Europa-Kommissionen mod Kongeriget Danmark (C-879/24)

1

Europa-Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

2

27. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/1629 af 14. september 2016 om fastsættelse af tekniske forskrifter for fartøjer til sejlads på indre vandveje, om ændring af direktiv 2009/100/EF og om ophævelse af direktiv 2006/87/EF (EUT 2016, L 252, s. 118) har følgende ordlyd:

»I Danmark, Estland, Irland, Grækenland, Spanien, Cypern, Letland, Malta, Portugal, Slovenien og Finland er der enten ingen indre vandveje, eller også anvendes sejlads på indre vandveje ikke i betydeligt omfang. Det ville derfor indebære en uforholdsmæssig og unødvendig forpligtelse for disse medlemsstater at gennemføre og anvende dette direktiv.«

3

Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand« bestemmer:

»Ved dette direktiv fastsættes:

4

Nævnte direktivs artikel 4 regulerer »[k]lassifikation af indre vandveje« i [Den Europæiske Union] og sondrer med henblik herpå mellem fire zoner.

5

Samme direktivs artikel 40 med overskriften »Adressater« er affattet således:

»Dette direktiv er rettet til medlemsstaterne med undtagelse af Danmark, Estland, Irland, Grækenland, Spanien, Cypern, Letland, Malta, Portugal, Slovenien og Finland.«

6

5., 15., 16. og 43. betragtning til direktiv 2017/2397 er sålydende:

[...]

[...]

7

Dette direktivs artikel 1 med »Genstand« bestemmer:

»Dette direktiv fastsætter betingelserne og procedurerne for certificering af de kvalifikationer, der kræves af personer, som er involveret i føringen af en flydende struktur på indre vandveje i Unionen, og for anerkendelse af sådanne kvalifikationer i medlemsstaterne.«

8

Nævnte direktivs artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter følgende i stk. 3:

»Uden at dette berører artikel 39, stk. 3, finder dette direktiv heller ikke anvendelse på personer, der sejler i medlemsstater uden indre vandveje forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandvejsnet, og som udelukkende

9

Samme direktivs artikel 3 med overskriften »Definitioner« foreskriver:

»I dette direktiv forstås ved:

[...]«

10

Artikel 39 i direktiv 2017/2397 med overskriften »Gennemførelse« bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 17. januar 2022. De underretter straks Kommissionen herom.

[...]

3.   Uanset nærværende artikels stk. 1 er en medlemsstat, i hvilken alle personer er undtaget i henhold til artikel 2, stk. 3, kun forpligtet til at sætte de foranstaltninger i kraft, der er nødvendige for at sikre overensstemmelse med artikel 10 for så vidt angår anerkendelse af kvalifikationscertifikater og søfartsbogen, med artikel 38 for så vidt angår anerkendelse af gyldige certifikater samt med artikel 15. En sådan medlemsstat skal sætte disse foranstaltninger i kraft senest den 17. januar 2022.

[...]

4.   Uanset denne artikels stk. 1 er en medlemsstat ikke forpligtet til at gennemføre dette direktiv, så længe sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt på dens område.

[...]

5.   Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste bestemmelser i national ret, som de vedtager på det område, der er omfattet af dette direktiv.«

11

Artikel 2 i direktiv 2021/1233 fastsætter:

»1.   Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 17. januar 2022. De underretter straks Kommissionen herom.

[...]

Den undtagelse, der er fastsat i artikel 39, stk. 4, i direktiv (EU) 2017/2397, finder tilsvarende anvendelse på nærværende direktiv.

2.   Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af dette direktiv.«

12

Den 24. marts 2022 tilstillede Kommissionen Kongeriget Danmark en åbningsskrivelse med den begrundelse, at denne medlemsstat ikke havde meddelt denne institution de nationale bestemmelser, der var blevet vedtaget for at efterkomme forpligtelserne i direktiv 2017/2397 og 2021/1233, for hvilke gennemførelsesfristen var udløbet den 17. januar 2022. Kommissionen præciserede, at den for Domstolen desuden ville nedlægge påstand om, at nævnte medlemsstat skulle pålægges en økonomisk sanktion i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF.

13

Den 25. april 2022 gjorde Kongeriget Danmark i en skrivelse vedlagt besvarelsen af Kommissionens meddelelse om manglende gennemførelse af Kommissionens delegerede direktiv (EU) 2020/12 af 2. august 2019 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/2397 for så vidt angår kravene til kompetencer og tilsvarende viden og færdigheder, de praktiske eksamener, godkendelse af simulatorer og helbredsmæssig egnethed (EUT 2020, L 6, s. 15) med støtte i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 gældende, at denne medlemsstat, henset til at der ikke findes sejlbare indre vandveje på dens område, ikke havde pligt til at gennemføre sidstnævnte direktiv. Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen er blevet forelagt, at Kongeriget Danmark den 19. august 2021, dvs. før udløbet af fristen for gennemførelse af nævnte direktiv, havde meddelt Kommissionen, at denne medlemsstat i henhold til sidstnævnte bestemmelse anså sig for at være fritaget fra forpligtelsen til at gennemføre delegeret direktiv2020/12.

14

Den 25. maj 2022 gentog Kongeriget Danmark samme argumentation i sit svar på åbningsskrivelsen.

15

Den 28. september 2023 tilstillede Kommissionen efter flere forgæves udvekslinger Kongeriget Danmark begrundede udtalelser, hvori denne institution opfordrede denne medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme forpligtelserne efter direktiv 2017/2397 og 2021/1233 inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af disse udtalelser.

16

Den 28. november 2023 gentog Kongeriget Danmark som svar på nævnte udtalelser, at denne medlemsstat, eftersom der ikke findes sejlbare indre vandveje på medlemsstatens område, hverken havde pligt til at gennemføre direktiv 2017/2397, jf. dette direktivs artikel 39, stk. 4, eller direktiv 2021/1233.

17

Kommissionen har anlagt nærværende søgsmål, idet den er af den opfattelse, at Kongeriget Danmark ikke desto mindre havde pligt til i begrænset omfang at gennemføre direktiv 2017/2397 i henhold til dette direktivs artikel 39, stk. 3, og at gennemføre direktiv 2021/1233, og at denne medlemsstat ikke havde meddelt denne institution nogen gennemførelsesforanstaltning.

18

Kommissionen har gjort gældende, at det følger af ordlyden af artikel 288, stk. 3, TEUF, at direktiver er bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Medlemsstaterne har således pligt til at vedtage de bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre direktiverne i deres nationale retsorden inden for de i disse direktiver fastsatte frister, og straks at underrette Kommissionen om disse bestemmelser. Kommissionen har ligeledes anført, at spørgsmålet om, hvorvidt disse forpligtelser er blevet tilsidesat, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, som denne institution sendte til den pågældende medlemsstat.

19

I det foreliggende tilfælde har Kommissionen gjort gældende, at der er indre vandveje i Kongeriget Danmark, hvor sejlads på indre vandveje er muligt, herunder f.eks. i Aalborg Havn, på Gudenåen og på Odense Å – til forskel fra Republikken Cypern og Republikken Malta, som i medfør af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 er fritaget for enhver forpligtelse til at gennemføre direktiv 2017/2397, eftersom der ikke findes indre vandveje i disse medlemsstater. De betingelser, der er fastsat i artikel 2, stk. 3, i direktiv 2017/2397, er opfyldt for visse danske havne, kanaler og vandløb, hvorfor Kongeriget Danmark i henhold til artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 har pligt til at gennemføre dette direktivs artikel 10, 15 og 38 samt direktiv 2021/1233, som ændrede nævnte artikel 10 og 38.

20

Denne institution har tilføjet, at Kongeriget Danmarks henvisning til andre dokumenter eller retsakter, hvori fraværet af indre vandveje på dansk område omtales, er uden relevans, og at dette gælder både kortet over transeuropæiske net og direktiv 2016/1629, hvis anvendelsesområde adskiller sig fra anvendelsesområdet for direktiv 2017/2397.

21

I svarskriftet har Kongeriget Danmark for det første gjort gældende, at det påhviler Kommissionen at godtgøre, at der findes indre vandveje som omhandlet i artikel 3, nr. 1), i direktiv 2017/2397 på dansk område, hvilket denne institution ikke har gjort. Eftersom sådanne vandveje ikke findes i denne medlemsstat, er den i dette direktivs artikel 39, stk. 4, fastsatte betingelse for at fritage en medlemsstat fra forpligtelsen til at gennemføre direktivet opfyldt, idet sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt. Kongeriget Danmark har derfor hverken pligt til at gennemføre direktiv 2017/2397 eller følgelig direktiv 2021/1233.

22

Dels har denne medlemsstat indvendt, at visse af de havne, fjorde og kanaler, som Kommissionen har omtalt – herunder Limfjorden, hvor Aalborg Havn ligger, Odense Fjord, hvor Odense Havn ligger, samt de københavnske kanaler og Københavns Havn – er forbundet med havet og dermed ikke kan betragtes som »indre vandveje« som omhandlet i denne bestemmelse. Dels er søer eller vandløb som Gudenåen og Odense Å ikke åbne for sejlads med de fartøjer, der henhører under artikel 2 i direktiv 2017/2397, eftersom disse søer eller vandløb anvendes til fritidssejlads og småbåde, hvilket adskiller dem fra de store flodsystemer, som dette direktiv primært sigter mod at regulere.

23

For det andet har Kongeriget Danmark gjort gældende, at forarbejderne til direktiv 2017/2397 bekræfter denne fortolkning, idet denne medlemsstat, Republikken Cypern og Republikken Malta udtrykkeligt var udelukket fra anvendelsesområdet for dette direktiv indtil ca. tre uger før den endelige enighed, der førte til vedtagelsen af direktivet.

24

For det tredje har Kongeriget Danmark gjort gældende, at anvendelsesområdet for direktiv 2017/2397 og 2021/1233 skal vurderes i lyset af direktiv 2016/1629, som fastsætter tekniske krav til fartøjer, der sejler på indre vandveje, og hvis artikel 40 udelukker denne medlemsstat fra anvendelsesområdet for direktivet.

25

For det fjerde har nævnte medlemsstat påberåbt sig andre EU-retlige og internationale instrumenter, herunder det kort over indre vandveje og hovedhavne for EU-medlemsstaterne, som fremgår af bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1679 af 13. juni 2024 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet, ændring af forordning (EU) 2021/1153 og (EU) nr. 913/2010 og ophævelse af forordning (EU) nr. 1315/2013 (EUT L, 2024/1679), og det kort over netværket af europæiske indre vandveje og havne, som er udarbejdet af den europæiske aftale om de vigtigste indre vandveje af international betydning (AGN), hvor der ikke ses nogen indre vandveje på dansk område.

26

For det femte har Kongeriget Danmark anført, at gældende dansk lovgivning sikrer anerkendelsen af erhvervskvalifikationer for indehavere af et certifikat til sejlads på indre vandveje.

27

I replikken har Kommissionen anført, at Kongeriget Danmark, som har påberåbt sig at være begunstiget af den i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 fastsatte fritagelse, ikke har godtgjort, at betingelserne for anvendelsen af denne fritagelse er opfyldt.

28

Denne institution har ligeledes gjort gældende, at forarbejderne til dette direktiv ikke gør det muligt at lægge den af Kongeriget Danmark anførte fortolkning til grund, eftersom den tekst, som Europa-Parlamentet og Rådet i sidste ende vedtog, ikke udtrykkeligt udelukker Kongeriget Danmark fra anvendelsesområdet for nævnte direktiv.

29

Endelig er det Kommissionens opfattelse, at hverken direktiv 2016/1629 eller de andre retlige instrumenter, som Kongeriget Danmark har påberåbt sig, gør det muligt at fastslå, at der ikke findes indre vandveje i denne medlemsstat. Denne institution har i denne henseende gjort gældende, at den omstændighed, at en vandvej er forbundet med havet, ikke har indvirkning på kvalificeringen heraf i lyset af artikel 3, nr. 1), i direktiv 2017/2397. Kommissionen har endvidere anført, at denne medlemsstat, selv om den har anerkendt eksistensen af fritidssejlads og småbåde på Silkeborgsøerne, Gudenåen og Odense Å, har bestridt, at dette direktivs artikel 2, stk. 3, finder anvendelse, eftersom direktivet kun dækker »store flod- og kanalsystemer«. Et sådant begreb findes ikke i nævnte direktiv.

30

I duplikken har Kongeriget Danmark for det første gjort gældende, at de undtagelser, der er fastsat i direktiv 2016/1629, skal tages i betragtning ved anvendelsen af undtagelserne fastsat i direktiv 2017/2397, således at der undgås forskelle i fortolkningen af begrebet »indre vandveje«. For det andet har denne medlemsstat gjort gældende, at de forskellige vandveje, som Kommissionen har påberåbt sig, ikke er tilstrækkelige til at godtgøre, at der findes indre vandveje som omhandlet i sidstnævnte direktiv på nævnte medlemsstats område. For det tredje har Kongeriget Danmark anført, at det følger af Domstolens faste praksis vedrørende rækkevidden af forarbejderne til en EU-retlig bestemmelse, at der ved fortolkningen heraf skal tages hensyn til de erklæringer, som Parlamentet og Rådet afgav under udarbejdelsen af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397.

31

I henhold til artikel 39, stk. 1, i direktiv 2017/2397 og artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme disse direktiver senest den 17. januar 2022 og straks underrette Kommissionen herom.

32

Ved artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 pålægges de medlemsstater, hvori alle personer er undtaget i henhold til dette direktivs artikel 2, stk. 3, imidlertid en pligt til gennemførelse i begrænset omfang af alene direktivets artikel 10, 15 og 38.

33

I medfør af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 er en medlemsstat endvidere ikke forpligtet til at gennemføre dette direktiv, så længe sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt på dens område. Som det er anført i 16. betragtning til dette direktiv, ville det for de medlemsstater, på hvis område sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt, udgøre en uforholdsmæssig administrativ byrde at kræve af dem, at de gennemfører dette direktiv.

34

Desuden bestemmer artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233, at fritagelsen i denne artikel 39, stk. 4, finder tilsvarende anvendelse på dette direktiv.

35

I denne sag har Kommissionen gjort gældende, at Kongeriget Danmark i henhold til artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 havde pligt til at gennemføre dette direktivs artikel 10, 15 og 38 samt direktiv 2021/1233, som ændrede nævnte artikel 10 og 38. Det står fast, at Kongeriget Danmark ved udløbet af den frist, der var fastsat i de begrundede udtalelser af 28. september 2023, ikke havde meddelt Kommissionen foranstaltninger med henblik på gennemførelsen af de bestemmelser i direktiv 2017/2397, som er omtalt i dette direktivs artikel 39, stk. 3, eller af bestemmelserne i direktiv 2021/1233.

36

Kongeriget Danmark har bestridt det foreholdte traktatbrud og gjort gældende, at denne medlemsstat er fritaget for enhver gennemførelsespligt i medfør af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397.

37

I første række skal det bemærkes, at begrebet »sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt« i denne artikel 39, stk. 4, ikke defineres i direktiv 2017/2397. I dette direktivs artikel 3, nr. 1), defineres begrebet »indre vandvej«, som er et væsentligt element i definitionen af begrebet »sejlads på indre vandveje«, imidlertid i bred forstand som »en vandvej, bortset fra havet, som er åben for sejlads med de flydende strukturer, der er omhandlet i artikel 2«. Sidstnævnte defineres i nævnte direktivs artikel 3, nr. 2), som fartøjer eller flydende materiel.

38

I modsætning til hvad Kongeriget Danmark har gjort gældende, følger det således for det første på ingen måde af ordlyden af denne artikel 3, nr. 1), at begrebet »indre vandvej« udelukker enhver vandvej, der er forbundet med havet. Som generaladvokaten har anført i punkt 58 i forslaget til afgørelse, er udtrykket »bortset fra havet« nemlig ikke til hinder for, at en vandvej, der er forbundet med eller løber ud i havet, kvalificeres som en »indre vandvej« med henblik på anvendelsen af dette direktiv, for så vidt som denne vandvej er sejlbar med et »fartøj eller flydende materiel« som omhandlet i direktivets artikel 3, nr. 2).

39

For det andet og i modsætning til hvad denne medlemsstat har anført, er anvendelsen af direktiv 2017/2397 endvidere ikke underlagt en betingelse om, at medlemsstaterne har »store flod- og kanalsystemer«. Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 61 og 62 i forslaget til afgørelse, betyder den omstændighed, at de indre vandveje kun bruges til fritidssejlads og småbåde, ikke, at sejlads på indre vandveje er teknisk umuligt som omhandlet i dette direktivs artikel 39, stk. 4. I sådanne situationer foreskriver direktiv 2017/2397 i specifikke bestemmelser, at de pågældende medlemsstater har pligt til at gennemføre dette direktiv i begrænset omfang i overensstemmelse med direktivets artikel 39, stk. 3.

40

Det fremgår nemlig af artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397, sammenholdt med dette direktivs artikel 2, stk. 3, at som en undtagelse til denne artikel 39, stk. 1, er en medlemsstat uden indre vandveje, der er forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandvejsnet, og i hvilken de personer, der sejler på disse, på visse betingelser er fritaget fra forpligtelserne fastsat i nævnte direktiv, fordi de alene sejler et begrænset antal sejladser på et begrænset geografisk område, ikke desto mindre forpligtet til senest den 17. januar 2022 at »sætte de foranstaltninger i kraft«, der er nødvendige for at efterkomme dette direktivs artikel 10 for så vidt angår anerkendelsen af kvalifikationscertifikater og søfartsbøger og artikel 38 hvad angår anerkendelsen af gyldige certifikater samt artikel 15.

41

Som det er anført i 15. betragtning til direktiv 2017/2397, skal forpligtelsen til at gennemføre dette direktiv – når sejlads på indre vandveje i en række medlemsstater er en ikkehyppig aktivitet, der kun tjener lokale eller sæsonbetingede interesser, på vandveje, som ikke er forbundet med andre medlemsstater – begrænses til visse minimumsbestemmelser, således at der ikke skabes en uforholdsmæssig administrativ byrde. I en sådan situation fastsætter direktiv 2017/2397 »en specifikt målrettet tilgang til gennemførelse«, som det fremgår af 43. betragtning, andet punktum, hertil.

42

Det følger af alle disse bestemmelser i direktiv 2017/2397, at den omstændighed, at en medlemsstats eksisterende indre vandveje som omhandlet i dette direktivs artikel 3, nr. 1), er forbundet med havet, samt den omstændighed, at disse vandveje kun benyttes til fritidssejlads og af småbåde, ikke er tilstrækkelig til at fritage denne medlemsstat fra den pligt til gennemførelse i begrænset omfang, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 39, stk. 3.

43

Det følger således heraf, at Kongeriget Danmark af de i nærværende doms præmis 37-42 anførte grunde ikke gyldigt kan påberåbe sig, at der på denne medlemsstats område ikke findes »indre vandveje« som omhandlet i artikel 3, nr. 1), i direktiv 2017/2397.

44

I anden række drages denne vurdering ikke i tvivl af Kongeriget Danmarks øvrige argumenter med henvisning til direktiv 2016/1629, hvis artikel 40 udtrykkeligt udelukker denne medlemsstat fra sit anvendelsesområde, til bilag I til forordning 2024/1679 og til den europæiske aftale om de vigtigste indre vandveje af international betydning (AGN), af hvis bilag der ikke fremgår nogen indre vandvej på dansk område.

45

Som det fremgår af artikel 1 i direktiv 2016/1629, tager dette direktiv nemlig sigte på at fastsætte de tekniske forskrifter, der er nødvendige for at garantere sikkerheden for flydende strukturer til sejlads på indre vandveje som omhandlet i direktivets artikel 4. Selv om der i sidstnævnte artikel foretages en klassificering af disse vandveje, præciseres det imidlertid udtrykkeligt i denne artikels stk. 1, at denne klassificering foretages med henblik på »dette direktiv«. Direktiv 2016/1629 kan følgelig ikke fastlægge anvendelsesområdet for direktiv 2017/2397. Som generaladvokaten har anført i punkt 67 i forslaget til afgørelse, valgte EU-lovgiver i sidstnævnte direktiv i øvrigt en målrettet tilgang til gennemførelsen, som var baseret på andre hensyn end dem, der lå til grund for direktiv 2016/1629.

46

Selv om det fremgår af 27. betragtning til direktiv 2016/1629, at 11 medlemsstater, herunder Kongeriget Danmark, er udelukket fra anvendelsesområdet for dette direktiv – eftersom der i disse medlemsstater enten ikke er nogen indre vandveje, eller sejlads på disse vandveje ikke anvendes i betydeligt omfang – har denne omstændighed, således som det fremgår af nærværende doms præmis 42 og 43, ingen indvirkning på anvendelsen af direktiv 2017/2397 på Kongeriget Danmark. På denne medlemsstats område findes der nemlig »indre vandveje« som omhandlet i sidstnævnte direktivs artikel 3, nr. 1).

47

Af samme grunde har den omstændighed, at bilag I til forordning 2024/1679 og den europæiske aftale om de vigtigste indre vandveje af international betydning (AGN) ikke omtaler nogen indre vandvej på dansk område, heller ingen betydning for anvendelsen af direktiv 2017/2397 på Kongeriget Danmark.

48

I tredje række bekræftes denne konklusion af de formål, der forfølges med direktiv 2017/2397. Som det fremgår af dette direktivs artikel 1, sammenholdt med femte betragtning hertil, tilsigter nævnte direktiv nemlig at fremme mobiliteten, sikre sejladssikkerheden og sikre beskyttelsen af menneskers liv og miljøet ved at fastsætte betingelserne og procedurerne for certificeringen af de kvalifikationer, der kræves af personer, som er involveret i føringen af flydende strukturer på indre vandveje i EU, samt reglerne for medlemsstaternes anerkendelse af disse kvalifikationer.

49

Disse formål kræver, at en medlemsstat, hvis område omfatter indre vandveje, hvorpå der udøves sejlads, uanset om denne sejlads er ikkehyppig eller sæsonbetinget, skal sikre den gennemførelse i begrænset omfang af dette direktiv, som er fastsat i direktivets artikel 39, stk. 3.

50

I fjerde række drages den i nærværende doms præmis 42 og 43 fastlagte fortolkning heller ikke i tvivl af tilblivelseshistorien for direktiv 2017/2397. Det fremgår nemlig af forarbejderne til dette direktiv, at Kongeriget Danmark, Republikken Cypern og Republikken Malta under den interinstitutionelle trepartsdialog mellem Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen den 7. juni 2017 på forslag fra Parlamentet udtrykkeligt blev fritaget for gennemførelsespligten vedrørende nævnte direktiv.

51

Den omstændighed, at denne fritagelse imidlertid ikke blev gengivet i den endeligt vedtagne tekst, fører til at fastslå, at EU-lovgiver under lovgivningsproceduren ikke nåede frem til et endeligt standpunkt med hensyn til de medlemsstater, hvor det skal lægges til grund, at sejlads på de indre vandvej »ikke er teknisk muligt« som omhandlet i dette direktivs artikel 39, stk. 4. I modsætning til hvad Kongeriget Danmark har gjort gældende, kan en sådan omstændighed således ikke danne grundlag for at antage, at EU-lovgiver tilsigtede at fritage Kongeriget Danmark, Republikken Cypern og Republikken Malta fra den gennemførelsesforpligtelse, der er fastsat i direktiv 2017/2397.

52

Det følger af samtlige ovenstående grunde, at Kongeriget Danmark havde pligt til at sikre en gennemførelse i begrænset omfang af direktiv 2017/2397 i henhold til dette direktivs artikel 39, stk. 3, og til at gennemføre direktiv 2021/1233 fuldt ud i henhold til sidstnævnte direktivs artikel 2, stk. 1.

53

Kongeriget Danmark har følgelig tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 39, stk. 3, i direktiv og artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233, idet denne medlemsstat ikke ved udløbet af den frist, der var fastsat i Kommissionens begrundede udtalelser af 28. september 2023, havde vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme disse bestemmelser, og idet den dermed har undladt at meddele Kommissionen disse.

54

Kommissionen har gjort gældende, at betingelserne for anvendelse af artikel 260, stk. 3, TEUF er opfyldt i det foreliggende tilfælde, eftersom Kongeriget Danmark har tilsidesat sin forpligtelse til senest den 17. januar 2022 at meddele denne institution de foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2017/2397 og 2021/1233, som denne medlemsstat har truffet efter den almindelige lovgivningsprocedure.

55

I svarskriftet har Kongeriget Danmark gjort gældende, at denne medlemsstat og Kommissionen er grundlæggende uenige om, hvorvidt sejlads på indre vandveje i Danmark er »teknisk muligt« som omhandlet i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397. Ifølge nævnte medlemsstat er spørgsmålet således ikke, om gennemførelsesforanstaltningerne ikke er vedtaget eller meddelt, men om der rent faktisk foreligger en pligt til at gennemføre ovennævnte direktiver.

56

Efter Kongeriget Danmarks opfattelse er betingelserne for anvendelse af artikel 260, stk. 3, TEUF ikke opfyldt, eftersom tvisten vedrører fastlæggelsen af anvendelsesområdet for direktiv 2017/2397 og 2021/1233. Det følger af Domstolens praksis, at en medlemsstat kun kan pålægges en økonomisk sanktion i et sådant tilfælde efter et traktatbrudssøgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF.

57

Denne medlemsstat har tilføjet, at den i det foreliggende tilfælde allerede før udløbet af fristen for gennemførelse og derefter under den administrative procedure flere gange og utvetydigt meddelte Kommissionen, at medlemsstaten efter sin egen opfattelse ikke havde pligt til at gennemføre direktiv 2017/2397 og 2021/1233. Under disse omstændigheder vil anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF i den foreliggende sag fratage denne medlemsstat muligheden for at forelægge dens egen fortolkning af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 for Domstolen.

58

I replikken har Kommissionen gjort gældende, at Domstolen inden for rammerne af nærværende søgsmål ikke skal vurdere indholdet af gennemførelsesforanstaltningerne, da disse ikke er blevet meddelt, idet Kongeriget Danmark har begrænset sig til at gøre gældende, at denne medlemsstat ikke havde pligt til at vedtage disse.

59

I duplikken har Kongeriget Danmark gjort gældende, at det i foreliggende tilfælde netop er spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger, der anfægtes, idet de oplysninger, som denne medlemsstat har meddelt Kommissionen, ikke efterlader nogen tvivl om, at medlemsstaten var af den opfattelse, at den ikke havde pligt til at gennemføre direktiv 2017/2397 og 2021/1233.

60

Artikel 260, stk. 3, første afsnit, TEUF fastsætter, at når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, fordi den finder, at en medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller de tvangsbøder, som den under omstændighederne finder det passende, at denne medlemsstat betaler. Hvis Domstolen i overensstemmelse med denne artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF fastslår en overtrædelse, kan den pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb, og betalingspligten får virkning på den dato, som Domstolen fastsætter i sin dom.

61

Artikel 260, stk. 3, TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse dels gør det muligt at sikre Kommissionens beføjelser for at sikre EU-rettens effektive anvendelse og beskytte den ret til forsvar og den proceduremæssige stilling, som tilkommer medlemsstaterne i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 2, TEUF, dels sætter Domstolen i stand til under én og samme procedure at bedømme, om den pågældende medlemsstat har opfyldt sine forpligtelser med hensyn til meddelelse af gennemførelsesforanstaltningerne til det pågældende direktiv, og i givet fald pålægge den økonomiske sanktion, som den finder bedst passer til den konkrete sags omstændigheder (jf. i denne retning dom af 25.3.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).

62

Den »forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger«, som er fastsat i artikel 260, stk. 3, TEUF, pålægger medlemsstaterne at meddele tilstrækkeligt klare og præcise oplysninger med hensyn til gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv. Med henblik på at opfylde kravet om retssikkerhed og sikre gennemførelsen af alle bestemmelserne i et direktiv på hele det pågældende område er medlemsstaterne forpligtet til for hver enkelt bestemmelse i dette direktiv at angive den eller de nationale bestemmelser, der sikrer gennemførelsen heraf (jf. i denne retning dom af 25.3.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

63

Det står i det foreliggende tilfælde fast, at Kongeriget Danmark ikke har meddelt Kommissionen nogen gennemførelsesforanstaltning i medfør af artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 og artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233, idet denne medlemsstat blot underrettede Kommissionen om, at den anså sig for fritaget fra forpligtelsen til at gennemføre direktiv 2017/2397 og 2021/1233. Nævnte medlemsstat har under påberåbelse af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 imidlertid anført, at nærværende søgsmål i virkeligheden vedrører den korrekte gennemførelse af disse direktiver, og at en økonomisk sanktion derfor først kan pålægges medlemsstaten efter et traktatbrudssøgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF.

64

Den omstændighed alene, at en medlemsstat inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 3, TEUF er af den opfattelse, at visse bestemmelser i direktivet ikke finder anvendelse på denne medlemsstat, kan imidlertid ikke fritage medlemsstaten fra forpligtelsen til at vedtage de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme dette direktiv eller fra forpligtelsen til at meddele Kommissionen gennemførelsesforanstaltningerne til nævnte direktiv (jf. i denne retning dom af 6.3.2025, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (Whistleblowerdirektivet), C-152/23, EU:C:2025:147, præmis 66). I lyset af artikel 260, stk. 3, TEUF kan en medlemsstat nemlig ikke fritages fra sin gennemførelsespligt med den begrundelse, at der er behov for en fortolkning af det direktiv, som den skal gennemføre, selv om disse argumenter, der tager sigte på at godtgøre, at denne medlemsstat er fritaget fra denne pligt, ikke er åbenbart ugrundede.

65

Eftersom det, som det fremgår af nærværende doms præmis 52 og 53, er godtgjort, at Kongeriget Danmark ved udløbet af den frist, der var fastsat i de begrundede udtalelser af 28. september 2023, ikke havde vedtaget og følgelig heller ikke meddelt Kommissionen alle de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for den begrænsede gennemførelse af direktiv 2017/2397 i overensstemmelse med dette direktivs artikel 39, stk. 3, og for gennemførelsen af direktiv 2021/1233 i overensstemmelse med sidstnævnte direktivs artikel 2, stk. 1, er det således fastslåede traktatbrud omfattet af anvendelsesområdet for artikel 260, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, Kommissionen mod Irland (Bekæmpelse af hvidvask af penge), C-550/18, EU:C:2020:564, præmis 57, og af 6.3.2025, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (Whistleblowerdirektivet), C-152/23, EU:C:2025:147, præmis 77).

66

I modsætning til det af Kongeriget Danmark anførte har anlæggelsen af et søgsmål på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF desuden på ingen måde hindret denne medlemsstat i at forelægge dens fortolkning af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 for Domstolen med henblik på at påvise, at Kommissionen med urette har foreholdt den pågældende medlemsstat en tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af dette direktivs artikel 39, stk. 3, og af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233.

67

Det skal følgelig fastslås, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse på den foreliggende sag.

68

Kommissionen har nedlagt påstand om, at Domstolen pålægger Kongeriget Danmark at betale et fast beløb og en tvangsbøde pr. dag i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF. Kommissionen har med henblik herpå støttet sig på sin meddelelse 2023/C 2/01 med titlen »Økonomiske sanktioner som led i traktatbrudsprocedurer« (EUT 2023, C 2, s. 1), som ajourført ved Kommissionens meddelelse C/2024/1123 (EUT C, C/2024/1123) (herefter »2023-meddelelsen«), for at fastlægge disse sanktioner på grundlag af tilsidesættelsens grovhed og varighed samt nødvendigheden af at sikre, at disse sanktioner forebygger yderligere tilsidesættelser.

69

Hvad indledningsvis angår tilsidesættelsens grovhed har Kommissionen foreslået at fastlægge en grovhedskoefficient på 4 på en skala fra 1 til 20, eftersom Kongeriget Danmark ikke har foretaget gennemførelsen i begrænset omfang af direktiv 2017/2397 og gennemførelsen af direktiv 2021/1233, således at der tages hensyn til konsekvenserne af den manglende gennemførelse af artikel 10, 15 og 38 i direktiv 2017/2397 og til, at sektoren for sejlads på indre vandveje i Danmark er af relativt beskedent omfang.

70

Hvad dernæst angår tilsidesættelsens varighed har Kommissionen anført, at koefficienten for varighed i henhold til 2023-meddelelsens punkt 3.3 er udtryk for en multiplikator på mellem 1 og 3, og at den beregnes med 0,10 om måneden fra dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv, og indtil Kommissionen besluttede at indbringe sagen for Domstolen. Da varigheden af denne periode i det foreliggende tilfælde er 32 måneder, er det Kommissionens opfattelse, at den koefficient for varighed, der skal lægges til grund, bør fastsættes til 3.

71

Hvad endelig angår kriteriet om nødvendigheden af at sikre den økonomiske sanktions forebyggende virkning under hensyntagen til den pågældende medlemsstats betalingsevne, udtrykkes dette kriterium i den ajourførte »n«-faktor, som er fastsat for hver medlemsstat i punkt 3 i bilag I til 2023-meddelelsen. For Kongeriget Danmark udgør denne ajourførte »n«-faktor 0,53.

72

For det første har Kommissionen i det foreliggende tilfælde følgelig foreslået, at det faste beløb fastsættes til det højeste beløb mellem på den ene side det ajourførte faste minimumsbeløb på 1599000 EUR og på den anden side et dagligt beløb på 2289,60 EUR, som i henhold til 2023-meddelelsens punkt 4.2 opnås ved en multiplikation af den ajourførte grundsats på 1080 EUR pr. dag med den koefficient for tilsidesættelsens grovhed, der er lagt til grund i denne sag, og som er 4, og med den ajourførte »n«-faktor for denne medlemsstat, dvs. 0,53, beregnet fra den 18. januar 2022, dvs. dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af de to direktiver, til den dato, hvor traktatbruddet bringes til ophør, eller, i tilfælde af at det ikke er bragt til ophør, datoen for afsigelsen af dommen i nærværende sag.

73

For det andet har Kommissionen foreslået, at tvangsbødens størrelse fastsættes ved at multiplicere den ajourførte tvangsbøde, der i punkt 1 i bilag I til 2023-meddelelsen er fastsat til 3230 EUR pr. dag, med koefficienten for grovhed på 4, koefficienten for varighed på 3 og den ajourførte »n«-faktor på 0,53. Heraf følger, at størrelsen af den tvangsbøde, der skal betales, udgør 20542,80 EUR pr. dag fra afsigelsen af dommen i denne sag.

74

I svarskriftet har Kongeriget Danmark, som principalt har bestridt, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse, subsidiært gjort gældende, at der alene pålægges en tvangsbøde for at tilskynde denne medlemsstat til hurtigst muligt at bringe national lovgivning i overensstemmelse med EU-retten. Nævnte medlemsstat har endvidere gjort gældende, at denne tvangsbødes koefficient for grovhed skal nedsættes til 1, eftersom den manglende gennemførelse har en begrænset effekt på markedet for sejlads på indre vandveje.

75

I replikken har Kommissionen gjort gældende, at eftersom Kongeriget Danmark ikke har godtgjort, at denne medlemsstat var fritaget for den gennemførelsespligt, der er fastsat i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397, skal medlemsstaten pålægges at betale et fast beløb og en tvangsbøde, idet der allerede er taget hensyn til tilsidesættelsens begrænsede grovhed ved beregningen af koefficienten for grovhed.

76

Det tilkommer Domstolen i den enkelte sag og på grundlag af de konkrete omstændigheder, der er forelagt den, samt ud fra den grad af pression og prævention, den finder fornøden, at fastsætte egnede økonomiske sanktioner, navnlig for at forebygge gentagelse af tilsidesættelser af EU-retten svarende til de i den foreliggende sag omhandlede (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).

77

Mens anvendelsen af en tvangsbøde pr. dag er særligt egnet til at tilskynde medlemsstaten til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, hviler et påbud om betaling af et fast beløb i højere grad på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har på de foreliggende private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).

78

I det foreliggende tilfælde skyldes det konstaterede traktatbrud Kongeriget Danmarks urigtige fortolkning af omfanget af denne medlemsstats forpligtelse til at gennemføre direktiv 2017/2397 i lyset af dette direktivs artikel 39, stk. 3 og 4, hvori fastsættes fritagelserne for gennemførelsen af direktivet. Denne medlemsstat har siden den administrative procedure hele tiden gjort gældende, at den var af den opfattelse, at den ikke havde pligt til at gennemføre direktiv 2017/2397 og 2021/1233, idet medlemsstaten har fremført ikke åbenbart ugrundede argumenter om fortolkningen af disse undtagelser. Domstolen havde i retspraksis i øvrigt endnu ikke taget stilling til anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF i en sådan sammenhæng. Under sådanne særlige omstændigheder ses det ikke at være nødvendigt at pålægge betaling af et fast beløb for at forebygge gentagelser af overtrædelser af EU-retten, som svarer til de i denne sag omhandlede.

79

Det følger af det ovenfor anførte, at Kongeriget Danmark alene skal pålægges at betale en tvangsbøde pr. dag.

80

Hvad angår spørgsmålet om størrelsen af denne tvangsbøde, som Kommissionen i medfør af den beregningsmetode, der er omtalt i nærværende doms præmis 73, har fastsat til 20542,80 EUR pr. dag, skal det fremhæves, at der ved fastsættelsen af koefficienten for grovhed allerede er taget hensyn til traktatbruddets begrænsede grovhed.

81

Kommissionen har desuden nedlagt påstand om, at denne tvangsbøde får virkning fra datoen for afsigelsen af dommen i denne sag.

82

I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at Kongeriget Danmark på tidspunktet for afslutningen af retsforhandlingernes mundtlige del hverken havde vedtaget eller dermed meddelt de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for den begrænsede gennemførelse af direktiv 2017/2397 i overensstemmelse med dette direktivs artikel 39, stk. 3, og for gennemførelsen af direktiv 2021/1233 i national ret. Henset til de særlige omstændigheder i denne sag, som er anført i nærværende doms præmis 78, skal denne medlemsstat imidlertid indrømmes en frist på seks måneder fra afsigelsen af denne dom til at efterkomme de forpligtelser, der følger af dommen.

83

Kongeriget Danmark tilpligtes følgelig efter udløbet af en frist på seks måneder fra afsigelsen af denne dom, såfremt det i nærværende doms præmis 53 konstaterede traktatbrud fortsat består ved udløbet af denne frist, at betale Kommissionen en tvangsbøde på 20542,80 EUR pr. dag, indtil denne medlemsstat har bragt dette traktatbrud til ophør.

84

I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Danmark tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne medlemsstat har tabt sagen, bør det pålægges Kongeriget Danmark at bære sine egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):