to the trust requires or provides, such recognition shall imply, in particular –

6

Første, fjerde og femte betragtning til Rådets afgørelse 2014/145/FUSP af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16) har følgende ordlyd:

[...]

7

Som reaktion på Den Russiske Føderations aggression mod Ukraine den 24. februar 2022 og i betragtning af situationens alvor ændrede Rådet for Den Europæiske Union bilaget til afgørelse 2014/145 med listen over personer, enheder og organer, der er omhandlet i denne afgørelses artikel 1 og 2, ved bl.a. afgørelse (FUSP) 2022/397 af 9. marts 2022 (EUT 2022, L 80, s. 31) og afgørelse (FUSP) 2022/883 af 3. juni 2022 (EUT 2022, L 153, s. 92).

8

Følgende fremgår af fjerde til sjette betragtning til forordning nr. 269/2014:

9

Denne forordnings artikel 1 foreskriver:

»I denne forordning forstås ved:

[...]

[...]«

10

Nævnte forordnings artikel 2 bestemmer:

»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer eller af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag I, indefryses.

2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer eller for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag I.«

11

Samme forordnings artikel 3, stk. 1, foreskriver:

»Bilag I omfatter:

[...]

og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem.«

12

Artikel 9 i forordning nr. 269/2014 er affattet således:

»Bevidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, der har til formål eller følge at omgå de foranstaltninger, der er nævnt i artikel 2, er forbudt.«

13

Den 9. marts 2022 vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) 2022/396 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 80, s. 1), hvorved 146 medlemmer af Det Russiske Føderale Råd, som havde ratificeret regeringsafgørelserne om »traktaten om venskab, samarbejde og gensidig bistand mellem Den Russiske Føderation og Folkerepublikken Donetsk og mellem Den Russiske Føderation og Folkerepublikken Luhansk«, blev tilføjet listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, i bilag I til forordning (EU) nr. 269/2014, sammen med 14 personer, der støttede og drog fordel af Den Russiske Føderations regering eller udgjorde en betydelig indtægtskilde for den eller havde tilknytning til personer eller enheder opført på denne liste.

14

Følgende fremgår af tredje og fjerde betragtning til denne gennemførelsesforordning:

15

I betragtning af den alvorlige situation med hensyn til de grusomheder, som Den Russiske Føderations væbnede styrker havde begået i flere ukrainske byer, vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) 2022/878 af 3. juni 2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 153, s. 15), hvorved det tilføjede 65 personer og 18 enheder på listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, jf. bilag I til forordning (EU) nr. 269/2014.

16

Følgende fremgår af anden og tredje betragtning til denne gennemførelsesforordning:

17

I 14. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT 2015, L 141, s. 73), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/843 af 30. maj 2018 (EUT 2018, L 156, s. 43) (herefter »direktiv 2015/849«), anføres:

»Nøjagtige og opdaterede oplysninger om den reelle ejer er af afgørende betydning for at kunne spore kriminelle, som ellers kan skjule deres identitet bag selskabsstrukturer. [...]«

18

Dette direktivs artikel 3 bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

[...]

[...]«

19

Rådet har udarbejdet et dokument om bedste praksis for gennemførelsen af restriktive foranstaltninger i de enkelte medlemsstater, som blev ajourført bl.a. den 4. maj 2018 (dokument 8519/18), den 27. juni 2022 (dokument 10572/22) og den 3. juli 2024 (dokument 11623/24).

20

Rådets dokument 11623/24 med overskriften »[Den Europæiske Unions] bedste praksis for effektiv gennemførelse af restriktive foranstaltninger« i affattelsen af 3. juli 2024 (herefter »bedste praksis«) foreskriver i punkt 3, at bedste praksis skal betragtes som ikkeudtømmende henstillinger af generel karakter med henblik på effektiv gennemførelse af restriktive foranstaltninger i overensstemmelse med gældende EU-ret og national lovgivning. De er ikke juridisk bindende og bør ikke forstås som henstillinger til nogen form for handling, der vil være uforenelig med gældende EU-ret eller national lovgivning, herunder retsforskrifter om databeskyttelse.

21

Afsnit B i bedste praksis omfatter del III med overskriften »Anvendelsesområdet for finansielle restriktive foranstaltninger«, som indeholder punkt 34 og 35, der har følgende ordlyd:

22

Det nævnte afsnit B indeholder ligeledes en del VIII, som indeholder bl.a. punkt 62-67 i bedste praksis, der har følgende ordlyd:

»Baggrund

23

I den italienske retsorden er muligheden for at anvende trustinstrumentet fastsat i legge n. 364 – Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a L’Aja il 1o luglio 1985 (lov nr. 364 om ratificering og gennemførelse af konventionen om lovvalget for trusts og om anerkendelse heraf, indgået i Haag den 1.7.1985) af 16. oktober 1989 (GURI nr. 261 af 8.11.1989, almindeligt tillæg nr. 84).

24

I henhold til artikel 3, stk. 6, i decreto legislativo n. 109 – Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE (lovdekret nr. 109 om foranstaltninger til forebyggelse, bekæmpelse og straf af finansiering af terrorisme og aktiviteter udført af lande, der truer international fred og sikkerhed, til gennemførelse af direktiv 2005/60/EF) af 22. juni 2007 (GURI nr. 172 af 26.7.2007), som ændret ved decreto legislativo n. 90 – Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n. 1781/2006 (lovdekret nr. 90 om gennemførelse af direktiv (EU) 2015/849 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme og om ændring af direktiv 2005/60/EF og direktiv 2006/70/EF, og om gennemførelse af forordning (EU) 2015/847 om oplysninger, der skal medsendes ved pengeoverførsler, og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1781/2006) af 25. maj 2017 (GURI nr. 140 af 19.6.2017, almindeligt tillæg nr. 28) (herefter »lovdekret nr. 109/2007«), har udvalget for finansiel sikkerhed til opgave at træffe foranstaltninger med henblik på indefrysning som vedtaget af De Forenede Nationer (FN), af Unionen og af økonomi- og finansministeren i henhold til gældende lovgivning.

25

Artikel 5 i lovdekret nr. 109/2007 bestemmer, at indefrosne pengemidler ikke må overføres, overdrages eller anvendes på nogen måde, og at det er forbudt direkte eller indirekte at stille pengemidler eller økonomiske ressourcer til rådighed for udpegede personer eller enheder eller at anvende dem til disse personers fordel.

26

FZ AR er et italiensk selskab, som er en del af den multinationale koncern FZ, og som driver virksomhed inden for produktion, import, eksport og engrossalg af gødningsprodukter og skadedyrsbekæmpelsesmidler, plantebeskyttelsesmidler samt instrumenter og udstyr til produktion af og handel med disse produkter.

27

FZ AR ejes 100% af FZ GO AG, et schweizisk selskab, hvoraf 90% af aktierne ejes af det cypriotiske selskab NC Ltd, og 99,38% af aktierne i NC ejes af et andet cypriotisk selskab ved navn TR, hvoraf 75,10% ejes af det cypriotiske selskab WX Ltd. Sidstnævnte selskab ejes 100% af PX Limited, som er et selskab, der leverer professionelle tjenesteydelser inden for forvaltning af trusts i henhold til cypriotisk lov.

28

Den uigenkaldelige og diskretionære trust ved navn »XT« (herefter »XT-trust«), som blev oprettet den 24. september 2015, er underlagt Bermudas lovgivning. Forvalteren for XT er WX, som har ansvaret for forvaltningen af de aktiver og økonomiske ressourcer, der er indskudt i denne trust, og for at føre finansielt tilsyn med FZ GO og følgelig med FZ AR.

29

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at WX forvalter og kontrollerer de stemmerettigheder, der er knyttet til den kontrollerende andel, som WX besidder i en »kæde« af selskaber, der omfatter FZ GO og FZ AR, i XT-trusts navn og for dennes vegne og ikke i sit eget navn. De ressourcer, der er indskudt i denne trust, omfatter derfor også den kontrollerende ejerandel i FZ GO og FZ AR.

30

Det fremgår endvidere af forelæggelsesafgørelsen, at ZU, som var XT-trusts oprindelige begunstigede, blev erstattet af TU, ZU’s ægtefælle, den 8. marts 2022.

31

Den 9. marts 2022 opførte Rådet ved afgørelse 2022/397 og gennemførelsesforordning 2022/396 ZU på den liste over personer, enheder og organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, som findes i bilaget til afgørelse 2014/145 og i bilag I til forordning nr. 269/2014.

32

Den 3. juni 2022 opførte Rådet ved afgørelse 2022/883 og gennemførelsesforordning 2022/878 TU på den liste over personer, enheder og organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, som findes i bilag I til forordning nr. 269/2014.

33

Ved afgørelse meddelt den 28. september 2022 anordnede udvalget for finansiel sikkerhed i henhold til artikel 2 i forordning nr. 269/2014 og lovdekret nr. 109/2007 indefrysning af FZ AR’s pengemidler og økonomiske ressourcer med den begrundelse, at FZ AR gennem schweiziske og cypriotiske selskabsstrukturer var kontrolleret af XT-trust, der var oprettet i henhold til Bermudas lovgivning, og at TU, der havde efterfulgt ZU, som den 8. marts 2022 gav afkald på status som begunstiget, siden den 9. marts 2022 havde været den reelle begunstigede i XT-trust. FZ AR’s aktiver og retsforhold kunne således i virkeligheden indirekte tilskrives TU.

34

Den 28. oktober 2022 anlagde FZ AR sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol i Lazio, Italien), som er den forelæggende ret, med påstand om annullation af denne afgørelse, idet selskabet gjorde gældende, at selv om TU var begunstiget i XT-trust, som befinder sig øverst i kontrolkæden for FZ GO, som på sin side ejer 100% af kapitalen i FZ AR, hvis pengemidler og økonomiske ressourcer er blevet indefrosset, har TU ikke, end ikke indirekte, kontrol over disse.

35

FZ AR har for det første anført, at inden for rammerne af en diskretionær trust (non-exhaustive discretionary trust) som omhandlet i Bermudas lovgivning, har denne trusts begunstigede hverken ejendomsretten til trustens aktiver eller ret til at drage fordel af trustens aktiver, men alene en forventning om, at forvalteren udøver sin skønsbeføjelse til den begunstigedes fordel.

36

For det andet kan forvalteren i henhold til lovlighedsklausulen (compliance clause) (herefter »lovlighedsklausulen«), der er indsat i trustens stiftelsesdokument dateret 30. maj 2022, aldrig uddele nogen økonomisk fordel hidrørende fra trustens aktiver, hvilket omfatter FZ AR’s aktiver, til nogen person eller enhed, herunder den begunstigede, hvis en sådan uddeling udgør en tilsidesættelse af de foranstaltninger til indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der er vedtaget i henhold til EU-retten. Forvalterens administratorer og protektoren for XT-trust har forpligtet sig til at overholde de sanktioner, der blev vedtaget af de europæiske, nationale eller De Forenede Nationers myndigheder, og til ikke at modtage instrukser fra TU, som hverken kan opløse XT-trust før dens udløb, der er fastsat til 2106, eller tilegne sig denne trusts midler.

37

De i hovedsagerne sagsøgte myndigheder har fremhævet, at den omstændighed, at Bermudas lovgivning og artikel 13 i stiftelsesdokumentet for XT-trust forbyder enhver uddeling af fordele til den begunstigede, ikke fuldstændigt udelukker muligheden for, at den person, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, anvender de ressourcer, der er omhandlet i den i denne doms præmis 33 nævnte afgørelse om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, eftersom trusten er en retsakt, der er baseret på parternes vilje, og disse parter kan ændre eller ophæve kontraktvilkårene i trustens stiftelsesdokument, opløse den og genstifte den i et andet land, hvor den er underlagt en anden lovgivning.

38

Den forelæggende ret har for det første anført, at TU, som er XT-trusts begunstigede, og som er den reelle ejer af FZ AR, ikke har nogen beføjelse til at forvalte eller kontrollere de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i denne trust.

39

For det andet er XT-trust stiftet efter den sædvanlige model for stiftelse af en trust, nemlig således at forvalteren, som nominelt er ejer af de aktiver, som stifteren har indskudt i trusten, forvalter og administrerer dem på grundlag af trustens stiftelsesdokument i overensstemmelse med den lovgivning, der regulerer trusten, og at forvalteren i henhold til lovlighedsklausulen ikke kan overføre de økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten til dens begunstigede, i det foreliggende tilfælde til TU, så længe denne person er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014.

40

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og af den forelæggende rets svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger, som blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. juli 2025, at den uigenkaldelige diskretionære trust med navnet »N Trust« blev stiftet den 28. februar 2022 og efterfulgte trusten med navnet »S Trust«, hvis begunstigede var ZU. N Trusts eneste begunstigede er TU. Blandt de økonomiske ressourcer, der blev overført fra S Trust til N Trust, var samtlige aktier i SX og fartøjet »Sailing [...] A« (herefter »fartøjet«), som SX er eneejer af.

41

N Trusts forvalter er selskabet SY Ltd, der i denne egenskab er indehaver af hele kapitalen i selskabet SX.

42

Som nævnt i denne doms præmis 31 opførte Rådet den 9. marts 2022 ved afgørelse 2022/397 og gennemførelsesforordning 2022/396 ZU på den liste over personer, enheder og organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, som findes i bilaget til afgørelse 2014/145 og i bilag I til forordning nr. 269/2014.

43

Ved afgørelse af 11. marts 2022 bestemte udvalget for finansiel sikkerhed, efter på grundlag af dokumentbeviser fra januar 2022 navnlig at have konstateret, at fartøjet til en anslået værdi på ca. 530 mio. EUR forekom at være SX’ ejendom, at den økonomiske ressource, som fartøjet udgjorde, skulle indefryses, for så vidt som det i realiteten indirekte kunne knyttes til og henføres til ZU, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, og som er den reelle ejer af selskabet SX.

44

Den 9. maj 2022 anlagde SX sag ved den forelæggende ret med påstand om bl.a. annullation af denne afgørelse, idet selskabet gjorde gældende, at et fartøj ikke kan gøres til genstand for indefrysning, eftersom det ikke udgør en kilde til indtægt og/eller fortjeneste og derfor ikke er en økonomisk ressource, men et gode, der udelukkende er bestemt til personlig brug eller forbrug. Den nævnte afgørelse udgør desuden et indgreb i SX’ ejendomsret, der er beskyttet ved artikel 17 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, eftersom selskabet ikke er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014.

45

Som nævnt i denne doms præmis 32 opførte Rådet den 3. juni 2022 ved afgørelse 2022/883 og gennemførelsesforordning 2022/878 TU, ZU’s ægtefælle, på listen over personer, enheder og organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, som findes i bilag I til forordning nr. 269/2014.

46

I denne henseende har SX for den forelæggende ret – samtidig med at selskabet har medgivet, at TU er den begunstigede i N Trust, som kontrollerer dette selskab, som ejer fartøjet – gjort gældende, at hverken TU eller nogen anden person, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, har indflydelse på selskaberne SY eller SX eller direkte eller indirekte kontrollerer disse selskaber eller direkte eller indirekte ejer eller besidder de aktiver, der er indskudt i N trust, herunder fartøjet, eller har ret til at råde over disse aktiver.

47

I henhold til den lovgivning, der gælder for N trust og dens stiftelsesdokument, kan forvalteren ikke uddele nogen som helst økonomiske fordel, der hidrører fra trusten til trustens begunstigede. Denne begunstigede har nemlig ingen beføjelse til at forvalte eller kontrollere trusten og har hverken ret til at kræve uddelinger af fordele eller betalinger fra forvalteren, til at give forvalteren instruktioner med hensyn til forvaltningen af aktiverne eller til at begrænse eller opstille betingelser for den skønsmæssige karakter af denne forvaltning eller til at opløse trusten inden dens foreskrevne udløbsdato i 2106 eller til inden denne dato at tilegne sig trustens aktiver.

48

Desuden har alle SX’ og forvalterens administrative organer forpligtet sig til at træffe foranstaltninger for i det væsentlige at sikre, at en person, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, ikke kan udøve nogen indflydelse på eller kontrol over trustens aktiver eller direkte eller indirekte råde over eller drage fordel af trustens pengemidler eller økonomiske ressourcer, og at ZU og TU forbydes adgang til og brug af fartøjet, så længe de fortsat er opført på listen i dette bilag I.

49

De i hovedsagen sagsøgte myndigheder har bl.a. gjort gældende, at selv om enhver uddeling af fordele til den begunstigede i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse på trusten, er forbudt, eller umuliggjort ved en klausul i trustens stiftelsesdokument, udelukker dette ikke, at den indefrosne økonomiske ressource kan anvendes af den person, der er udpeget ved foranstaltningen om indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, eftersom trusten er en retsakt, der er baseret på parternes vilje.

50

Den forelæggende ret har anført, at i det foreliggende tilfælde er den person, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, N Trusts begunstigede, som er den reelle ejer af selskabet SX, og som i henhold til den lov, der regulerer trusten, og stiftelsesdokumentet for denne trust ikke har nogen beføjelse til at anvende, uddele, forvalte og/eller kontrollere de økonomiske ressourcer, der er indskudt i nævnte trust.

51

I de to forenede sager C-428/24 og C-476/24 ønsker den forelæggende ret, henset til de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 26-50, oplyst, om de formuegoder, økonomiske ressourcer og retsforhold, der er indskudt i trusten, kan anses for at »tilhøre« trustens begunstigede, som er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, selv om denne hverken er bruger eller forvalter heraf, eller om de i det mindste »kontrolleres« af denne begunstigede med henblik på anvendelsen af de foranstaltninger om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der er foreskrevet i nævnte forordnings artikel 2, stk. 1.

52

Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at det kunne lægges til grund, at indskuddet af et aktiv i trusten ikke indebærer en egentlig overdragelse af ejendomsretten til dette aktiv, men blot er en formel transaktion, der foretages vederlagsfrit, med henblik på at etablere en formuemasse, der er adskilt fra stifterens, men også fra forvalterens formue. Følgelig ville et sådant gode ikke varigt være udskilt fra stifterens formue, og det ville tilhøre stifteren som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, i det mindste indtil den endelige overdragelse til de begunstigede, hvilket ville være til hinder for anvendelsen af de i hovedsagen omhandlede indefrysningsforanstaltninger.

53

Den forelæggende ret ønsker imidlertid oplyst, om det i trustens løbetid på grund af de særlige forhold, der gør sig gældende for denne, er muligt at lægge til grund, at de aktiver, der er indskudt i trusten, i et vist omfang »tilhører« den begunstigede, i det mindste sammen med forvalteren og stifteren, eller i givet fald den begunstigede alene, hvilket ville gøre det muligt at træffe foranstaltninger om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer over for den begunstigede som dem, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, selv når der foreligger en lovlighedsklausul i trustens stiftelsesdokument, der forbyder enhver overdragelse af aktiver til den begunstigede, så længe denne er opført på listen i bilag I til denne forordning.

54

I denne henseende er den forelæggende ret af den opfattelse, at begrebet »tilhørsforhold« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 ikke alene kan omfatte fuld og eksklusiv ejendomsret til aktivet, men ligeledes »atypiske« eller »hybride« situationer, dvs. situationer, hvor en person kan råde over det pågældende aktiv eller på den ene eller anden måde kontrollere det. Dette er tilfældet for en begunstiget i trusten, som uden direkte at eje de aktiver, der er indskudt i trusten, eller at råde over dem eller være den formelle ejer heraf i medfør af det udtrykkelige forbud herom, der er fastsat i trustens stiftelsesdokument, objektivt set er i stand til at udøve en væsentlig indflydelse på disse aktiver, eftersom denne begunstigede er den endelige modtager heraf, og idet beskyttelsen af den pågældendes interesser er retningsgivende for forvalteren i forbindelse med forvaltningen af trusten.

55

En sådan fortolkning af begrebet »tilhøre« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 er i overensstemmelse med det formål, der forfølges med denne artikel 2, og tager hensyn til den omstændighed, at en trust – i det mindste indtil de aktiver, der er indskudt i denne, endeligt overdrages til tredjemand – udgør en mekanisme, der er let at anvende, for at undgå de foranstaltninger om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der er fastsat i EU-retten. Denne fortolkning understøttes desuden af artikel 3, nr. 6), litra b), nr. iv), i direktiv 2015/849.

56

Endelig kan det udledes af forvalterens forpligtelse til at forvalte trustens aktiver og økonomiske ressourcer i den begunstigedes interesse alene, at sidstnævnte udøver en afgørende indflydelse (jf. i denne retning dom af 4.3.2020, Marine Harvest mod Kommissionen, C-10/18 P, EU:C:2020:149, præmis 49), med hensyn til disse aktiver og ressourcer, og befinder sig i en situation med »kontrol« over disse, uafhængigt af, om der foreligger konkrete omstændigheder, der godtgør udøvelsen af en sådan indflydelse.

57

På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol i Lazio) besluttet at udsætte afgørelserne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er affattet identisk i de to forenede sager C-428/24 og C-476/24:

58

Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 29. august 2024 er sag C-428/24 og sag C-476/24 blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt dommen.

59

Den italienske regering har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at Domstolen i henhold til artikel 275, stk. 2, TEUF ikke har kompetence til at fortolke forordning nr. 269/2014, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne om Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitik, navnlig artikel 215 TEUF og bestemmelserne i kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten.

60

Denne regering trak, adspurgt af Domstolen om, hvorvidt den ønskede at opretholde indsigelsen om manglende kompetence, henset til navnlig dom af 10. september 2024, Neves 77 Solutions (C-351/22, EU:C:2024:723, præmis 39 og 40), udtrykkeligt den nævnte indsigelse tilbage i retsmødet for Domstolen.

61

Uden formelt at fremsætte en formalitetsindsigelse vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse har SX gjort gældende, at på tidspunktet for den i hovedsagen omhandlede afgørelse om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, dvs. den 11. marts 2022, var TU endnu ikke opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014. De spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet i sag C-476/24, vedrører imidlertid situationen for en begunstiget i en trust, som i det foreliggende tilfælde netop er TU.

62

I denne henseende bemærkes, at det inden for rammerne af den procedure, der er indført ved artikel 267 TEUF, udelukkende tilkommer den nationale ret, som tvisten i hovedsagen er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 24.6.2025, GR REAL, C-351/23, EU:C:2025:474, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

63

I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen og af den forelæggende rets svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger, som blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. juli 2025, at S Trust, hvis begunstigede var ZU, den 28. februar 2022 var blevet omdannet til N Trust, hvis begunstigede var TU. Blandt de ressourcer, der blev overført fra S Trust til N Trust, var samtlige aktier i selskabet SX og dermed fartøjet, som SX var eneejer af.

64

I sit svar på den nævnte anmodning om uddybende oplysninger har den forelæggende ret anført, at den omstændighed, at den i hovedsagen omhandlede afgørelse om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, som vedrørte ZU, der var S Trusts begunstigede, blev vedtaget den 11. marts 2022 på grundlag af dokumentbeviser fra januar 2022, ikke udgør en mangelfuld bevisoptagelse og ikke er blevet bestridt af SX. Det forhold, at S Trust efterfølgende blev omdannet til N Trust, og at den begunstigede blev ændret, fandt desuden sted under sagen for den forelæggende ret, uden at SX på dette grundlag har anfægtet lovligheden af den nævnte afgørelse.

65

Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om de omstændigheder, der er anført i denne doms præmis 63 og 64, kan have indvirkning på lovligheden af den i hovedsagen omhandlede afgørelse om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer eller opretholdelsen heraf. Når dette er sagt, fremgår det, henset til den forelæggende rets forklaringer, ikke klart, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at problemet er af hypotetisk karakter. Desuden råder Domstolen over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål.

66

Det følger heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-476/24 kan antages til realitetsbehandling.

67

Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 skal fortolkes således, at der kan træffes en foranstaltning om indefrysning af pengemidler eller økonomiske ressourcer, som er indskudt i en trust, hvis den begunstigede er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014.

68

I denne henseende fremgår det for det første af forelæggelsesafgørelsen i sag C-428/24, at de ressourcer, der er indskudt i trusten XT, omfatter en kontrollerende kapitalandel i FZ AR, hvis pengemidler og økonomiske ressourcer er blevet indefrosset.

69

Hvad angår sag C-476/24 fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at de ressourcer, der er overført fra S Trust til N Trust, omfatter kapitalandele i selskabet SX, som er ejer af det fartøj, der har været genstand for den i hovedsagen omhandlede indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer.

70

Det fremgår af anmodningerne om præjudiciel afgørelse i disse to sager og navnlig af den forelæggende rets formulering af de præjudicielle spørgsmål, at den forelæggende ret har lagt den forudsætning til grund, at dels selskabet FZ AR’s økonomiske ressourcer, dels fartøjet, der tilhører selskaber, hvis kapitalandele direkte eller indirekte er blevet indskudt i de i hovedsagen omhandlede trusts, ligeledes udgør økonomiske ressourcer, der er indskudt i disse trusts.

71

Det bemærkes for det andet, at Den Italienske Republik har ratificeret Haagerkonventionen.

72

Ifølge denne konventions artikel 2 forstås ved »trust« de retsforhold, som en person, dvs. stifteren, har stiftet – ved handling mellem levende personer eller mortis causa – ved anbringelse af aktiver under en forvalters kontrol i en begunstigets interesse eller til et specifikt formål.

73

Det fremgår desuden af denne artikel 2 i Haagerkonventionen, at en trust har det kendetegn, at trustens aktiver udgør en særskilt formue og ikke er en del af forvalterens formue, at det formelle ejerskab til trustens aktiver er oprettet i forvalterens eller en anden persons navn på forvalterens vegne, og at forvalteren har beføjelse til og er pålagt en forpligtelse til at administrere, forvalte eller råde over aktiverne i henhold til trustens bestemmelser og de særlige regler, som forvalteren er pålagt ved lov. Nævnte artikel 2 foreskriver ligeledes, at den omstændighed, at stifteren bevarer visse beføjelser, eller at forvalteren har visse rettigheder som begunstiget, ikke nødvendigvis er uforeneligt med eksistensen af en trust.

74

Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at de i hovedsagen omhandlede diskretionære truster er blevet stiftet i overensstemmelse med det sædvanlige mønster, hvorefter adkomstdokumentet for de aktiver, som stifteren har indskudt i trusten, er oprettet i forvalterens navn, der forvalter og administrerer aktiverne i overensstemmelse med trustens stiftelsesdokument, og som skal overholde den lovgivning, der regulerer trusten.

75

Den forelæggende ret har præciseret, at forvalteren administrerer trustens aktiver i den begunstigedes interesse alene, hvis vilje er afgørende for den ordning, der finder anvendelse på de aktiver, der er indskudt i trusten, uden at den begunstigede dog har beføjelse til at anvende, råde over, forvalte eller kontrollere de økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten. Desuden forbyder den lovgivning, der finder anvendelse på trusten, og trustens stiftelsesdokument, at den begunstigede under nogen form nyder godt af eller råder over de aktiver eller ressourcer, der er indskudt i trusten, i hele den periode, hvor denne person er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, eller under alle omstændigheder i hele den periode, hvor anvendelsen af eller rådigheden over disse aktiver eller ressourcer udgør en tilsidesættelse af EU-retten.

76

Det er under hensyntagen til disse faktiske konstateringer, hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 267 TEUF (jf. i denne retning dom af 16.3.1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, præmis 4, og af 19.6.2025, Bulgarian posts, C-785/23, EU:C:2025:462, præmis 40), at den forelæggende rets spørgsmål skal besvares.

77

For det tredje fandt de italienske myndigheder, således som det er nævnt i denne doms præmis 31, 40 og 43, at den person, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, i sag C-428/24 var den »reelle ejer« af XT Trust, som kontrollerede FZ AR, hvis pengemidler og økonomiske ressourcer var genstand for foranstaltninger om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, og i sag C-476/24 af SX, der oprindeligt blev indskudt i S Trust og derefter i N Trust, som er ejer af fartøjet.

78

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at selv om begrebet »reel ejer« ikke fremgår af bestemmelserne i forordning nr. 269/2014, forekommer det bl.a. i direktiv 2015/849.

79

Dette direktiv foreskriver i artikel 3, nr. 6), litra b), at der i nævnte direktiv ved »reel ejer« forstås den eller de fysiske personer, der i sidste ende ejer eller kontrollerer kunden, eller den eller de fysiske personer, på hvis vegne en transaktion eller en aktivitet gennemføres, og at dette begreb for så vidt angår truster mindst omfatter stifteren eller stifterne, forvalteren eller forvalterne, protektoren eller protektorerne, de begunstigede eller, såfremt de enkeltpersoner, der nyder godt af det juridiske arrangement eller den juridiske enhed, endnu ikke kendes, den gruppe personer, i hvis hovedinteresse det juridiske arrangement eller den juridiske enhed er oprettet eller fungerer, samt enhver anden fysisk person, der i sidste ende udøver kontrol over trusten gennem direkte eller indirekte ejerskab eller ved hjælp af andre midler.

80

Denne definition, der medgiver, at andre personer, der er involveret i trusten, end forvalteren, såsom stifteren, de begunstigede eller protektoren, kan eje eller kontrollere de aktiver, der er indskudt i trusten, er ganske vist fastsat med henblik på anvendelsen af direktiv 2015/849, men den afspejler ikke desto mindre EU-lovgivers anerkendelse af trustens væsentligste kendetegn, nemlig adskillelsen af den formelle retlige ejendomsret og det reelle ejerskab til trustens aktiver.

81

En sådan adskillelse skaber imidlertid virkninger, som der skal tages hensyn til ikke alene på området for forebyggelse af anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, men ligeledes på området for restriktive foranstaltninger truffet på grundlag af forordning nr. 269/2014.

82

Med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 skal fortolkes således, at pengemidler og økonomiske ressourcer, som er indskudt i en trust, hvis begunstigede er opført på listen i bilag I til denne forordning, skal anses for at »tilhøre« denne begunstigede eller for at være »kontrolleret« af denne som omhandlet i denne bestemmelse, selv om den lovgivning, der finder anvendelse på trusten, og bestemmelserne i trustens stiftelsesdokument forbyder nævnte begunstigede at foretage enhver handling, hvorved disse pengemidler og økonomiske ressourcer anvendes, eller at der drages fordel deraf eller rådes derover, i hele den periode, hvor den pågældende er opført på denne liste, eller under alle omstændigheder i hele den periode, hvor anvendelse deraf eller rådighed derover udgør en tilsidesættelse af EU-retten.

83

Det bemærkes i denne henseende, at artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 foreskriver, at alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer eller af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag I, indefryses.

84

Selv om begreberne »økonomiske ressourcer«, »indefrysning af økonomiske ressourcer«, »indefrysning af pengemidler« og »pengemidler« er defineret i artikel 1, litra d)-g), i forordning nr. 269/2014, indeholder denne forordning ingen definition af de begreber, der anvendes i forordningens artikel 2, stk. 1, vedrørende forbindelsen mellem den person, der er opført på listen i bilag I til den nævnte forordning, og de pengemidler og økonomiske ressourcer, der skal indefryses, og den henviser heller ikke til national ret med henblik på at fastlægge deres rækkevidde.

85

I henhold til fast retspraksis følger det af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en EU-retlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen, som skal søges under hensyntagen til ikke alene denne bestemmelses ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 18.1.1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, præmis 11, og af 11.9.2025, Banco Santander (Bankafvikling af Banco Popular III), C-687/23, EU:C:2025:687, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

86

Hvad angår ordlyden af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 må det konstateres, at denne bestemmelses formulering fremviser forskelle i bestemmelsens forskellige sprogversioner. Visse af de forskellige sprogversioner af nævnte bestemmelse, såsom den tyske, den engelske, den franske, den italienske, den lettiske og den rumænske sprogversion (»Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden«, »belonging to, owned, held or controlled«, [»appartenant aux, possèdent, détiennent ou contrôlent«,] »appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati«, »īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā« og »aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate«), henviser til fire former for relationer mellem den person eller enhed eller det organ, der er opført på listen i bilag I til denne forordning, og de omhandlede aktiver og økonomiske ressourcer, mens den spanske sprogversion af den nævnte bestemmelse kun nævner tre former for relationer mellem dem (»propiedad, tenencia o control«).

87

Det følger desuden af en sammenligning af de sprogversioner, der omhandler fire typer af relationer, at hvert enkelt begreb, der anvendes i en af disse versioner, ikke nødvendigvis svarer til et tilsvarende begreb i en anden af disse versioner. Selv om den tyske, den engelske, den franske, den italienske og den lettiske version henviser til begreberne »ejendom«, »besiddelse«, »tilhører« og »kontrolleres« (»Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden«, »belonging to, owned, held or controlled«, [»appartenant aux, possèdent, détiennent ou contrôlent«,] »appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati« og »īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā«), anvender den rumænske sprogversion udtrykket »aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate«, som synes at udelukke begrebet »besiddelse«.

88

Det følger af Domstolens faste praksis, at nødvendigheden af en ensartet fortolkning af de EU-retlige bestemmelser udelukker, at en bestemmelses ordlyd i tvivlstilfælde betragtes isoleret, hvorved det nævnte hensyn tværtimod kræver, at ordlyden fortolkes og anvendes på baggrund af versionerne på de andre officielle sprog (dom af 5.12.1967, van der Vecht, 19/67, EU:C:1967:49, s. 456, og af 9.10.2025, On Air Media Professionals og Different Media, C-416/24 og C-417/24, EU:C:2025:765, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

89

Det fremgår imidlertid ligeledes af fast retspraksis, at alle sprogversioner af en EU-retlig tekst principielt skal tillægges samme værdi (dom af 2.4.1998, EMU Tabac m.fl., C-296/95, EU:C:1998:152, præmis 36, og af 9.10.2025, On Air Media Professionals og Different Media, C-416/24 og C-417/24, EU:C:2025:765, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).

90

I tilfælde af uoverensstemmelse mellem de forskellige sproglige versioner af en EU-bestemmelse skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (dom af 27.10.1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, præmis 14, og af 9.10.2025, On Air Media Professionals og Different Media, C-416/24 og C-417/24, EU:C:2025:765, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

91

Når dette er sagt, kan det udledes af ordlyden af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 i de forskellige sprogversioner, at denne bestemmelse omhandler en række forskellige retlige forhold mellem den person eller enhed, der er opført på listen i bilag I til denne forordning, og de omhandlede pengemidler og økonomiske ressourcer, der går fra den mest omfattende retlige relation, nemlig ejendomsretten, til situationer, hvor personen eller enheden direkte eller indirekte kan udøve en faktisk beføjelse over de nævnte pengemidler og ressourcer (jf. i denne retning dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet, C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 69) eller drage fordel deraf.

92

Den nævnte bestemmelse omhandler således alle de retlige og faktiske situationer, hvor en person har beføjelse til at anvende, drage fordel af, råde over eller udøve indflydelse på de pågældende pengemidler og økonomiske ressourcer.

93

Med henblik på at sikre samme bestemmelses effektive virkning skal begrebet »tilhører« fortolkes således, at det ikke alene omfatter de situationer, hvor en sådan beføjelse over de pågældende pengemidler og økonomiske ressourcer kan dokumenteres retligt, men ligeledes de situationer, hvor en person eller enhed faktisk har denne beføjelse, selv om indehaveren af den nævnte beføjelse retligt set er en anden person eller enhed.

94

Begrebet »kontrol« omfatter ligeledes alle situationer, hvor en fysisk eller juridisk person er i stand til at påvirke en anden persons valg, også selv om der ikke er nogen juridisk, ejendomsretlig eller kapitalandelsmæssig forbindelse mellem disse personer (jf. i denne retning dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet, C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 71 og 75).

95

Det følger heraf, at i en situation, der vedrører en trust, hvis begunstigede er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, er den omstændighed, at det formelle ejerskab til de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i denne trust, er etableret i forvalterens navn eller i navnet af en person eller enhed, der tilhører forvalteren, eller som forvalteren direkte eller indirekte kontrollerer, og at den begunstigede ikke i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse på trusten, kan kræve af forvalteren, at denne udøver sin skønsbeføjelse til fordel for den begunstigede, ikke til hinder for, at de nævnte pengemidler og ressourcer anses for at tilhøre denne begunstigede eller for at være kontrolleret af denne, når nævnte begunstigede har en beføjelse, der gør det muligt for vedkommende at anvende disse samme pengemidler og ressourcer, drage fordel heraf, råde over dem eller have indflydelse på dem eller på de valg, som forvalteren træffer med hensyn til de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i samme trust.

96

En sådan fortolkning af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 understøttes såvel af den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, som af de formål, der forfølges med denne forordning.

97

For så vidt angår sammenhængen bemærkes for det første, at artikel 1, litra e) og f), i forordning nr. 269/2014 definerer begreberne henholdsvis »indefrysning af økonomiske ressourcer« og »indefrysning af pengemidler« bredt (jf. analogt dom af 11.11.2021, Bank Sepah, C-340/20, EU:C:2021:903, præmis 45).

98

Artikel 1, litra f), i forordning nr. 269/2014 definerer således begrebet »indefrysning af pengemidler« som »hindring af enhver form for flytning, overførsel, ændring, brug af, adgang til eller behandling af pengemidler, der ville resultere i en ændring under en hvilken som helst form med hensyn til omfang, beløb, anbringelsessted, ejerforhold, besiddelse, art eller formål eller enhver anden ændring, som ville gøre det muligt at bruge de pågældende pengemidler, herunder porteføljeforvaltning«.

99

Det fremgår af denne definition, at indefrysningen af midler har til formål i videst muligt omfang at begrænse de transaktioner, der kan foretages med indefrosne midler, hvilket fremgår af det store antal omhandlede situationer og anvendelsen af ordet »enhver«. Hvad angår midlerne til at begrænse disse transaktioner er disse ligeledes defineret bredt af EU-lovgiver (jf. analogt dom af 11.11.2021, Bank Sepah, C-340/20, EU:C:2021:903, præmis 43).

100

Ovenstående betragtninger gælder ligeledes for så vidt angår begrebet »indefrysning af økonomiske ressourcer«. Dette begreb er således defineret i artikel 1, litra e), i forordning nr. 269/2014 som »hindring af, at økonomiske ressourcer på nogen måde anvendes til at opnå pengemidler, varer eller tjenesteydelser, herunder bl.a. ved salg, leje eller pantsætning« (jf. analogt dom af 11.11.2021, Bank Sepah, C-340/20, EU:C:2021:903, præmis 44).

101

En sådan definition af begreberne »indefrysning af økonomiske ressourcer« og »indefrysning af pengemidler« ville være uden effektiv virkning, hvis forbindelserne mellem på den ene side personer og enheder og på den anden side pengemidler og økonomiske ressourcer, der er omfattet af indefrysningen, blev fortolket således, at situationer, der faktisk svarer til situationer med tilhørsforhold eller kontrol, men som formelt set ikke kan kvalificeres som sådanne, udelukkes.

102

For det andet foreskriver artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 269/2014, at ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer – hverken direkte eller indirekte – må stilles til rådighed for eller være til fordel for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag I til denne forordning, eller for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem.

103

Domstolen har allerede haft lejlighed til at konstatere, at også dette forbud mod tilrådighedsstillelse er formuleret særdeles bredt, hvilket fremgår af anvendelsen af ordene »direkte eller indirekte«, og til at fastslå, at det følgelig omfatter enhver retshandling, der i henhold til den gældende nationale ret skal fuldføres, for at den person, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, faktisk kan få beføjelse til fuldt ud at råde over de pågældende pengemidler eller økonomiske ressourcer (jf. i denne retning dom af 17.1.2019, SH, C-168/17, EU:C:2019:36, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).

104

For det tredje er bevidst og forsætligt deltagelse i aktiviteter, der har til formål eller følge at omgå de foranstaltninger, der er nævnt i artikel 2, i forordning nr. 269/2014, i henhold til denne forordnings artikel 9, forbudt.

105

Artikel 9 i forordning nr. 269/2014 tager sigte på aktiviteter, hvis mål eller virkning er, at den person, der foretager sig dem, unddrager sig anvendelsen af de foranstaltninger, der er fastsat i denne forordnings artikel 2, stk. 1, og som ikke kan betragtes som tilrådighedsstillelse, der er forbudt i henhold til nævnte forordnings artikel 2, stk. 2 (jf. analogt dom af 21.12.2011, Afrasiabi m.fl., C-72/11, EU:C:2011:874, præmis 60 og 61).

106

Artikel 2, stk. 2, og artikel 9 i forordning nr. 269/2014 udgør sammen med forordningens artikel 2, stk. 1, et sammenhængende system af bestemmelser, der bidrager til forfølgelsen af de mål, der er fastsat i denne forordning.

107

Den nævnte forordnings artikel 2, stk. 1, skal derfor fortolkes således, at denne fortolkning ikke bringer den effektive virkning af samme forordnings artikel 2, stk. 2, og artikel 9 i fare.

108

Som anført i denne doms præmis 80 gør stiftelsen af en trust det i denne henseende muligt at adskille den formelle retlige ejendomsret og det reelle ejerskab til de aktiver, der er indskudt i trusten.

109

Denne adskillelse samt andre kendetegn ved en trust, nemlig denne mekanismes private karakter, den lette og smidige stiftelse og ændring heraf, som kan føre til en sådan mekanismes uigennemsigtighed og strukturelle kompleksitet, gør det muligt at anvende den ikke blot til lovlige formål, men også til at skjule den forbindelse, som den begunstigede har med de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten.

110

En fortolkning af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, hvorefter de omhandlede pengemidler og økonomiske ressourcer anses for at tilhøre trustens begunstigede eller for at være kontrolleret af denne, når denne begunstigede har beføjelse til at anvende, drage fordel af, råde over eller have indflydelse på disse pengemidler og økonomiske ressourcer eller på de valg, som forvalteren træffer med hensyn til disse pengemidler og økonomiske ressourcer, gør det muligt at undgå, at en trust anvendes til at omgå de foranstaltninger, der er nævnt i denne bestemmelse, og skal derfor anses for at være i overensstemmelse med artikel 9 i forordning nr. 269/2014.

111

Hvad angår formålene med denne forordning skal det for det første bemærkes, at den blev vedtaget efter Den Russiske Føderations krænkelse af Ukraines suverænitet og territoriale integritet i 2014, og at den siden da er blevet ændret flere gange som reaktion på Den Russiske Føderations militære aggression mod Ukraine den 24. februar 2022.

112

For det andet blev gennemførelsesforordning 2022/396 og gennemførelsesforordning 2022/878 om bl.a. opførelsen af henholdsvis ZU og TU på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014 vedtaget efter dette militære angreb. Som det anføres i fjerde betragtning til gennemførelsesforordning 2022/396, overtræder Rusland med sine ulovlige militære aktioner groft folkeretten og FN-pagtens principper og underminerer europæisk og global sikkerhed og stabilitet. Som anført i tredje betragtning til gennemførelsesforordning 2022/878 blev denne forordning, hvorved TU blev opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, desuden vedtaget som følge af de rapporterede grusomheder, der blev begået af Den Russiske Føderations væbnede styrker i Butja og i andre ukrainske byer i strid med menneskerettighederne og den humanitære folkeret.

113

Ikke alene kan vigtigheden af de mål, der forfølges med forordning nr. 269/2014 – nemlig at beskytte Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed samt at bringe Den Russiske Føderations tilsidesættelse af folkeretten og principperne i De Forenede Nationers pagt til ende – som indgår i det bredere formål om at bevare freden og den internationale sikkerhed i overensstemmelse med de mål for Unionens optræden udadtil, der er fastsat i artikel 21 TEU, begrunde selv betydelige negative konsekvenser for visse økonomiske operatører (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 15), men vigtigheden af disse mål kræver ligeledes, at denne forordning fortolkes på en måde, der sikrer effektiviteten af de restriktive foranstaltninger, der er indført ved forordningen, og forhindrer, at virkningen af disse foranstaltninger neutraliseres, eller at disse foranstaltninger omgås.

114

Det følger af det ovenstående, at artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 skal fortolkes således, at pengemidler og økonomiske ressourcer, som er indskudt i en trust, vil kunne anses for at tilhøre eller for at være kontrolleret af denne trusts begunstigede, hvilket følgelig begrunder, at der i givet fald kan vedtages en indefrysningsforanstaltning i forhold til disse pengemidler og økonomiske ressourcer, når den begunstigede i nævnte trust er opført på listen i bilag I til denne forordning.

115

I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at den begunstigede ikke har beføjelse til at anvende, råde over, forvalte eller kontrollere de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i de i hovedsagerne omhandlede trusts.

116

Selv om det ikke tilkommer Domstolen inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 267 TEUF at rejse tvivl om en sådan vurdering fra den forelæggende rets side, skal det imidlertid med henblik på at give denne ret et brugbart svar præciseres, at den forelæggende ret med henblik på at afgøre, om de i hovedsagerne omhandlede trusters begunstigede i de i hovedsagerne omhandlede situationer har beføjelse til at anvende de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i disse truster, at drage fordel heraf, at råde over dem eller at have indflydelse herpå eller på de valg, som forvalteren træffer med hensyn til disse pengemidler og økonomiske ressourcer, ikke alene kan lægge den lovgivning, der finder anvendelse på trusten, til grund, men at den ligeledes skal tage de relevante faktiske omstændigheder i betragtning.

117

Det fremgår i denne henseende af forelæggelsesafgørelserne, at de i hovedsagerne omhandlede truster er diskretionære truster, der er stiftet og reguleret i henhold til Bermudas ret. Det er for Domstolen blevet gjort gældende, at de begunstigede i sådanne trusts ikke har nogen ejendomsret til trustens aktiver, så længe forvalteren ikke beslutter at udøve sine skønsbeføjelser til deres fordel, og at de ikke kan påvirke forvalteren eller gøre krav på trustens aktiver eller betalinger af de midler, der er indskudt i trusten. Forvalteren forvalter trusten uafhængigt og i de nuværende og fremtidige begunstigedes bedste interesse og træffer skønsmæssig afgørelse om principperne og tidspunktet for og størrelsen af distributioner til den begunstigede.

118

Selv om den begunstigede inden denne uddeling formelt ikke har ret til de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten, udgør den omstændighed, at de forvaltes alene i denne begunstigedes interesse, et indicium for, at disse midler og økonomiske ressourcer kan tilhøre den begunstigede eller kontrolleres af denne.

119

Den begunstigede kan nemlig udøve en indflydelse på de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten, eller på de valg, forvalteren træffer vedrørende disse, samt anvende disse pengemidler og økonomiske ressourcer, drage fordel af dem eller råde over dem, uden at denne indflydelse eller denne mulighed formaliseres i retlige dokumenter, hvilket den forelæggende ret ligeledes bør tage i betragtning.

120

I denne henseende skal den forelæggende ret bl.a. tage hensyn til det forhold, der består mellem på den ene side den begunstigede og på den anden side de andre personer, der er involveret i trusten, såsom forvalteren, stifteren eller protektoren. Den omstændighed, at rollen som forvalter eller protektor varetages af personer, der har den begunstigedes fortrolighed, som er knyttet til denne ved erhvervsmæssige eller personlige forbindelser, og som vil være tilbøjelige til at følge den begunstigedes instruktioner eller forslag med hensyn til forvaltningen af trusten og dennes aktiver, kan nemlig udgøre et indicium for den begunstigedes indflydelse på de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten, eller på de valg, som forvalteren træffer vedrørende disse, samt for en beføjelse til at anvende, drage fordel af eller råde over de midler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten.

121

Desuden kan anvendelsen af pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten, til aktiviteter, som den begunstigede eller personer eller enheder, der ejes eller kontrolleres af eller har tilknytning til denne, er de eneste eller de vigtigste modtagere eller begunstigede af, udgøre et indicium for den begunstigedes indflydelse på trusten og på de pengemidler og ressourcer, der er indskudt i trusten, samt for begunstigedes mulighed for at drage fordel af dem eller råde over dem.

122

Såfremt den forelæggende ret i denne henseende måtte fastslå, at den begunstigede ikke anvender de aktiver og retsforhold, der er indskudt i trusten, skal det endvidere efterprøves, om de selskaber, der er indskudt i trusten, leverer goder eller tjenesteydelser til enheder, som den begunstigede er eneejer eller majoritetsejer af, eller som denne kontrollerer.

123

Den omstændighed, som den forelæggende ret har nævnt, at bestemmelserne i den lovgivning, der finder anvendelse på trusten, og bestemmelserne i trustens stiftelsesdokument forbyder denne begunstigede at foretage enhver handling, hvorved der rådes over de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten, eller at de anvendes, eller at der drages fordel af dem, i hele den periode, hvor den begunstigede er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, eller under alle omstændigheder for hele den periode, hvor anvendelse deraf eller rådighed derover udgør en tilsidesættelse af EU-retten, kan derimod ikke være afgørende.

124

For det første er forbuddet mod direkte eller indirekte at stille pengemidler og økonomiske ressourcer til rådighed for personer, der er opført på denne liste, nemlig fastsat i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 269/2014.

125

Selv om artikel 2, stk. 2, og artikel 9 i forordning nr. 269/2014, således som det fremgår af denne doms præmis 106 og 107, sammen med forordningens artikel 2, stk. 1, udgør et sammenhængende system af bestemmelser, der bidrager til forfølgelsen af de mål, der er fastsat i denne forordning, som skal fortolkes således, at den effektive virkning af disse bestemmelser ikke bringes i fare, har hver af dem ikke desto mindre et selvstændigt anvendelsesområde. Fastlæggelsen af forbindelserne mellem den person, der er opført på den nævnte liste, og de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i en trust, i hvilket denne person er den begunstigede, er et særskilt spørgsmål i forhold til det forbud mod tilrådighedsstillelse, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 2, stk. 2 (jf. analogt dom af 12.3.2026, EM System, C-84/24, EU:C:2026:181, præmis 98).

126

Da trustens stiftelsesdokument og ændringer hertil for det andet ikke er underlagt en forpligtelse til offentliggørelse, kan de gældende versioner af dette stiftelsesdokument og ændringerne heraf være utilgængelige, og de kan under alle omstændigheder ændres. Ensidige forpligtelser, der er indgået i henhold til nævnte stiftelsesdokument, kan også tilbagekaldes.

127

Endelig skal det bemærkes, at anvendelsen af unødigt komplekse strukturer og truster knyttet til en person, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, i sig selv kan udgøre et indicium for, at en sådan person kontrollerer en enhed, der ikke er opført på denne liste. En sådan konstatering afspejles desuden i bedste praksis, navnlig i punkt 63, 64 og 67 deri.

128

Det skal nemlig præciseres, at den forelæggende ret kan fastslå, at den begunstigede har indflydelse på de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten, hvis den begunstigede direkte eller indirekte ejer størstedelen af kapitalen eller flertallet af stemmerettighederne i forvalteren eller har retten til at udpege eller afsætte et flertal af medlemmerne af forvalterens administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan eller retten til at udøve en afgørende indflydelse på forvalteren, bl.a. i medfør af en aftale indgået mellem dem, herunder gennem stråmandsselskaber.

129

Den omstændighed, at nogle af disse enheder er blevet stiftet eller har ændret identitet kort tid før vedtagelsen af sanktionsordningen eller udpegelsen af personen, og/eller at de ikke udøver nogen troværdig kommerciel aktivitet, den omstændighed, at en eller flere trusts anvendes som modtagere af aktiverne i en enhed, som en udpeget person ejer eller kontrollerer, samt den omstændighed, at forvaltningen af trusterne involverer fagfolk fra den jurisdiktion, hvor trusterne er oprettet, udgør således indicier for, at personer, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, har kontrol over enheder, der ikke er opført på denne liste.

130

I de situationer, hvor der i lighed med den i hovedsagerne omhandlede situation er indskudt selskaber i trusten, kan det desuden fastslås, at trustens begunstigede udøver indflydelse på disse selskaber, bl.a. når forvalteren ikke er bestyrelsesmedlem i disse selskaber, men alene er ejer af deres kapital. I et sådant tilfælde tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve disse selskabers bestyrelsesmedlemmers beføjelser og forholdet mellem disse bestyrelsesmedlemmer og trustens begunstigede.

131

Henset til det ovenfor anførte skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 skal fortolkes således, at pengemidler og økonomiske ressourcer, som er indskudt i en trust, hvis begunstigede er opført på listen i bilag I til denne forordning, skal anses for at »tilhøre« denne begunstigede eller for at være »kontrolleret« af denne som omhandlet i denne bestemmelse, selv om den lovgivning, der finder anvendelse på trusten, og bestemmelserne i trustens stiftelsesdokument forbyder nævnte begunstigede at foretage enhver handling, hvorved disse pengemidler og økonomiske ressourcer anvendes, eller at der drages fordel deraf eller rådes derover, i hele den periode, hvor den pågældende er opført på denne liste, eller under alle omstændigheder i hele den periode, hvor anvendelse deraf eller rådighed derover udgør en tilsidesættelse af EU-retten, for så vidt som denne begunstigede kan anvende, drage fordel af, råde over eller have indflydelse på de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten, eller på de valg, som forvalteren træffer med hensyn til disse pengemidler og økonomiske ressourcer.

132

Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 269/2014 af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed, som ændret ved Rådets forordning (EU) 2022/330 af 25. februar 2022,

skal fortolkes således, at

pengemidler og økonomiske ressourcer, som er indskudt i en trust, hvis begunstigede er opført på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, som ændret, skal anses for at »tilhøre« denne begunstigede eller for at være »kontrolleret« af denne som omhandlet i denne bestemmelse, selv om den lovgivning, der finder anvendelse på trusten, og bestemmelserne i trustens stiftelsesdokument forbyder nævnte begunstigede at foretage enhver handling, hvorved disse pengemidler og økonomiske ressourcer anvendes, eller at der drages fordel deraf eller rådes derover, i hele den periode, hvor den pågældende er opført på denne liste, eller under alle omstændigheder i hele den periode, hvor anvendelse deraf eller rådighed derover udgør en tilsidesættelse af EU-retten, for så vidt som denne begunstigede kan anvende, drage fordel af, råde over eller have indflydelse på de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indskudt i trusten, eller på de valg, som forvalteren træffer med hensyn til disse pengemidler og økonomiske ressourcer.