T V.O.F. mod Stichting Bloembollenkeuringsdienst (C-33/25)

Foreløbig udgave

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

22. oktober 2026 (*)

» Præjudiciel forelæggelse – landbrug – levende planter og blomsterprodukter – direktiv 98/56/EF – afsætning af prydplanteformeringsmateriale – artikel 2, nr. 3) – begreberne »afsætning« og »lagerføring« – plantning og dyrkning ikke omfattet – artikel 3, stk. 1 – forbud mod afsætning af formeringsmateriale, der ikke opfylder kravene i dette direktiv – artikel 3, stk. 2, litra c) – undtagelse med henblik på bevarelse af den genetiske mangfoldighed – rækkevidde – artikel 3, stk. 3 – gennemførelsesbestemmelser for denne undtagelse – fakultativ karakter – mangel på sådanne gennemførelsesbestemmelser på EU-plan «

I sag C-33/25,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af College van beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene) ved afgørelse af 21. januar 2025, indgået til Domstolen den 21. januar 2025, i sagen

T V.O.F.

mod

Stichting Bloembollenkeuringsdienst,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne N. Fenger, S. Rodin, O. Spineanu-Matei og N. Piçarra (refererende dommer),

generaladvokat: M. Szpunar

justitssekretær: fuldmægtig C. Di Bella,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. marts 2026,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        T V.O.F. ved advocaat R. de Bondt,

–        Stichting Bloembollenkeuringsdienst ved direktør E.K. Pinxterhuis,

–        den nederlandske regering ved P.P. Huurnink og J. Langer, som befuldmægtigede,

–        den græske regering ved E. Leftheriotou og A.-E. Vasilopoulou, som befuldmægtigede,

–        Europa-Kommissionen ved G. Koleva og M. ter Haar, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. juni 2026,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, nr. 3), artikel 3, stk. 2, litra c), artikel 3, stk. 3, i og tiende betragtning til Rådets direktiv 98/56/EF af 20. juli 1998 om afsætning af prydplanteformeringsmateriale (EFT 1998, L 226, s. 16), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 652/2014 af 15. maj 2014 (EUT 2014, L 189, s. 1) (herefter »direktiv 98/56«).

2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem T V.O.F., der er et interessentskab med hjemsted i Nederlandene, og Stichting Bloembollenkeuringsdienst (kontrolorgan for blomsterløg, Nederlandene) (herefter »BKD«) vedrørende lovligheden af en afgørelse truffet af Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (disciplinærrådet for blomsterløgssektoren, Nederlandene) (herefter »disciplinærrådet«), hvori det blev fastslået, at dette selskab havde tilsidesat navnlig artikel 3, stk. 1, og artikel 5, stk. 4, i direktiv 98/56 ved at plante partier af tulipanløg, som delvist var inficeret med en virus, og hvorved selskabet af denne grund blev pålagt en bøde.

 Retsforskrifter

 EU-retten

3        Følgende fremgår af tredje og ottende til tiende betragtning til direktiv 98/56:

»(3)      [I]ndførelsen af harmoniserede betingelser på fællesskabsplan sikrer, at køberne i hele [Det Europæiske Fællesskab] får formeringsmateriale, som er sundt og af god kvalitet[.]

[...]

(8)      [D]et påhviler i første række leverandørerne af formeringsmateriale at sikre, at deres produkter opfylder betingelserne i dette direktiv[.]

(9)      [M]edlemsstaternes kompetente myndigheder må, når de foretager kontrol og inspektion, sikre, at leverandørerne opfylder disse betingelser[.]

(10)      [D]er bør indføres EF-kontrolforanstaltninger for at sikre ensartet gennemførelse i samtlige medlemsstater af de normer, der fastsættes i dette direktiv[.]

[...]«

4        Dette direktivs artikel 1 bestemmer følgende i stk. 1:

»Dette direktiv gælder for afsætning af prydplanteformeringsmateriale inden for Fællesskabet. [...]«

5        Nævnte direktivs artikel 2 indeholder følgende definitioner:

»[...]

»1)       »Formeringsmateriale«: plantemateriale, som tjener til:

–        formering af prydplanter

–        til produktion af prydplanter; er der imidlertid tale om produktion af hele planter, finder denne definition kun anvendelse for så vidt den således producerede prydplante er bestemt til videre omsætning.

»Formering«: vegetativ eller anden reproduktion

2)       »Leverandør«: en fysisk eller juridisk person, der erhvervsmæssigt er beskæftiget med afsætning eller import af formeringsmateriale

3)       »Afsætning«: en leverandørs salg eller levering til en anden person. »Salg« omfatter lagerføring, frembydelse eller udbydelse til salg.

[...]

5)       »Parti«: et antal enheder af samme vare, som er karakteriseret ved ensartethed med hensyn til sammensætning og oprindelse.«

6        Samme direktivs artikel 3 har følgende ordlyd:

»1.      Leverandører må kun afsætte formeringsmateriale, hvis det opfylder kravene i dette direktiv.

2.      Stk. 1 gælder ikke for formeringsmateriale bestemt til:

a)      forsøg eller videnskabelige formål

b)      forædlingsarbejde, eller

c)      bevarelse af den genetiske mangfoldighed.

3.      Gennemførelsesbestemmelser for stk. 2 kan vedtages efter proceduren i artikel 17.«

7        Artikel 5 i direktiv 98/56 fastsætter følgende:

»1.      Uden at dette berører bestemmelserne i artikel 1 og artikel 4 skal formeringsmaterialet ved afsætningen

–        i det mindste ved en visuel undersøgelse, i alt væsentligt være fri for kvalitetspåvirkende skadegørere og tegn eller symptomer herpå, som reducerer dets anvendelighed

[...]

2.      Formeringsmateriale, der på grundlag af synlige tegn eller symptomer ikke i alt væsentligt er fri for skadegørere, skal behandles på passende måde eller i givet fald fjernes.

[...]

4.      For så vidt angår blomsterløg skal følgende krav desuden være opfyldt:

–        formeringsmaterialet skal hidrøre direkte fra materiale, der under væksten er blevet kontrolleret og fundet praktisk talt fri for skadegørere og sygdomme og tegn eller symptomer herpå.

[...]«

8        Dette direktivs artikel 7 bestemmer:

»1.      Leverandører, der er beskæftiget med produktion af formeringsmateriale, skal

–        identificere og overvåge kritiske punkter i deres produktionsproces, der påvirker materialets kvalitet

–        gemme oplysninger om den i første led nævnte overvågning med henblik på kontrol på anmodning fra det officielle ansvarlige overvågningsorgan

–        udtage stikprøver, når det er nødvendigt, til analyse i et laboratorium med passende faciliteter og ekspertise

–        sikre, at partier af formeringsmateriale fortsat kan identificeres særskilt under produktionen.

2.      I tilfælde af forekomst i en virksomhed, som tilhører en leverandør, der producerer formeringsmateriale, af en skadegører, der er [identificeret på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2031 af 26. oktober 2016 om beskyttelsesforanstaltninger mod planteskadegørere og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 228/2013, (EU) nr. 652/2014 og (EU) nr. 1143/2014 og om ophævelse af Rådets direktiv 69/464/EØF, 74/647/EØF, 93/85/EØF, 98/57/EF, 2000/29/EF, 2006/91/EF og 2007/33/EF (EUT 2016, L 317, s. 4,] eller [omfattet] af eventuelle foranstaltninger, som er indført i medfør af artikel 5, stk. 5, skal leverandøren indberette det til det officielle ansvarlige organ, og træffe de foranstaltninger, som dette organ foreskriver.

[...]«

9        Nævnte direktivs artikel 8, stk. 3, har følgende ordlyd:

»Efter proceduren i artikel 17 fastsættes krav for den etiket eller det dokument, der er nævnt i stk. 2. [...] Krav vedrørende emballering af formeringsmateriale kan vedtages efter samme procedure.«

10      Samme direktivs artikel 12, stk. 1, fastsætter følgende:

»Medlemsstaterne skal sikre, at leverandørerne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at garantere, at kravene i dette direktiv er opfyldt. Med henblik herpå drager medlemsstaterne omsorg for, at formeringsmaterialet kontrolleres officielt:

–        i det mindste stikprøvevis

–        i det mindste med hensyn til salg til personer, der er professionelt involveret i produktion eller salg af prydplanter eller formeringsmateriale

for at det kan fastslås, om kravene er opfyldt. Medlemsstaterne kan også udtage stikprøver, for at fastslå om kravene er opfyldt. Under udførelsen af kontrol og overvågning skal de ansvarlige officielle organer have fri adgang til alle dele af leverandørernes virksomheder på alle rimelige tidspunkter.

[...]«

11      Artikel 13, stk. 2, i direktiv 98/56 har følgende ordlyd:

»Konstateres det, at formeringsmateriale, der afsættes af en bestemt leverandør, ikke opfylder kravene i dette direktiv, sørger den pågældende medlemsstat for, at der på passende vis skrides ind over for denne leverandør.«

12      Dette direktivs artikel 14, stk. 4, har følgende ordlyd:

»[Europa-]Kommissionen fastsætter efter artikel 17 de bestemmelser, der er nødvendige til gennemførelsen af de sammenlignende prøver og analyser. [...]«

13      Det nævnte direktivs artikel 15 bestemmer:

»Formeringsmateriale, der opfylder kravene i dette direktiv, må ikke undergives andre afsætningsrestriktioner hvad angår leverandør, kvalitet, plantesundhed, mærkning og emballering, end dem, der er fastsat i dette direktiv.«

14      Samme direktivs artikel 17, der er indeholdt i direktivets afsnit IX med overskriften »Udvalgsprocedure«, bestemmer i stk. 1, at Kommissionen ved anvendelsen af direktiv 98/56 bistås af et udvalg som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (EUT 2011, L 55, s. 13).

 Nederlandsk ret

15      Artikel 1 i Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 (bekendtgørelse om kvalitetssikring i landbruget) af 19. september 2007 (Stb. 2007, nr. 344) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »bekendtgørelse om kvalitetssikring i landbruget«), har følgende ordlyd:

»I denne bekendtgørelse og de bestemmelser, der er vedtaget på grundlag heraf, forstås ved:

[...]

–        Afsætning: lagerføring, frembydelse eller udbydelse til salg, salg, besiddelse med henblik på salg og tilrådighedsstillelse for og levering eller overdragelse til tredjemand mod eller uden vederlag i forbindelse med erhvervsmæssig virksomhed i fri handel

[...]«

16      Bekendtgørelsens artikel 9 bestemmer:

»Formeringsmateriale af blomsterløg må kun afsættes, når artikel 3-9 i [direktiv 98/56] og bestemmelserne i denne bekendtgørelse eller bestemmelser udstedt i medfør af denne bekendtgørelse er overholdt.«

 Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

17      Sagsøgeren i hovedsagen dyrker og afsætter tulipanløg i Nederlandene og er medlem af BKD, der kontrollerer den erhvervsmæssige afsætning af løg.

18      Ved fem afgørelser, der blev vedtaget mellem den 20. april og den 15. juni 2020, fastslog BKD, at fem partier tulipanløg, der var plantet af sagsøgeren i hovedsagen, ikke opfyldte kravene, idet disse partier var delvis inficeret med tulipanmosaikvirus.

19      Ved e-mail af 21. januar 2021 ansøgte sagsøgeren i hovedsagen BKD om dispensation for at få tilladelse til at plante disse fem partier.

20      Ved skrivelse af 25. januar 2021 pålagde BKD sagsøgeren i hovedsagen at destruere tre af de nævnte fem partier inden for en frist på 14 dage og oplyste, at BKD i modsat fald ville indbringe en sag for disciplinærrådet. BKD indrømmede derimod sagsøgeren en betinget dispensation for de to resterende partier, idet det anførte, at disciplinærrådet under alle omstændigheder ville blive inddraget, da de pågældende partier var blevet plantet, inden der var blevet givet dispensation, og ansøgningen herom var indgivet for sent.

21      For disciplinærrådet foreholdt BKD sagsøgeren i hovedsagen, at denne havde tilsidesat artikel 9 i bekendtgørelsen om kvalitetssikring i landbruget, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, og artikel 5, stk. 4, i direktiv 98/56, ved i forbindelse med erhvervsmæssig virksomhed at have plantet eller dyrket tulipanløg, som ikke direkte hidrører fra materiale, der er kontrolleret under væksten og som praktisk talt er fri for skadegørere og sygdomme samt ethvert tegn eller symptom på sådanne skadegørere og sygdomme.

22      Ved afgørelse af 13. januar 2022 fastslog disciplinærrådet, at de forhold, der var blevet foreholdt sagsøgeren i hovedsagen, var godtgjort og udgjorde tilsidesættelser af de bestemmelser, der er nævnt i denne doms foregående præmis, samt pålagde selskabet en bøde på 12 500 EUR. Disciplinærrådet bemærkede i denne forbindelse, at sagsøgeren i hovedsagen havde besluttet at plante de pågældende partier, til trods for at selskabet havde modtaget meddelelser om manglende opfyldelse med hensyn til disse partier, og om, at BKD havde truffet foranstaltninger over for selskabet. BKF fastslog endvidere, at den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen allerede flere gange tidligere var blevet dømt for lignende tilsidesættelser, ansås for en skærpende omstændighed.

23      Sagsøgeren i hovedsagen anlagde sag ved College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene), som er den forelæggende ret, med påstand om annullation af denne afgørelse.

24      Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren i hovedsagen gjort gældende for det første, at vedkommende driver en virksomhed, der blev grundlagt i 1951 og som dyrker samt forhandler havetulipaner, og at virksomhedens sortiment på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen bestod af 455 sorter, samt for det andet, at sagsøgeren er den eneste, der dyrker visse af disse sorter med henblik på bevarelse og ikke med henblik på afsætning. I tilfælde af en sygdom eller et virus vil sagsøgeren i hovedsagen foretrække at bekæmpe smitten ved at fjerne de smittede løg for at undgå, at den pågældende sort uddør, da denne fremgangsmåde ender med at være dyrere end destruktion af alle løg.

25      I det foreliggende tilfælde plantede sagsøgeren i hovedsagen de fem omtvistede partier i 2020 uden at have til hensigt at afsætte dem og forblev ejer heraf under hele dyrkningsperioden. Efter høsten af blomsterløgene i 2021 fjernede selskabet angiveligt de kontaminerede løg i to af de fem partier og destruerede fuldstændig de tre øvrige partier. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen henhører disse aktiviteter på ingen måde under »afsætning«, idet dette begreb alene omfatter aktiviteter, der finder sted efter høsten.

26      BKD har derimod gjort gældende, at plantningen af de partier af løg, der er erklæret for ikke at opfylde kravene, er i strid med artikel 3, stk. 1, sammenholdt med artikel 5, stk. 4, i direktiv 98/56, og at der er tale om »afsætning« som omhandlet i artikel 1 i bekendtgørelsen om kvalitetssikring i landbruget og dette direktivs artikel 2, nr. 3), allerede fra det tidspunkt, hvor løgene plantes, idet de allerede fra dette tidspunkt skal anses for »lagerført«. Ifølge BKD omfatter begrebet »afsætning« begrebet »lagerføring«.

27      BKD har endvidere gjort gældende, at begrebet »bevarelse af den genetiske mangfoldighed« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, litra c), forstået som et mål, der kan begrunde en undtagelse fra hovedreglen i artikel 3, stk. 1, ikke omfatter »bevarelse af en bestemt sort« af tulipaner, men udelukkende »tulipaner i form af en specifik planteart«. Under alle omstændigheder kan sagsøgeren i hovedsagen ifølge BKD ikke påberåbe sig samme direktivs artikel 3, stk. 2, litra c), da der ikke er vedtaget gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 3. En modsat fortolkning ville gøre det muligt for »enhver avler« at unddrage sig kontrollen med overholdelsen af kravene i direktiv 98/56 ved at anvende formeringsmateriale til bevaringsformål.

28      Ifølge den forelæggende rets forklaringer skal den ved vurderingen af, om det var med rette, at disciplinærrådet fastslog, at sagsøgeren i hovedsagen har tilsidesat artikel 3, stk. 1, sammenholdt med artikel 5, stk. 4, i direktiv 98/56, for så vidt som sagsøgeren genplantede fem partier af løg, der var erklæret for ikke at opfylde kravene, eftersom de delvis var inficeret med en virus, nemlig tulipanmosaikvirussen, undersøge, for det første, om sagsøgeren i hovedsagen ved at genplante disse partier har lagerført dem og dermed afsat dem som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 3), og for det andet, om denne genplantning med henblik på bevarelse af en bestemt tulipansort er omfattet af begrebet »bevarelse af den genetiske mangfoldighed« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, litra c). Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, ønsker den forelæggende ret oplyst, om den nævnte genplantning kan tillades i henhold til sidstnævnte bestemmelse, hvis der ikke er vedtaget »[g]ennemførelsesbestemmelser for stk. 2« som omhandlet i artikel 3, stk. 3.

29      Hvad angår det første spørgsmål foretrækker den forelæggende ret en fortolkning af begrebet »salg« i artikel 2, nr. 3), andet punktum, i direktiv 98/56, som er forenelig med det bredere begreb »afsætning«, der er omhandlet i denne bestemmelses første punktum, og som fra disse bestemmelsers anvendelsesområde udelukker blomsterløg, der stadig er under vækst og derfor endnu ikke udgør et færdigt produkt. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at en sådan fortolkning understøttes af dette direktivs artikel 12, stk. 1, hvorefter formeringsmateriale skal kontrolleres officielt »i det mindste med hensyn til salg«, hvilket ifølge den forelæggende rets opfattelse forudsætter, at der forud for denne kontrol er en fase, som nødvendigvis omfatter plantningen.

30      Såfremt det antages, at begrebet» afsætning« i artikel 2, nr. 3), i direktiv 98/56 skal fortolkes således, at det ikke omfatter plantningen af det pågældende materiale, ønsker den forelæggende ret oplyst, om det er tilladt en medlemsstat at lade plantningen af det pågældende materiale være omfattet af dette begrebs anvendelsesområde som led i gennemførelsen af det nævnte direktiv i sin nationale retsorden. Endelig ønsker den forelæggende ret oplyst, om medlemsstaterne kan foreskrive, at leverandører pålægges bøder i tilfælde af tilsidesættelse af dette direktivs bestemmelser.

31      Hvad angår det andet spørgsmål har den forelæggende ret anført, at direktiv 98/56 ikke definerer begrebet den »genetiske mangfoldighed« og derfor ikke gør det muligt at afgøre, om dette begreb kun omfatter plantearter eller tillige bestemte sorter inden for en art. Den støtter ikke desto mindre en fortolkning af dette direktivs artikel 3, stk. 2, litra c), hvorefter bevarelsen af den »genetiske mangfoldighed« ikke alene omfatter bevarelsen af en planteart, men også bevarelsen af en bestemt sort af en planteart.

32      Den forlæggende ret er desuden i modsætning til BKD af den opfattelse, at det ikke er muligt at udlede af direktiv 98/56, at dets artikel 3, stk. 2, kun kan påberåbes af en leverandør, hvis der forinden er vedtaget »[g]ennemførelsesbestemmelser for stk. 2« som omhandlet i artikel 3, stk. 3.

33      På denne baggrund har College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Skal udtrykket »lagerføring« i artikel 2, nr. 3), i direktiv [98/56] fortolkes således, at dette også omfatter det tilfælde, at formeringsmateriale i form af blomsterløg er blevet plantet, men endnu ikke høstet, således at også plantning af blomsterløg udgør afsætning af disse som omhandlet i denne bestemmelse?

2)      Gælder undtagelsesbestemmelsen i artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv [98/56] også for det tilfælde, at en blomsterløgsavler planter blomsterløg med henblik på at bevare en bestemt sort?

3)      Kan undtagelsesordningen i artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv [98/56] også [påberåbes], hvis der endnu ikke er vedtaget gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 3?

4)      Tillader [direktiv 98/56] – også i lyset af tiende betragtning til dette direktiv – at medlemsstaterne i deres nationale retsforskrifter til gennemførelse af dette direktiv, som henviser til direktivets artikel 3-9, formulerer begrebet »afsætning« bredere end i definitionen i direktivets artikel 2, nr. 3), således at også plantning af blomsterløg anses for »afsætning«, og [tilsidesættelser] af de nationale retsforskrifter kan sanktioneres med bøder?«

 Om de præjudicielle spørgsmål

 Det første og det fjerde spørgsmål

34      Med det første og det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, nr. 3), i direktiv 98/56, sammenholdt med dette direktivs artikel 1, stk. 1, skal fortolkes således, at begrebet »afsætning«, der er defineret i denne bestemmelse, og navnlig bestemmelsens led vedrørende »lagerføring«, omfatter plantning af prydplanteformeringsmateriale, inden dette materiale høstes, og i benægtende fald, om medlemsstaterne ved gennemførelsen af nævnte direktiv i deres nationale retsorden kan tillægge disse begreber en sådan rækkevidde og pålægge leverandører af dette materiale, der tilsidesætter kravene i samme direktiv, bøder.

35      Som det fremgår af titlen på direktiv 98/56 og af dets artikel 1, har det til formål at regulere »afsætning« inden for EU af »formeringsmateriale« som defineret i direktivets artikel 2, nr. 1), dvs. plantemateriale, som tjener til formering eller produktion af prydplanter. Begrebet »formering« er i direktivet defineret som »vegetativ eller anden reproduktion«.

36      Begrebet »afsætning« er defineret i denne artikel 2, nr. 3) som »en leverandørs salg eller levering til en anden person«, idet salg bl.a. omfatter »lagerføring«.

37      Ifølge fast retspraksis skal en EU-retlig bestemmelse, som efter sin ordlyd ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele EU i overensstemmelse med såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som lighedsprincippet, og denne fortolkning skal ske efter ordlydens normale mening i sædvanlig sprogbrug under hensyntagen til ikke alene den sammenhæng, hvori den indgår, men ligeledes til det med den pågældende lovgivning forfulgte mål (jf. i denne retning dom af 29.7.2024, LivaNova, C-713/22, EU:C:2024:642, præmis 61, og af 10.7.2025, Farmacija, C-715/23, EU:C:2025:548, præmis 47).

38      Hvad i første række angår definitionen af »afsætning« i artikel 2, nr. 3), i direktiv 98/56 bemærkes dels, at den hverken udtrykkeligt vedrører »plantning« eller nogen anden tilsvarende aktivitet. Dels omfatter den normale mening af begreberne »afsætning« og »salg« i sædvanlig sprogbrug ikke »plantning«, i det foreliggende tilfælde af prydplanteformeringsmateriale, men snarere færdigvarer, i det foreliggende tilfælde færdigvarer, der stammer fra en senere høst.

39      Hvad nærmere bestemt angår begrebet »lagerføring« skal det fremhæves, at det i dette direktivs artikel 2, nr. 3), udtrykkeligt er tilknyttet begrebet »salg«, med hensyn til hvilket det i denne doms foregående præmis er blevet fastslået, at det ikke omfatter »plantning«.

40      Det følger af ovenstående, at ifølge en ordlydsfortolkning af dette direktivs artikel 2, nr. 3), omfatter det i denne bestemmelse omhandlede begreb »afsætning« ikke plantning af formeringsmateriale.

41      Det skal i anden række bemærkes, at denne fortolkning understøttes af den sammenhæng, hvori den nævnte bestemmelse indgår. Når EU-lovgiver har tilsigtet at omfatte plantningen eller væksten, har lovgiver nemlig gjort det udtrykkeligt, uden dog at udvide begrebet »afsætning« til også at omfatte aktiviteter, der kan henføres til plantningen.

42      Artikel 5, stk. 4, i direktiv 98/56 fastsætter, at for så vidt angår blomsterløg skal formeringsmaterialet hidrøre direkte fra materiale, der »under væksten« er blevet kontrolleret og fundet praktisk talt fri for skadegørere og sygdomme og tegn eller symptomer herpå. Som generaladvokaten har præciseret i punkt 80 i forslaget til afgørelse, er det udgangs- (eller kilde-)materialet, der skal kontrolleres under væksten og findes praktisk talt fri for skadegørere og sygdomme samt tegn eller symptomer herpå, uanset om det pågældende udgangsmateriale vil blive afsat eller ej, hvorimod formeringsmateriale, der stammer herfra og som er bestemt til afsætning, skal hidrøre fra udgangsmaterialet, der opfylder dette sundhedskrav.

43      Som den forelæggende ret har anført, følger det desuden af dette direktivs artikel 12, stk. 1 – der bestemmer, at formeringsmaterialet kontrolleres officielt »i det mindste med hensyn til salg« – sammenholdt med niende betragtning til nævnte direktiv, at denne bestemmelse forudsætter, at der foreligger en fase forud for »afsætning«. Denne »forudgående fase« må derfor ikke forveksles med den efterfølgende »afsætning«.

44      Desuden omhandler samme direktivs artikel 7, stk. 1 og 2, specifikt det særlige tilfælde med »leverandører« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), heri, der ikke alene »erhvervsmæssigt er beskæftiget med afsætning eller import af formeringsmateriale« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i denne artikel 2, nr. 1), men også producerer det pågældende materiale. Denne artikel 7, stk. 1 og 2, pålægger de berørte blomsterløgsavlere en række plantesundhedsforpligtelser, som ikke er omfattet af begrebet »afsætning«, således som det er præciseret i denne doms præmis 38-40.

45      Blandt disse forpligtelser kan bl.a. nævnes forpligtelsen til at identificere og overvåge kritiske punkter i produktionsprocessen, der påvirker materialets kvalitet, forpligtelsen til at sikre, at partier af formeringsmateriale som omhandlet i artikel 2, nr. 5), i direktiv 98/56 fortsat kan identificeres særskilt under produktionen, eller forpligtelsen til i tilfælde af forekomsten af skadegørere »i en virksomhed, som tilhører en leverandør, der producerer formeringsmateriale«, at indberette dette til det officielle ansvarlige organ og træffe de foranstaltninger, som dette organ foreskriver.

46      I tredje række bemærkes, at en fortolkning, hvorefter begrebet »afsætning« som omhandlet i artikel 2, nr. 3), i direktiv 98/56 ikke omfatter plantning af prydplanteformeringsmateriale, ligeledes understøttes af de mål, der forfølges med dette direktiv.

47      Tredje betragtning til dette direktiv, hvorefter indførelsen af harmoniserede betingelser sikrer, at »køberne« i hele EU får formeringsmateriale, som er sundt og af god kvalitet, bekræfter nemlig, at selv om direktiv 98/56 finder anvendelse på formeringsmateriale, der er bestemt til at blive afsat på dette område, indeholder det ligeledes bestemmelser såsom dem, der er undersøgt i denne doms præmis 42-45 og som vedrører plantning eller dyrkning af det pågældende materiale uden dog at forveksle disse stadier med »afsætning« som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 3).

48      Det følger af det ovenstående, at artikel 2, nr. 3), i direktiv 98/56 skal fortolkes således, at begrebet »afsætning« der er defineret heri, og navnlig den del af begrebet, der vedrører »lagerføring«, ikke omfatter plantning af prydplanteformeringsmateriale inden det høstes.

49      Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne, når de gennemfører direktiv 98/56 i national ret, kan udvide disse begreber til at omfatte plantning eller dyrkning af det omhandlede formeringsmateriale, skal det bemærkes, at i henhold til dette direktivs artikel 15 må formeringsmateriale, der opfylder kravene i dette direktiv, ikke undergives andre afsætningsrestriktioner hvad angår leverandør, kvalitet, plantesundhed, mærkning og emballering, end dem, der er fastsat i samme direktiv. Det følger desuden af artikel 1 i direktiv 98/56, sammenholdt med tredje betragtning hertil, at dette direktivs anvendelsesområde er begrænset til afsætning af prydplanteformeringsmateriale inden for EU.

50      Det fremgår således af disse bestemmelser, at der ved direktiv 98/56 kun er foretaget en fuldstændig harmonisering hvad angår afsætning af prydplanteformeringsmateriale i Unionen.

51      Det følger heraf, således som generaladvokaten har anført i punkt 98 i forslaget til afgørelse, at fastlæggelsen af de sundheds- og kvalitetskrav, som formeringsmateriale, der ikke er bestemt til afsætning, skal opfylde, henhører under medlemsstaternes kompetence, og er ikke reguleret ved direktiv 98/56 (jf. analogt dom af 19.3.2026, Almirall, C-589/24, EU:C:2026:217, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

52      Medlemsstaterne kan således frit vedtage nationale regler, der fastsætter plantesundheds- og kvalitetskrav til formeringsmateriale, der ikke afsættes, og som i givet fald er identiske med eller svarer til de krav, der er fastsat i direktiv 98/56, med henblik på at regulere prydplanteformeringsmateriale, der er bestemt til afsætning. Derimod kan disse nationale regler ikke udvide begrebet »afsætning« som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 3), til at omfatte plantning og dyrkning af formeringsmateriale. Hvis det anerkendes, at medlemsstaterne har mulighed for at ændre rækkevidden af dette harmoniserede begreb, ville dette nemlig tilsidesætte de krav, der følger af en ensartet anvendelse af EU-retten som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 37.

53      Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt en tilsidesættelse af de bestemmelser i national ret, der gennemfører direktiv 98/56, kan sanktioneres ved pålæggelse af bøder, følger det af dette direktivs artikel 13, stk. 2, at medlemsstaterne sørger for, at »der på passende vis skrides ind« over for leverandører, som afsætter formeringsmateriale, der ikke opfylder kravene i dette direktiv. Sådanne foranstaltninger kan omfatte bøder, forudsat at pålæggelsen heraf – i mangel af harmonisering af EU-lovgivningen på området for sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af manglende overholdelse af den pågældende retsordning – sker under iagttagelse af EU-retten og dennes almindelige grundsætninger og dermed under iagttagelse af proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning dom af 9.2.2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, præmis 23, af 21.11.2024, Еkоstroy, C-61/23, EU:C:2024:974, præmis 41, og af 11.12.2025, Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (Elektroniske cigaretter), C-665/24, EU:C:2025:960, præmis 42).

54      Hvad derimod angår formeringsmateriale, der ikke er bestemt til afsætning, og som i den berørte medlemsstat er underlagt nationale regler, der fastsætter visse plantesundheds- og kvalitetskrav, kan eventuelle sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af manglende overholdelse af de pågældende krav, kun støttes på national ret.

55      Henset til det ovenstående skal det første og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 2, nr. 3), i direktiv 98/56, sammenholdt med dette direktivs artikel 1, stk. 1, skal fortolkes således, at begrebet »afsætning«, der er defineret i denne bestemmelse, og navnlig dets led vedrørende »lagerføring«, ikke omfatter plantning af prydplanteformeringsmateriale, inden det høstes. Selv om medlemsstaterne ikke kan udvide begrebet »afsætning« til også at omfatte plantning af formeringsmateriale, kan de imidlertid frit vedtage nationale regler, der i givet fald er identiske med eller svarer til de regler, der er fastsat i dette direktiv og som fastsætter plantesundheds- og kvalitetskrav til formeringsmateriale, der ikke afsættes. Eventuelle sanktioner, der måtte være fastsat for at sikre overholdelsen af disse regler, der gælder for formeringsmateriale, der ikke afsættes, henhører udelukkende under national ret.

 Det andet og det tredje spørgsmål

56      Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 98/56 skal fortolkes således, at en leverandør kan påberåbe sig denne bestemmelse med henblik på at afsætte prydplanteformeringsmateriale, der ikke opfylder kravene i dette direktiv, når det pågældende materiale er bestemt til bevarelse af den genetiske mangfoldighed, herunder når der ikke er vedtaget gennemførelsesbestemmelser til den omhandlede bestemmelse på EU-plan i henhold til nævnte direktivs artikel 3, stk. 3, eller på nationalt plan.

57      I henhold til formålet med direktiv 98/56, som består i at regulere afsætningen inden for Unionen af prydplanteformeringsmateriale, foreskriver dette direktivs artikel 3, stk. 1, at leverandørerne kun må afsætte et sådant materiale, hvis det opfylder kravene i nævnte direktiv. Som det fremgår af ottende betragtning til direktivet, påhviler det i første række leverandørerne af formeringsmateriale at sikre, at deres produkter opfylder betingelserne i samme direktiv.

58      Artikel 5, stk. 1, i direktiv 98/56 kræver bl.a., at formeringsmateriale ved afsætningen i det mindste ved en visuel undersøgelse, i alt væsentligt skal være fri for kvalitetspåvirkende skadegørere og tegn eller symptomer herpå, som reducerer dets anvendelighed, og i alt væsentligt være fri for defekter, der kan påvirke dets kvalitet som formeringsmateriale. Artikel 5, stk. 2, kræver, at formeringsmateriale, der på grundlag af synlige tegn eller symptomer ikke i alt væsentligt er fri for skadegørere, skal behandles på passende måde eller i givet fald fjernes.

59      Som en undtagelse til artikel 3, stk. 1, i direktiv 98/56 må leverandører i henhold artikel 3, stk. 2, litra c), afsætte formeringsmateriale, der ikke opfylder disse krav, når det pågældende materiale er bestemt til bevarelse af den genetiske mangfoldighed.

60      Henset til den tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for, skal det indledningsvis fremhæves, at begrebet »genetisk mangfoldighed« i overensstemmelse med dets normale mening i sædvanlig sprogbrug omfatter alle de arvemæssige variationer, der findes inden for en given art, navnlig dem, der kommer til udtryk gennem de forskellige sorter, som denne art består af. Det følger heraf, at begrebet »bevarelse af den genetiske mangfoldighed« som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 98/56 i modsætning til, hvad BKD har hævdet, ikke alene omfatter bevarelse af en planteart, men også bevaring af en bestemt sort af en planteart.

61      Når dette er sagt, skal det i første række fremhæves, at artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 98/56 skal fortolkes strengt, eftersom bestemmelsen udgør en undtagelse til hovedreglen i direktivets artikel 3, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 4.10.2011, Football Association Premier League m.fl., C-403/08 og C-429/08, EU:C:2011:631, præmis 162, og af 29.7.2019, Spiegel Online, C-516/17, EU:C:2019:625, præmis 53).

62      I denne henseende, og som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, kan bevarelsen af en sort, der ikke er udryddelsestruet, ikke anses for nødvendig for bevarelsen af den omhandlede prydplantes genetiske mangfoldighed som omhandlet i denne artikel 3, stk. 2, litra c). En fortolkning, hvorefter den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, kan påberåbes med henblik på bevarelsen af alle sorter af en prydplante, uafhængigt af risikoen for den pågældende sorts udryddelse, ville nemlig kunne fratage hovedreglen i artikel 3, stk. 1, i direktiv 98/56 sin effektive virkning ved at gøre det muligt for leverandører at påberåbe sig denne undtagelse for alt formeringsmateriale.

63      Som generaladvokaten i det væsentlige har påpeget i punkt 105 og 116 i forslaget til afgørelse, fremgår det af dette direktivs artikel 3, stk. 2, at denne bestemmelse ligesom artikel 3, stk. 1, regulerer afsætningen af formeringsmateriale og giver leverandører mulighed for at afsætte formeringsmateriale uden at opfylde de krav, der er fastsat i det nævnte direktiv, forudsat at det pågældende materiale er bestemt til et af de heri opregnede formål, nemlig forsøg eller videnskabelige formål, forædlingsarbejde, eller bevarelse af den genetiske mangfoldighed. Denne undtagelse kan kun påberåbes af en leverandør i forhold til formeringsmateriale bestemt til afsætning.

64      Den nederlandske regering har i sit skriftlige indlæg hævdet, at et af de fem omtvistede partier i hovedsagen var blevet afsat, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Det er udelukkende i tilfælde af en sådan afsætning, at bestemmelserne i artikel 3 i direktiv 98/56 finder anvendelse på omstændighederne i tvisten i hovedsagen.

65      Det skal i anden række bemærkes, at det fremgår af artikel 3, stk. 3, i direktiv 98/56, at gennemførelsesbestemmelserne for artikel 3, stk. 2, som fortolket i nærværende doms præmis 63 »kan vedtages« efter den såkaldte »udvalgsprocedure«, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 17.

66      Det fremgår hverken af ordlyden af samme direktivs artikel 3, stk. 2, eller af ordlyden af direktivets artikel 3, stk. 3, at anvendelsen af den undtagelse, der er fastsat i den første af disse bestemmelser, er betinget af, at de gennemførelsesbestemmelser, der er omhandlet i den anden af disse bestemmelser, er blevet vedtaget. Navnlig viser anvendelsen af udtrykket »kan vedtages« i artikel 3, stk. 3, utvetydigt, at vedtagelsen af sådanne gennemførelsesbestemmelser er fakultativ.

67      Denne sidstnævnte fortolkning understøttes af en sammenligning af ordlyden af artikel 3, stk. 3, med ordlyden af artikel 8, stk. 3, og af artikel 14, stk. 4, i direktiv 98/56. I modsætning til den første bestemmelse anvender de to sidstnævnte bestemmelser nemlig formuleringer, der udtrykker en forpligtelse til at handle. De fastsætter henholdsvis, at »[e]fter proceduren i artikel 17 fastsættes krav for den etiket eller det dokument, der er nævnt i [artikel 8,] stk. 2«, men ikke for så vidt angår emballeringen af formeringsmateriale med hensyn til hvilket krav »kan vedtages efter samme procedure«, og at »Kommissionen […] efter artikel 17 [fastsætter] de bestemmelser, der er nødvendige til gennemførelsen af de sammenlignende prøver«, hvilket dermed i modsætning hertil bekræfter EU-lovgiverens hensigt om at give vedtagelsen af de i artikel 3, stk. 3, omhandlede gennemførelsesbestemmelser en fakultativ karakter gennem anvendelsen af udtrykket »kan vedtages«.

68      Den nederlandske og den græske regering har gjort gældende, at eftersom der ikke er vedtaget gennemførelsesbestemmelser på EU-plan, er anvendeligheden af undtagelsen i artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 98/56 betinget af, at der vedtages sådanne gennemførelsesbestemmelser på nationalt plan, bl.a. med henblik på at regulere placeringen af de partier, der er omfattet af denne undtagelse, og de nærmere regler om adskillelse mellem disse partier og de tilstødende partier, der er omfattet af kravene i dette direktiv. Den nederlandske regering har i retsmødet anført, at sådanne bestemmelser er blevet vedtaget på nationalt plan, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

69      Selv om artikel 3, stk. 3, i direktiv 98/56 henviser til den såkaldte »udvalgsprocedure«, der er fastsat i dette direktivs artikel 17, kan medlemsstaterne ligeledes frit vedtage gennemførelsesbestemmelser for anvendelsen af den undtagelse, der er foreskrevet i dette direktivs artikel 3, stk. 2. Selv om artikel 3, stk. 3, fastlægger vedtagelsesproceduren på EU-plan, udelukker den nemlig ikke, at medlemsstaterne kan vedtage sådanne gennemførelsesbestemmelser, hvis Unionen ikke har gjort brug af den bemyndigelse, som den er tillagt jf. nævnte artikel 3, stk. 3.

70      Anvendelsen af denne undtagelse kan imidlertid ikke afhænge af vedtagelsen af sådanne gennemførelsesbestemmelser, hverken på EU-plan eller på nationalt plan.

71      Det skal i denne henseende bemærkes, at fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke kan resultere i, at bestemmelsens ellers klare og præcise ordlyd berøves enhver effektiv virkning. Når betydningen af en sådan bestemmelse således er utvetydig i henhold til selve bestemmelsens ordlyd, kan Domstolen ikke fravige denne fortolkning (dom af 1.8.2025, Banca Mediolanum, C-92/24 – C-94/24, EU:C:2025:599, præmis 31).

72      Da der i artikel 3, stk. 3, i direktiv 98/56 imidlertid alene klart og præcist er foreskrevet en mulighed, kan anvendelsen af den undtagelse, der er fastsat i dette direktivs artikel 3, stk. 2, ikke afhænge af, om der er vedtaget gennemførelsesbestemmelser.

73      Som generaladvokaten nærmere bestemt har anført i punkt 116 og 125 i forslaget til afgørelse, kan en medlemsstat i øvrigt ikke hindre anvendelsen af denne undtagelse ved at undlade at vedtage sådanne gennemførelsesbestemmelser. Det skal i denne henseende fremhæves, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 98/56 er tilstrækkelig præcis og ubetinget til at kunne anses for at have direkte virkning. Det følger heraf, at selv om der ikke er vedtaget gennemførelsesbestemmelser på nationalt plan, kan den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, påberåbes af en leverandør og skal anvendes af medlemsstaternes administrative myndigheder og retsinstanser.

74      Henset til ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 98/56 skal fortolkes således, at en leverandør kan påberåbe sig denne bestemmelse med henblik på at afsætte prydplanteformeringsmateriale, der ikke opfylder kravene i dette direktiv, når det pågældende materiale er bestemt til bevarelse af den genetiske mangfoldighed, herunder når der ikke er vedtaget gennemførelsesbestemmelser til den omhandlede bestemmelse på EU-plan i henhold til nævnte direktivs artikel 3, stk. 3, eller på nationalt plan.

 Sagsomkostninger

75      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

1)      Artikel 2, nr. 3), i Rådets direktiv 98/56/EF af 20. juli 1998 om afsætning af prydplanteformeringsmateriale, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 652/2014 af 15. maj 2014, sammenholdt med dette direktivs artikel 1, stk. 1, med senere ændringer,

skal fortolkes således, at

at begrebet »afsætning«, der er defineret i denne bestemmelse, og navnlig dets led vedrørende »lagerføring«, ikke omfatter plantning af prydplanteformeringsmateriale, inden det høstes. Selv om medlemsstaterne ikke kan udvide begrebet »afsætning« til også at omfatte plantning af formeringsmateriale, kan de imidlertid frit vedtage nationale regler, der i givet fald er identiske med eller svarer til de regler, der er fastsat i dette direktiv, med senere ændringer, og som fastsætter plantesundheds- og kvalitetskrav til formeringsmateriale, der ikke afsættes. Eventuelle sanktioner, der måtte være fastsat for at sikre overholdelsen af disse regler, der gælder for formeringsmateriale, der ikke afsættes, henhører udelukkende under national ret.

2)      Artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 98/56, som ændret ved forordning nr. 652/2014,

skal fortolkes således, at

en leverandør kan påberåbe sig denne bestemmelse med henblik på at afsætte prydplanteformeringsmateriale, der ikke opfylder kravene i dette direktiv, med senere ændringer, når det pågældende materiale er bestemt til bevarelse af den genetiske mangfoldighed, herunder når der ikke er vedtaget gennemførelsesbestemmelser til den omhandlede bestemmelse på EU-plan i henhold til artikel 3, stk. 3, i nævnte direktiv, med senere ændringer, eller på nationalt plan.

Underskrifter

---

*      Processprog: nederlandsk.