„VETS Svoge“ EOOD mod Predsedatel na Upravitelnia savet na Fond „Sigurnost na elektroenergiynata sistema“ (C-327/25)

Foreløbig udgave

DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)

22. oktober 2026 (*)

» Præjudiciel forelæggelse – det indre marked for elektricitet – forordning (EU) 2022/1854 – nødindgreb for at imødegå høje energipriser – artikel 6, stk. 1 – loft over de markedsindtægter, som elproducenter opnår ved brug af bestemte energikilder – artikel 8 – tidligere national foranstaltning – nationalt bidrag beregnet på grundlag af elektricitetsproducenternes samlede indtægter, der opkræves med henblik på at finansiere en offentlig enhed, der har til opgave at sikre den finansielle stabilitet og sikkerheden på energimarkedet – foranstaltning, der ikke falder ind under anvendelsesområdet for forordning 2022/1854 – direktiv (EU) 2018/2001 – fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder – artikel 3, stk. 1, 3 og 4 – forordning (EU) 2019/943 – artikel 3, litra a), b), h) og p), samt artikel 10, stk. 1, 4 og 5 – direktiv (EU) 2019/944 – fælles regler for det indre marked for elektricitet – artikel 5, stk. 1, 3 og 4 – forordning (EU) 2021/1119 – den europæiske klimalov – artikel 2 og 4 – forbud mod forskelsbehandling – proportionalitet – artikel 63 TEUF – utilstrækkelige præciseringer – afvisning – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ingen gennemførelse af EU-retten – Domstolen ikke kompetent «

I sag C-327/25,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) ved afgørelse af 13. maj 2025, indgået til Domstolen den 14. maj 2025, i sagen

»VETS Svoge« EOOD

mod

Predsedatel na Upravitelnia savet na Fond »Sigurnost na elektroenergijnata sistema«,

har

DOMSTOLEN (Niende Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, R. Frendo, formanden for Fjerde Afdeling, I. Jarukaitis (refererende dommer), og dommer M. Condinanzi,

generaladvokat: A. Biondi,

justitssekretær: V. Di Bucci,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        »VETS Svoge« EOOD ved advokati M. Raykov og L. G. Terzieva,

–        Predsedatel na Upravitelnia savet na Fond »Sigurnost na elektroenergijnata sistema«, par V. Marinova,

–        Rådet for Den Europæiske Union ved I. Gurov og L. Vétillard, som befuldmægtigede,

–        Europa-Kommissionen ved O. Beynet, T. Scharf og I. Zaloguin, som befuldmægtigede,

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 8 i Rådets forordning (EU) 2022/1854 af 6. oktober 2022 om et nødindgreb for at imødegå høje energipriser (EUT 2022, L 261 I, s. 1), artikel 2 og 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1119 af 30. juni 2021 om rammerne for at opnå klimaneutralitet og om ændring af forordning (EF) nr. 401/2009 og (EU) 2018/1999 (»den europæiske klimalov«) (EUT 2021, L 243, s. 1), sammenholdt med artikel 191, stk. 2, TEUF, artikel 3, stk. 1, 3 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/2001 af 11. december 2018 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder (EUT 2018, L 328, s. 82), artikel 3, litra a), b), h) og p), og artikel 10, stk. 1, 4 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/943 af 5. juni 2019 om det indre marked for elektricitet (EUT 2019, L 158, s. 54), sammenholdt med 22. og 23. betragtning hertil og artikel 5, stk. 1, 3 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/944 af 5. juni 2019 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ændring af direktiv 2012/27/EU (EUT 2019, L 158, s. 125) og med artikel 8 i forordning 2022/1854, artikel 63 TEUF og artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem »VETS Svoge« EOOD (herefter »VETS Svoge«) og Predsedatel na Upravitelnia savet na Fond »Sigurnost na elektroenergijnata sistema« (bestyrelsesformand for »fonden for elforsyningssikkerhed«, Bulgarien, herefter »den administrative myndighed«) vedrørende lovligheden af en retsakt, hvorved det fastslås, at staten har en offentlig fordring mod dette selskab.

 Retsforskrifter

 EU-retten

 Chartret

3        Chartrets artikel 17 med overskriften »Ejendomsret« foreskriver følgende i stk. 1:

»Enhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. [...]«

4        Chartrets artikel 51, der har overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer følgende i stk. 1:

»Bestemmelserne i dette charter er rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. [...]«

 EUF-traktaten

5        Artikel 63, stk. 1, TEUF har følgende ordlyd:

»Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.«

6        Artikel 191, stk. 2, TEUF har følgende ordlyd:

»[Den Europæiske Unions] politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Unionen. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler.

I den forbindelse omfatter de harmoniseringsforanstaltninger, der skal iværksættes for at opfylde miljøbeskyttelseskravene, i relevante tilfælde en beskyttelsesklausul, der giver medlemsstaterne bemyndigelse til af ikke-økonomiske miljøhensyn at træffe foreløbige foranstaltninger, der underkastes en EU-kontrolprocedure.«

 Direktiv 2018/2001

7        Artikel 3 i direktiv 2018/2001, med overskriften »Bindende overordnet EU-mål for 2030«, fastsatte i stk. 1, 3 og 4:

»1.      Medlemsstaterne sikrer i fællesskab, at andelen af energi fra vedvarende energikilder senest i 2030 udgør mindst 32% af Unionens endelige bruttoenergiforbrug. [Europa-]Kommissionen tager dette mål op til vurdering med henblik på at fremsætte et lovgivningsforslag senest i 2023 for at opjustere det, hvis der er yderligere betydelige reduktioner af omkostningerne til produktion af vedvarende energi, hvis det er nødvendigt for at opfylde Unionens internationale forpligtelser vedrørende dekarbonisering, eller hvis et markant fald i energiforbruget i Unionen begrunder en sådan opjustering.

[...]

3.      Medlemsstaterne sikrer, at deres nationale politikker [...] og deres støtteordninger udformes under behørig hensyntagen til affaldshierarkiet [...] med henblik på at undgå uberettigede forvridende virkninger på råmaterialemarkederne. Medlemsstaterne yder ingen støtte til vedvarende energi, der produceres ved affaldsforbrænding, hvis forpligtelserne vedrørende særskilt indsamling fastsat i nævnte direktiv ikke er opfyldt.

4.      Fra og med den 1. januar 2021 må andelen af energi fra vedvarende energikilder i hver medlemsstats endelige bruttoenergiforbrug ikke være mindre end referenceandelen, der er anført i tredje kolonne af tabellen i bilag I, del A, til dette direktiv. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre overholdelsen af denne referenceandel. Hvis en medlemsstat ikke opretholder sin referenceandel som målt over en etårig periode, finder artikel 32, stk. 4, første og andet afsnit, i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1999 af 11. december 2018 om forvaltning af energiunionen og klimaindsatsen, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 663/2009 og (EF) nr. 715/2009, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/22/EF, 98/70/EF, 2009/31/EF, 2009/73/EF, 2010/31/EU, 2012/27/EU og 2013/30/EU, Rådets direktiv 2009/119/EF og (EU) 2015/652 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 525/2013 (EUT 2018, L 328, s. 1)] anvendelse.«

 Forordning 2019/943

8        22. og 23. betragtning til forordning 2019/943 har følgende ordlyd:

»(22)      Centrale markedsprincipper bør fastsætte, at elpriser skal bestemmes på grundlag af udbud og efterspørgsel. Disse priser bør angive, hvornår der er behov for elektricitet, og derved frembringe markedsbaserede incitamenter til at investere i fleksibilitetsmuligheder såsom fleksibel produktion, samkøringslinjer, fleksibelt elforbrug eller energilagring.

(23)      Mens dekarbonisering af elektricitetssektoren, hvor energi fra vedvarende energikilder bliver en væsentlig del af markedet, er et af målene for energiunionen, er det afgørende, at markedet fjerner de eksisterende hindringer for handel på tværs af landegrænser og tilskynder til investeringer i infrastruktur som f.eks. mere fleksibel produktion, samkøringslinjer, fleksibelt elforbrug og energilagring. For at understøtte denne omstilling til variabel og decentral produktion og sikre, at energimarkedets principper danner grundlaget for Unionens fremtidige elektricitetsmarkeder, er det afgørende at sætte fornyet fokus på korttidsmarkeder og prisfastsættelse på grundlag af knaphed.«

9        Denne forordnings artikel 3 med overskriften »Principper vedrørende driften af elektricitetsmarkeder« fastsætter:

»Medlemsstaterne, regulerende myndigheder, transmissionssystemoperatørerne, distributionssystemoperatørerne, markedsoperatørerne og delegerede operatører sikrer, at elektricitetsmarkederne drives efter følgende principper:

a)      prisdannelsen baseres på efterspørgsel og udbud

b)      markedsregler tilskynder til fri prisdannelse og undgår tiltag, der hindrer prisdannelse baseret på efterspørgsel og udbud

[...]

h)      hindringer for elektricitetsstrømme mellem budområder eller medlemsstater samt transaktioner på tværs af landegrænser på elektricitetsmarkeder og markeder for beslægtede tjenester fjernes gradvist

[...]

p)      markedsregler letter handelen med varer i hele Unionen, og reguleringsmæssige ændringer tager hensyn til virkningerne på både kortsigtede og langsigtede forward- og futuresmarkeder og -produkter

[...]«

10      Nævnte forordnings artikel 10 med overskriften »Tekniske begrænsninger på bud« bestemmer:

»1.      Der må hverken være en øvre eller en nedre grænse for elprisen på engrosmarkedet. Denne bestemmelse finder anvendelse bl.a. på tilbudsgivning og clearing inden for alle tidsrammer og omfatter balanceringsenergi- og ubalancepriser, uden at det berører de tekniske grænseværdier for priser, der kan anvendes inden for balanceringstidsrammen og i day-ahead- og intraday-tidsplaner i overensstemmelse med stk. 2.

[...]

4.      Regulerende myndigheder eller, hvor en medlemsstat har udpeget en anden kompetent myndighed til dette formål, en sådan udpeget kompetent myndighed, identificerer anvendte politikker og foranstaltninger inden for deres område, som indirekte kan bidrage til at begrænse engrosprisdannelsen, herunder begrænse bud vedrørende aktiveringen af balanceringsenergi, kapacitetsmekanismer, transmissionssystemoperatørernes foranstaltninger og foranstaltninger med sigte på at udfordre markedsresultater, eller til at forebygge misbrug af dominerende stilling eller ineffektivt afgrænsede budområder.

5.      Hvis en regulerende myndighed eller udpeget kompetent myndighed har identificeret en politik eller foranstaltning, som kan anvendes til at begrænse engrosprisdannelsen, træffer den alle egnede tiltag til at eliminere eller, hvis dette ikke er muligt, afbøde denne politiks eller foranstaltnings indvirkning på budadfærden. Medlemsstaterne indgiver en rapport til Kommissionen senest den 5. januar 2020 med angivelse af de foranstaltninger og tiltag, de har truffet eller påtænker at træffe.«

 Direktiv 2019/944

11      Følgende er fastsat i artikel 5 i direktiv 2019/944 med overskriften »Markedsbaserede leveringspriser«:

»1.      Leverandørerne skal frit kunne fastsætte den pris, til hvilken de leverer elektricitet til kunderne. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at sikre en effektiv konkurrence mellem leverandørerne.

[...]

3.      Uanset stk. 1 og 2 kan medlemsstaterne regulere fastsættelsen af priser for elektricitetslevering til energifattige og sårbare husholdningskunder ved hjælp af offentlige indgreb. Sådanne offentlige indgreb er underlagt betingelserne i stk. 4 og 5.

4.      Offentlige indgreb i forbindelse med prisfastsættelse for elektricitetslevering:

a)      skal forfølge mål af almen økonomisk interesse og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå denne almene økonomiske interesse

b)      skal være klart definerede, gennemsigtige, ikkeforskelsbehandlende og kontrollerbare

c)      skal sikre EU-elektricitetsvirksomheder lige adgang til kunderne

d)      skal være tidsbegrænsede og stå i et rimeligt forhold til de begunstigedes behov

e)      må ikke på en forskelsbehandlende måde medføre yderligere omkostninger for markedsdeltagere.

[...]«

 Forordning 2021/1119

12      Artikel 2 i forordning 2021/1119 med overskriften »Målet om klimaneutralitet« bestemmer:

»1.      De EU-dækkende drivhusgasemissioner og -optag, som er reguleret i EU-retten, skal være i balance inden for Unionen senest i 2050, således at nettoemissionerne reduceres til nul senest denne dato, og Unionen sigter mod at opnå negative emissioner derefter.

2.      De relevante EU-institutioner og medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger på henholdsvis EU-plan og nationalt plan til at sikre, at man kollektivt når det i stk. 1 fastsatte mål om klimaneutralitet, under hensyntagen til vigtigheden af at fremme både retfærdighed og solidaritet mellem medlemsstaterne og omkostningseffektivitet i forbindelse med at nå dette mål.«

13      Denne forordnings artikel 4 med overskriften »Mellemliggende EU-klimamål« har følgende ordlyd:

»1.      For at nå målet om klimaneutralitet fastsat i artikel 2, stk. 1, er det bindende EU-klimamål for 2030 en intern reduktion af nettodrivhusgasemissioner (emissioner efter fratrækning af optag) på mindst 55% sammenlignet med 1990-niveauerne senest i 2030.

[...]

2.      Senest den 30. juni 2021 gennemgår Kommissionen den relevante EU-lovgivning for at muliggøre opnåelsen af det i denne artikels stk. 1 fastsatte mål og det i artikel 2, stk. 1, fastsatte mål om klimaneutralitet, og den overvejer at træffe de nødvendige foranstaltninger, herunder vedtagelsen af lovgivningsforslag, i overensstemmelse med traktaterne.

[...]

3.      Med henblik på at nå målet om klimaneutralitet, jf. denne forordnings artikel 2, stk. 1, fastsættes et EU-dækkende klimamål for 2040. [...]

[...]

5.      Når Kommissionen fremsætter forslag til EU-klimamålet for 2040 i overensstemmelse med stk. 3, tager den hensyn til følgende:

[...]

g)      energieffektivitet og princippet om »energieffektivitet først«, overkommelige energipriser og energiforsyningssikkerhed

[...]

7.      Denne artikels bestemmelser gennemgås løbende i lyset af internationale udviklinger og bestræbelser [...]«

 Forordning 2022/1854

14      25., 40. og 41. betragtning til forordning 2022/1854 havde følgende ordlyd:

»(25)      I en situation, hvor forbrugerne er udsat for ekstremt høje priser, som også skader Unionens økonomi, er det nødvendigt midlertidigt at begrænse de ekstraordinære markedsindtægter for producenter med lavere marginalomkostninger ved hjælp af loftet overmarkedsindtægter fra salg af elektricitet i Unionen.

[...]

(40)      Da produktionsmikset og omkostningsstrukturen for produktionsanlæg er meget forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, bør medlemsstaterne have mulighed for at opretholde eller indføre nationale kriseforanstaltninger på særlige betingelser.

(41)      Navnlig bør medlemsstaterne fortsat have mulighed for yderligere at begrænse indtægterne for de producenter, der er omfattet af loftet over markedsindtægter, og for at fastsætte et specifikt loft over markedsindtægter fra salg af elektricitet, der produceres fra stenkul, hvis pris kan være betydeligt lavere end prisen på marginale teknologier i nogle medlemsstater. For at sikre retssikkerheden bør medlemsstaterne også have mulighed for at opretholde eller indføre nationale kriseforanstaltninger, som begrænser markedsindtægterne for andre producenter end dem, der er omfattet af det EU-dækkende loft over markedsindtægter.«

15      Denne forordnings artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« foreskrev følgende:

»Ved denne forordning indføres der et nødindgreb for at afbøde virkningerne af høje energipriser ved hjælp af ekstraordinære, målrettede og tidsbegrænsede foranstaltninger. Disse foranstaltninger har til formål at reducere elforbruget, indføre et loft over de markedsindtægter, som visse producenter modtager fra produktionen af elektricitet, og omfordele dem til elslutkunderne på en målrettet måde [...]«

16      Nævnte forordnings artikel 6 med overskriften »Obligatorisk loft over markedsindtægter« bestemte i stk. 1:

»Producenternes markedsindtægter fra produktion af elektricitet fra de kilder, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, må ikke overstige 180 EUR pr. [megawattime (MWh)] produceret elektricitet.«

17      Samme forordnings artikel 7 med overskriften »Anvendelse af loftet over markedsindtægter på elektricitetsproducenter« præciserede i stk. 1, at det loft over markedsindtægter, der er fastsat i samme forordnings artikel 6, finder anvendelse på markedsindtægter fra salg af elektricitet, der produceres fra de energikilder, der er opregnet i dette stk. 1.

18      Artikel 8 i forordning 2022/1854 med overskriften »Nationale kriseforanstaltninger« foreskrev:

»1.      Medlemsstaterne kan:

a)      opretholde eller indføre foranstaltninger, der yderligere begrænser markedsindtægterne hos producenter, der producerer elektricitet fra de kilder, der er anført i artikel 7, stk. 1, herunder muligheden for at differentiere mellem teknologier, samt markedsindtægterne hos andre markedsdeltagere, herunder dem, der er aktive inden for handel med elektricitet

b)      fastsætte et højere loft over markedsindtægter for producenter, der producerer elektricitet fra de kilder, der er anført i artikel 7, stk. 1, forudsat at deres investeringer og driftsomkostninger overstiger det maksimum, der er fastsat i artikel 6, stk. 1

c)      opretholde eller indføre nationale foranstaltninger for at begrænse markedsindtægterne for producenter, der producerer elektricitet fra kilder, der ikke er omhandlet i artikel 7, stk. 1

d)      fastsætte et specifikt loft over markedsindtægter fra salg af elektricitet, der produceres fra stenkul

e)      lade de vandkraftværker, der ikke er nævnt i artikel 7, stk. 1, litra d), være omfattet af et loft over markedsindtægter eller opretholde eller indføre sådanne foranstaltninger, der yderligere begrænser deres markedsindtægter, herunder muligheden for at differentiere mellem teknologier.

2.      For foranstaltningerne i stk. 1 gælder i overensstemmelse med denne forordning, at de:

a)      skal være forholdsmæssige og ikkediskriminerende

b)      ikke må skade investeringssignalerne

c)      skal sikre, at investeringerne og driftsomkostningerne er dækket

d)      ikke må forvride engrosmarkederne for elektricitet og navnlig ikke påvirke rangfølgelisten og prisdannelsen på engrosmarkedet

e)      skal være forenelige med EU-retten.«

19      I overensstemmelse med denne forordnings artikel 22, stk. 2, litra c), fandt forordningens artikel 6-8 anvendelse fra den 1. december 2022 til den 30. juni 2023.

 Bulgarsk ret

 Energiloven

20      Zakon za energetikata (energiloven) (DV nr. 107 af 9.12.2003) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »energiloven«), bestemmer i artikel 36f:

»(1)      Følgende personer skal betale månedlige bidrag på 5% til [fonden »Sigurnost na elektroenergijnata sistema« (fonden for »elforsyningssikkerhed«, Bulgarien) (herefter »FSES«)]:

1.      elproducenter, af indtægterne fra salget af elektricitet, eksklusive [merværdiafgift (moms)], og dem, der modtager en præmie [...] i henhold til Zakon za energijata ot vazobnovjaemi iztotjnitsi [(lov om energi fra vedvarende energikilder, herefter »lov om vedvarende energi«)], ligeledes for indtægterne fra denne præmie, ekskl. [moms]. [...];

[…]

(2)      De personer, der er omhandlet i stk. 1, med undtagelse af de producenter, der er omhandlet i artikel 30, stk. 2, i lov om vedvarende energi, skal indtil den 20. i den løbende måned:

[...]

2.      indbetale det tilsvarende bidrag i henhold til stk. 1 for den foregående måned til [FSES].

(3)      De elproducenter, der er omhandlet i artikel 30, stk. 2, i [lov om vedvarende energi], skal hvert år inden den 31. marts:

[...]

2.      indbetale de tilsvarende bidrag i henhold til stk. 1 for det foregående kalenderår til [FSES].

[...]

(5)      Med henblik på beskatning betragtes bidragene til [FSES] som løbende driftsomkostninger.«

 Bekendtgørelse om FSES’ ressourcer

21      Naredba za reda i natjina za nabiraneto, razjodvaneto, ottjitaneto i kontrola na sredstvata na Fond »Sigurnost na elektroenergijnata sistema« (bekendtgørelse om metoder og midler for indsamling, anvendelse, bogføring og kontrol af FSES’ midler) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »bekendtgørelse om FSES’ ressourcer«), bestemmer i artikel 5:

»[FSES] finansieres ved:

1.      bidrag svarende til 5% af elektricitetsproducenternes indtægter fra salg af elektricitet, eksklusive moms

[...]«

22      Denne bekendtgørelses artikel 8 har følgende ordlyd:

»(1)      De indtægter, der er omhandlet i artikel 5, nr. 1), er alle salgsindtægter, der faktureres til regulerede eller frit forhandlede priser af den elektricitet, som den afgiftspligtige person producerer, herunder:

1.      indtægter fra salg af aktiv effekt

2.      indtægter fra levering af balanceringsenergi i henhold til en kontrakt [...];

3.      nettoresultatet af balancering i henhold til en kontrakt [...].

(2)      Med henblik på beregning af indtægter som omhandlet i artikel 5, nr. 1), fratrækkes de indberettede omkostninger til ikke-produceret balanceringsenergi som led i en »downstream«-regulering.

(3)      Når nettoresultatet af en balancering i henhold til stk. 1, nr. 3, er negativt, trækkes beløbet fra indtægterne med henblik på beregning af indtægterne i henhold til artikel 5, nr. 1.

[...]«

 Lov om anvendelse af budgetloven for 2022

23      Zakon za prilagane na razporedbi na Zakona za darzjavnia bjudzjet na Republika Bulgaria za 2022 g., Zakona za bjudzjeta na darzjavnoto obsjtjestveno osigurjavane za 2022 g. i Zakona za bjudzjeta na Natsionalnata zdravnoosiguritelna kasa za 2022 g. (lov om anvendelse af bestemmelserne i lov om Republikken Bulgariens statsbudget for 2022, lov om budgettet for statslig socialsikring for 2022 og lov om budgettet for den nationale sygekasse for 2022) (DV nr. 104, af 30.12.2022) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov om anvendelse af budgetloven for 2022«), bestemmer følgende i § 8 samt i overgangsbestemmelserne heri:

»(1)      Producenter, der producerer elektricitet på produktionsanlæg med en installeret effekt på over 1 [megawatt (MW)], og hvis markedsindtægter opnås ved salg af elektricitet, der stammer fra de kilder, der er nævnt i artikel 7, stk. 1, i [forordning 2022/1854], [...] betaler for leveringsperioden fra den 1. december 2022 til den 30. juni 2023 formålsbestemte bidrag til [FSES] svarende til den positive forskel mellem markedsindtægterne uden moms og det fastlagte loft over markedsindtægter, som beregnes på grundlag værdierne for den pågældende producenttype, [...]. Det formålsbestemte bidrags størrelse beregnes for hver enkelt transaktion.

(2)      De værdier, der anvendes som grundlag for beregningen af indtægtsloftet for den pågældende producenttype i henhold til stk. 1, fastsættes ved en retsakt fra Ministerski savet [ministerrådet, Bulgarien].

(3)      Producenter, der producerer elektricitet på produktionsanlæg med en installeret effekt på over 1 MW, der råder over en pr. 8. oktober 2022 gyldig aftale om kompensationspræmier, og hvis markedsindtægter opnås ved salg af elektricitet fra de kilder, der er nævnt i artikel 7, stk. 1, i [forordning 2022/1854], betaler til [FSES] formålsbestemte bidrag af markedsindtægterne uden moms for hver transaktion, som blev gennemført til frit forhandlede priser i perioden fra den 1. december 2022 til den 30. juni 2023, med undtagelse af transaktionerne vedrørende balancering. Det formålsbestemte bidrags størrelse for hver enkelt transaktion beregnes som følger:

1.      den positive forskel mellem markedsindtægterne fra frit forhandlede priser (den opnåede markedspris) ekskl. moms fra den pågældende transaktion og det fastlagte loft over markedsindtægter, som er beregnet på grundlag af den skønnede markedspris fra Komisia za energijno i vodno regulirane [(statslig myndighed for regulering af vand og energi, Bulgarien)] afgørelse om prisfastsættelse, hvorved den gældende præmie for den pågældende producent blev fastlagt, for producenter, for hvem denne præmie ikke udgør 0,00 [bulgarske leva] BGN pr. MWh ekskl. moms, og

2.      90% af den positive forskel mellem markedsindtægterne fra frit forhandlede priser (den opnåede markedspris) ekskl. moms fra den pågældende transaktion og det fastlagte loft over indtægter, som er beregnet på grundlag af den fastsatte favørpris i Komisia za energijno i vodno reguliranes [(statslig myndighed for regulering af vand og energi)] afgørelse i henhold til aftalen om kompensationspræmier, for producenter, for hvem den fastsatte størrelse af denne præmie udgør 0,00 BGN pr. MWh ekskl. moms.

[...]

(11)      De formålsbestemte bidrag i henhold til stk. 1, 3, 4 og 5 anerkendes som løbende driftsudgifter med henblik på beskatningen af producenter, elektricitetsforhandlere og forsyningsvirksomheden.

[...]

(15)      De formålsbestemte bidrag i henhold til stk. 1, 3, 4 og 5 er offentlige fordringer fra staten, idet bidrag, der ikke er betalt inden for fristen, fastsættes og inddrives i overensstemmelse med Danatjno-osiguritelnia protsesualen kodeks [lov om procedurer for skatter og sociale bidrag] [...]

[...]«

 Lov om budgetloven for 2023

24      § 3 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til Zakon za darzjavnia bjudzjet na Republika Bulgaria za 2023 (lov om Republikken Bulgariens statsbudget for 2023) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov af budgetloven for 2023«), foreskriver:

»(1)      Producenter, der producerer elektricitet på produktionsanlæg med en installeret effekt på over 1 MW, og hvis markedsindtægter opnås ved salg af elektricitet, der stammer fra vindkraft, solenergi (solvarme og solcelleenergi), geotermisk energi, vandkraft uden reservoir, biobrændstoffer (faste og gasformige, bortset fra biomethan), affald, kernekraft, brunkul, olieprodukter og tørv samt elektricitet produceret fra stenkul og vandkraftværker betaler for leveringsperioden fra den 1. juli til den 31. december 2023 formålsbestemte bidrag til [FSES] svarende til den positive forskel mellem markedsindtægterne uden moms og det fastlagte loft over markedsindtægter, som beregnes på grundlag værdierne for den pågældende producenttype, [...]. Det formålsbestemte bidrags størrelse beregnes for hver enkelt transaktion.

(2)      De værdier, der anvendes som grundlag for beregningen af indtægtsloftet for den pågældende producenttype i henhold til stk. 1, fastsættes ved en retsakt fra Ministerski savet (ministerrådet).

(3)      Producenter, der producerer elektricitet på produktionsanlæg med en installeret effekt på over 1 MW, der råder over en pr. 8. oktober 2022 gyldig aftale om kompensationspræmier, og hvis markedsindtægter opnås ved salg af elektricitet fra vindkraft, solenergi (solvarme og solcelleenergi), geotermisk energi, vandkraft uden reservoir, biobrændstoffer (faste og gasformige, bortset fra biomethan), affald, kernekraft, brunkul, olieprodukter og tørv betaler til [FSES] formålsbestemte bidrag af markedsindtægterne ekskl. moms for hver transaktion, som blev gennemført til frit forhandlede priser i perioden fra den 1. juli til den 31. december 2023, med undtagelse af transaktionerne vedrørende balancering. Størrelsen af det formålsbestemte bidrag for hver transaktion beregnes [efter samme metode som den, der var fastsat i § 8 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om anvendelse af budgetloven for 2022].

[...]«

25      § 3, nr. 11) og 15), gengiver ordret bestemmelserne i nr. 11) og 15) i § 8 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om anvendelse af budgetloven for 2022.

 Lov om budgetloven for 2024

26      § 3 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til Zakon za darzjavnia bjudzjet na Republika Bulgaria za 2024 (lov om Republikken Bulgariens statsbudget for 2024) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov om budgetloven for 2024«), gengiver bestemmelserne i § 3 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om budgetloven for 2023 for el leveret mellem den 1. januar og den 31. december 2024.

 Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

27      VETS Svoge er et bulgarsk selskab, der ejer fem vandkraftværker. Selskabet er elproducent og er opført på listen over afgiftspligtige personer i henhold til artikel 7 i bekendtgørelse om FSES’ ressourcer. I henhold til energilovens artikel 36f, stk. 1, skal selskabet betale et månedligt bidrag på 5% af dets indtægter fra salg af elektricitet (herefter »5%-bidraget«).

28      Ved afgørelse truffet af den administrative myndighed den 8. april 2024 blev der indledt en administrativ procedure med henblik på vedtagelse af en retsakt, hvorved det fastslås, at staten har en offentlig fordring. Ifølge forelæggelsesafgørelsen havde VETS Svoge på dette tidspunkt forfalden og ikke betalt gæld på grund af skyldige bidrag i henhold til energilovens artikel 36f, stk. 1, for januar og februar 2024 på 86 828,39 BGN (ca. 44 395 EUR), svarende til 5% af indtægterne beregnet i henhold til artikel 8 i bekendtgørelse om FSES’ ressourcer.

29      Ved skrivelse af 14. april 2024 fremsatte selskabet sine bemærkninger til denne indledningsafgørelse. Selskabet oplyste, at det havde betalt denne gæld rettidigt, idet det vedlagde de tilhørende betalingsordrer.

30      Ved skrivelse af 17. april 2024 meddelte den administrative myndighed det nævnte selskab, at det ikke på korrekt vis havde beregnet og betalt sine bidrag i henhold til denne artikel 36f for december 2022 samt for januar, februar, marts, april, september og oktober 2023, eftersom det uden retsgrundlag havde fratrukket de indtægter, som 5%-bidraget var baseret på, fra de formålsbestemte bidrag, som det havde betalt i henhold til overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om anvendelse af budgetloven for 2022 samt i henhold til overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om budgetloven for 2023.

31      Selv om VETS Svoge havde foretaget visse indbetalinger til dækning af hovedstolen af de bidrag, der skulle betales i henhold til energilovens artikel 36f for 2023, og en del af det skyldige bidrag for januar 2024, fandt den administrative myndighed, at dette selskab ikke fuldt ud havde opfyldt sine forpligtelser til at betale 5%-bidragene samt de dertil knyttede morarenter. Denne myndighed vedtog herefter den 22. april 2024 en retsakt, hvorved det fastslås, at staten har en offentlig fordring, hvorved VETS Svoges samlede gæld blev fastsat til 55 671,89 BGN (ca. 28 465 EUR), dvs. 41 971,86 BGN (ca. 21 460 EUR) for hovedstolen, svarende til 5%-bidrag af indtægterne fra salg af elektricitet ekskl. moms for januar og februar 2024 og 13 700,03 BGN (ca. 7 005 EUR) for skyldige morarenter af 5%-bidrag, der ikke var betalt rettidigt for perioden fra den 1. august 2021 til den 22. april 2024.

32      VETS Svoge anlagde sag ved Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) til prøvelse af denne retsakts lovlighed.

33      Ved dom af 9. oktober 2024 frifandt denne ret den administrative myndighed i søgsmålet. Den fastslog bl.a., at dette selskab for marts 2022 samt januar, februar, marts, april, september og oktober 2023 for hvert af sine fem kraftværker havde foretaget fradrag i sine indtægter fra salg af elektricitet, der fremgik af de fakturaer, som det selv havde udstedt, således at det havde betalt et lavere bidrag i henhold til energilovens artikel 36f end det, der skulle betales i henhold til denne artikel.

34      Den nævnte ret fandt i denne henseende, at de bidrag, der skulle betales i henhold til nævnte artikel, og de formålsbestemte bidrag, der skulle betales i henhold til § 8 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om anvendelse af budgetloven for 2022, der blev vedtaget på grundlag af forordning 2022/1854, samt de bidrag, der skulle betales i henhold til § 3 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om budgetloven for 2023 og § 3 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om budgetloven for 2024, i første omgang vedrører forskellige sociale forhold og er reguleret af forskellige lovgivningsakter, mellem hvilke der ikke er nogen overensstemmelse, dernæst har forskellige mekanismer for beregning, udbetaling og fastsættelse, og endelig er blevet vedtaget for at kompensere for udgifter af forskellig art og størrelse. Den tilføjede, at den bulgarske lovgiver med vedtagelsen af disse to bidrag havde forfulgt forskellige formål. Den anførte ligeledes, at ingen af overgangsbestemmelserne havde ændret energilovens artikel 36f eller den metode til beregning af 5%-bidraget, der er fastsat i denne artikel.

35      Samme ret fandt følgelig, at den administrative myndighed med føje kunne lægge til grund, at VETS Svoge hverken havde beregnet eller betalt de bidrag, der skulle betales i henhold til nævnte artikel 36f, på korrekt vis, da selskabet fratrak de formålsbestemte bidrag i de indtægter, på grundlag af hvilke disse førstnævnte bidrag beregnes.

36      VETS Svoge har iværksat kassationsappel ved Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien), som er den forelæggende ret. Til støtte for denne appel har selskabet gjort gældende, at førsteinstansrettens konstateringer er i strid med dels energiloven, lov om anvendelse af budgetloven for 2022, budgetlovene for 2023 og 2024, bekendtgørelse om FSES’ ressourcer samt de grundlæggende principper og friheder, der er fastsat i Konstitutsia na Republika Bulgaria (Republikken Bulgariens forfatning), eftersom de pålægger elproducenterne en urimelig og uforholdsmæssig økonomisk byrde, dels med EU-retten.

37      I denne sammenhæng har den forelæggende ret for det første anført, at det bl.a. fremgår af forordning 2022/1854, at elproducenternes indtægter, der overstiger det indtægtsloft, der er fastsat i denne forordning, ikke anses for at være indtægter for de pågældende producenter, men udgør indtægter til fordel for medlemsstaterne, som omdirigeres til slutbrugerne for at begrænse de negative virkninger af prisstigninger. Den har ligeledes anført, at det følger af den nævnte forordning, at medlemsstaternes indførelse eller opretholdelse af foranstaltninger, der yderligere begrænser markedsindtægterne, kun er mulig under overholdelse af de betingelser, der er opregnet i samme forordning. Det følger heraf, at en yderligere foranstaltning kun kan anses for at være forholdsmæssig, hvis den ikke skader producenterne og ikke truer konkurrencen.

38      For det andet har den forelæggende ret anført, at indtægterne fra salget af elektricitet med henblik på beregningen af det 5%-bidrag, der er fastsat i energilovens artikel 36f, udgøres af samtlige salgsindtægter, der faktureres til regulerede eller frit forhandlede priser, idet de eneste omkostninger, der kan fratrækkes, er forsyningsomkostningerne. Den foranstaltning, der er omhandlet i denne artikel 36f, opfylder derfor ikke de betingelser, der er fastsat i forordning 2022/1854, eftersom den er uforholdsmæssig, ikke tager hensyn til elproducenternes drifts-, produktions- og investeringsomkostninger og begrænser sidstnævntes virksomhed. Denne forordning har som EU-retligt instrument forrang for den nationale lovgivning og udelukker således, at det i energilovens artikel 36f omhandlede bidrag, der ligeledes svarer til et indtægtsloft, kan eksistere sideløbende med det obligatoriske indtægtsloft, som forordningen indfører.

39      Selv hvis det antages, at sidstnævnte loft og det bidrag, der er fastsat i nævnte artikel 36f, kan eksistere side om side, skal det i øvrigt fastslås, at det beløb, der opkræves som det formålsbestemte bidrag, ikke udgør en indtægt fra den pågældende producents synspunkt. Det er følgelig ulovligt, at det 5%-bidrag, der skal betales i henhold til denne bestemmelse, i forbindelse med anvendelsen af energilovens artikel 36f ligeledes beregnes på grundlag af beløbet for de formålsbestemte bidrag. Dette ville desuden føre til en dobbeltbeskatning af den samme værdi. Dette ville også være uforholdsmæssigt og i strid med formålene med forordning 2022/1854, som ikke har til formål at begrænse fiktive indtægter, men de faktisk realiserede indtægter.

40      I denne henseende har den forelæggende ret tilføjet, at de formålsbestemte bidrag i henhold til § 8, nr. 11), i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til lov om anvendelse af budgetloven for 2022 anerkendes som løbende driftsudgifter for elproducenterne. Den omstændighed, at de behandles som indtægter alene med henblik på beskatning i henhold til denne artikel 36f, udgør en vilkårlig handling fra statens side, der er uforenelig med solidaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er fastlagt i EU-retten. Selv hvis det antages, at en sådan foranstaltning er lovlig i henhold til den nationale lovgivning, skal der desuden i medfør af princippet lex posterior derogat legi priori tages hensyn til den implicitte ophævelse af nævnte artikel 36f, idet begrebet »indtægter« skal forstås i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne § 8 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser.

41      For det tredje afskrækker forpligtelsen til at betale et bidrag på 5% af beløbet for de formålsbestemte bidrag produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder og fører til, at der sættes stop for investeringer, samt til en tvungen begrænsning af produktionen af denne type elektricitet, henset til de tab, der forårsages. Dette bidrag er desuden uforeneligt med Unionens politik på området for miljøbeskyttelse og fremme af klimaneutralitet, der forfølges med forordning 2021/1119.

42      For det fjerde er det nævnte bidrag uforeneligt med den fri bevægelighed for kapital, idet det pålægger producenter, der ønsker at indtræde på det bulgarske elmarked eller at opretholde deres aktiviteter her, en overdreven beskatning, hvilket desuden begrænser etableringsfriheden og tilsidesætter chartrets artikel 17.

43      På denne baggrund har Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Skal artikel 8 i [forordning 2022/1854] fortolkes således, at en national foranstaltning som det i [energilovens] artikel 36f […] fastsatte bidrag på 5% af indtægterne fra salg af elektricitet må opretholdes, og der samtidig må findes et bindende loft over elproducenternes markedsindtægter?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Skal artikel 8 i [forordning 2022/1854] fortolkes således, at det er tilladt, hvis bidraget på 5% af indtægterne fra salg af elektricitet beregnes og skyldes af de beløb, der ligger over det bindende indtægtsloft, som elproducenterne skal betale til [FSES], og som ikke udgør indtægter for dem? Kan det ved fortolkningen af disse bestemmelser lægges til grund, at bidraget på 5% af indtægterne fra salg af elektricitet ikke udgør forskelsbehandling, selv om det for en del af elproducenterne fører til dobbelt belastning af de samme [indtægter]?

3)      Under hensyntagen til fortolkningen af

–        artikel 2, stk. 1 og 2, og artikel 4 i forordning […] 2021/1119 sammenholdt med artikel 191, stk. 2, TEUF, som regulerer den grundlæggende betydning af medlemsstaternes overgang til et energisystem, som beror på vedvarende energikilder

–        artikel 3, stk. 1, 3 og 4, i direktiv […] 2018/2001, som regulerer Unionens bindende mål om inden 2030 at opnå en bestemt andel af energi fra vedvarende energikilder, samt medlemsstaternes forpligtelse til at sikre, at denne andel nås

–        artikel 3, litra a), b), h) og p), og artikel 10, stk. 1, 4 og 5, i forordning […] 2019/943 sammenholdt med 22. og 23. betragtning til denne forordning samt artikel 5, stk. 1, 3 og 4, i direktiv […] 2019/944 og artikel 8 i forordning […] 2022/1854, som regulerer principperne i forbindelse med prisdannelsen på energihandelsmarkedet:

Tillader EU-retten den bulgarske stat at opkræve og inddrive bidrag fra producenter af elektricitet fra vedvarende kilder, såsom bidraget i henhold til energilovens artikel 36f, af de beløb, som ligger over det bindende indtægtsloft, og som skal betales af elproducenterne til [FSES] og ikke udgør indtægter for dem? Kan en sådan behandling under hensyntagen til fortolkningen af disse bestemmelser anses for forholdsmæssig, selv om der ikke taget hensyn til elproducenternes faktiske driftsomkostninger?

4)      Skal artikel 63 TEUF og [chartrets] artikel 17 [...] fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national ordning og en national praksis som den foreliggende, hvorefter beløb, som en elproducent betaler til staten (beløb over det bindende loft over energiproducenternes indtægter) belastes med en yderligere offentligretlig forpligtelse (på 5% i henhold til energilovens artikel 36f)?«

 Om de præjudicielle spørgsmål

 Det første spørgsmål

44      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 8 i forordning 2022/1854 skal fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter elproducenter skal betale et månedligt bidrag på 5% af deres indtægter fra salg af elektricitet, som tjener til at finansiere en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet, og som eksisterer side om side med den foranstaltning om loft over elproducenternes indtægter, der er fastsat i denne forordning.

45      I denne henseende bemærkes indledningsvis, at tvisten i hovedsagen ifølge oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, som det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, vedrører det månedlige bidrag, der er fastsat i energilovens artikel 36f, stk. 1, og som skal betales for VETS Svoges salg af elektricitet i perioden fra den 1. august 2021 til den 22. april 2024.

46      Det skal således for det første bemærkes, at ifølge artikel 22, stk. 2, litra c), i forordning 2022/1854 fandt forordningens artikel 6-8 anvendelse fra den 1. december 2022 til den 30. juni 2023. Det følger heraf, at denne forordnings artikel 8 under alle omstændigheder ikke kan fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den, der er beskrevet i denne doms præmis 44, for en periode, hvor denne artikel ikke fandt anvendelse (jf. i denne retning dom af 22.1.2026, Secab, C-423/23, EU:C:2026:32, præmis 38), dvs. for perioden før den 1. december 2022 og for perioden efter den 30. juni 2023.

47      Hvad for det andet angår den periode, hvor disse artikler 6-8 fandt anvendelse, skal det bemærkes, at artikel 6, stk. 1, i forordning 2022/1854 fastsætter, at producenternes markedsindtægter fra produktion af elektricitet fra de kilder, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, heri, ikke må overstige 180 EUR pr. MWh produceret elektricitet. Ifølge sidstnævnte bestemmelse er disse kilder vindkraft, solenergi, geotermisk energi, vandkraft uden reservoir, biomassebrændsel (fast eller gasformigt) undtagen biomethan, affald, kernekraft, brunkul, råolieprodukter og tørv.

48      Denne forordnings artikel 8 præciserer i stk. 1 forskellige andre foranstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe. Det drejer sig i det væsentlige om opretholdelse eller indførelse af foranstaltninger, der yderligere begrænser markedsindtægterne hos producenter, der producerer elektricitet fra de kilder, der er anført i nævnte forordnings artikel 7, stk. 1, fastsættelse af et højere loft over markedsindtægter for disse producenter, forudsat at deres investerings- og driftsomkostninger overstiger det maksimum, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 6, stk. 1, opretholdelse eller indførelse af nationale foranstaltninger for at begrænse markedsindtægterne for producenter, der producerer elektricitet fra kilder, som ikke er omhandlet i denne artikel 7, stk. 1, fastsættelse af et specifikt loft over markedsindtægter fra salg af elektricitet, der produceres fra stenkul, og fastsættelse af et loft over markedsindtægter for vandkraftværker, der ikke er omfattet af nævnte artikel 7, stk. 1, litra d), eller opretholdelse af indførelsen af foranstaltninger, der yderligere begrænser de af dem oppebårne markedsindtægter. Samme forordnings artikel 8, stk. 2, opregner de betingelser, som de foranstaltninger, der er omhandlet i denne artikel 8, stk. 1, skal overholde.

49      Det fremgår i øvrigt af artikel 1 i forordning 2022/1854, at der ved denne forordning indføres et nødindgreb for at afbøde virkningerne af høje energipriser ved hjælp af ekstraordinære, målrettede og tidsbegrænsede foranstaltninger, der bl.a. har til formål at indføre et loft over de markedsindtægter, som visse producenter modtager fra produktionen af elektricitet, og omfordele dem til elslutkunderne.

50      Det præciseres således i 25. betragtning til denne forordning, at det i en situation, hvor forbrugerne er udsat for ekstremt høje priser, som også skader Unionens økonomi, er nødvendigt midlertidigt at begrænse de ekstraordinære markedsindtægter for producenter med lavere marginalomkostninger ved hjælp af loftet over overmarkedsindtægter fra salg af elektricitet i Unionen. I denne henseende anføres det også i 41. betragtning til nævnte forordning, at medlemsstaterne fortsat bør have mulighed for yderligere at begrænse indtægterne for de producenter, der er omfattet af loftet over markedsindtægter anvendelse på, og dette fremgår af 40. betragtning til samme forordning, da produktionsmikset og omkostningsstrukturen for produktionsanlæg er meget forskellige fra medlemsstat til medlemsstat.

51      Det skal imidlertid fastslås, at et nationalt bidrag som det i hovedsagen omhandlede, der pålægges samtlige elproducenter, der foretager salg af elektricitet på denne medlemsstats område, og hvilket har til formål at finansiere en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet, for det første ikke udgør den indtægtsbegrænsende foranstaltning, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, i forordning 2022/1854. For det andet kan den heller ikke henhøre under de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe i henhold til denne forordnings artikel 8, stk. 1. Genstanden for et sådant bidrag ligger nemlig åbenbart uden for det formål, der forfølges med denne forordning, og dens personelle anvendelsesområde svarer i øvrigt på ingen måde til det personelle anvendelsesområde for de foranstaltninger, der er omhandlet i denne artikel 8.

52      Det følger heraf, at en national lovgivning, der pålægger et bidrag som det i hovedsagen omhandlede, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning 2022/1854 og navnlig af dennes artikel 6-8.

53      Domstolen har desuden allerede fastslået, at det ikke fremgår af nogen bestemmelse i denne forordning, at den finder anvendelse på en indtægtsbegrænsende foranstaltning, der er indført ved en national lovgivning for en periode, der ligger forud for den nævnte forordnings ikrafttræden, og at det, når der ikke foreligger EU-lovgivning på området, som finder anvendelse ratione temporis, ikke kan fastslås, at medlemsstaterne er hindret i at udøve deres beføjelse (jf. i denne retning dom af 18.12.2025, Electrabel m.fl., C-633/23, EU:C:2025:991, præmis 58).

54      Denne sidstnævnte konstatering skal imidlertid så meget desto mere ligeledes gælde for så vidt angår en national lovgivning, der fastsætter et bidrag som det i hovedsagen omhandlede, der i sagens natur ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning 2022/1854. Det fremgår navnlig ikke af nogen bestemmelse i denne forordning, at medlemsstaterne i den periode, hvor forordningen finder anvendelse ratione temporis, fratages deres kompetence til at pålægge obligatoriske afgifter med henblik på at finansiere offentlige enheder, der har fået overdraget opgaver af almen interesse, såsom i det foreliggende tilfælde sikring af energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i det nationale elnet.

55      Det er i denne henseende korrekt, at medlemsstaterne ifølge fast retspraksis skal udøve deres kompetence under overholdelse af EU-retten og dermed navnlig på en måde, der bevarer den effektive virkning af nævnte forordnings bestemmelser (dom af 18.12.2025, Electrabel m.fl., C-633/23, EU:C:2025:991, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis). I betragtning af de særlige kendetegn ved et bidrag som det i hovedsagen omhandlede, og navnlig dets formål og anvendelsesområde, kan det imidlertid på ingen måde krænke denne effektive virkning, og der er desuden intet, der tyder på, at det på anden måde ville være i strid med EU-retten.

56      Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 8 i forordning 2022/1854 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter elproducenter skal betale et månedligt bidrag på 5% af deres indtægter fra salg af elektricitet, som tjener til at finansiere en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet, og som eksisterer side om side med den foranstaltning om loft over elproducenternes indtægter, der er fastsat i denne forordning.

 Det andet spørgsmål

57      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 8 i forordning 2022/1854, og navnlig betingelsen om ikkediskrimination i denne artikel 8, stk. 2, litra a), skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at det månedlige bidrag, som elproducenterne skal betale i henhold til denne lovgivning, og som tjener til at finansiere en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet, beregnes og opkræves på grundlag af samtlige indtægter fra salg af elektricitet, som disse producenter har foretaget på den nævnte medlemsstats område.

58      I denne henseende er det tilstrækkeligt dels at bemærke, således som det er anført i denne doms præmis 46, at denne artikel 8 ikke kan fortolkes således, at den er til hinder for en sådan national lovgivning for en periode, hvor nævnte artikel 8 ikke fandt anvendelse. Dels er en sådan national lovgivning, således som det er fastslået i denne doms præmis 52, ikke omfattet af denne forordnings anvendelsesområde. Det følger heraf, at samme artikel 8 ikke kan være til hinder for, at et bidrag som det, der er beskrevet i den foregående præmis, beregnes og opkræves på grundlag af samtlige indtægter fra disse producenters salg af elektricitet på den nævnte medlemsstats område.

59      Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 8 i forordning 2022/1854, og navnlig betingelsen om ikkediskrimination i denne artikel 8, stk. 2, litra a), skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at det månedlige bidrag, som elproducenterne skal betale i henhold til denne lovgivning, og som tjener til at finansiere en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet, beregnes og opkræves på grundlag af samtlige indtægter fra salg af elektricitet, som disse producenter har foretaget på den nævnte medlemsstats område.

 Det tredje spørgsmål

60      Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt en fortolkning af for det første artikel 2, stk. 1 og 2, og artikel 4 i forordning 2021/1119, sammenholdt med artikel 191, stk. 2, TEUF, for det andet af artikel 3, stk. 1, 3 og 4, i direktiv 2018/2001 og for det tredje af artikel 3, litra a), b), h) og p), og artikel 10, stk. 1, 4 og 5, i forordning 2019/943, sammenholdt med 22. og 23. betragtning hertil, med artikel 5, stk. 1, 3 og 4, i direktiv 2019/944 og med artikel 8 i forordning 2022/1854.

61      Det bemærkes i denne henseende, at det følger af fast retspraksis, at det inden for rammerne af samarbejdsprocedure mellem Domstolen og de nationale retter i henhold til artikel 267 TEUF udelukkende tilkommer de nationale retter, for hvilke tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i hver sag at vurdere såvel, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen eller gyldigheden af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (jf. dom 21.4.1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, præmis 8, af 24.7.2023, Lin, C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, præmis 61, og af 11.6.2026, OTP banka, C-81/24, EU:C:2026:470, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

62      Der gælder nemlig en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan således kun afvise at træffe afgørelse vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse fremsat af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 16.12.2008, Cartesio, C-210/06, EU:C:2008:723, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis, samt af 11.6.2026, OTP banka, C-81/24, EU:C:2026:470, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).

63      Det fremgår imidlertid af artikel 94 i Domstolens procesreglement og af fast retspraksis, at anmodningen om præjudiciel afgørelse for at give den nationale retsinstans et hensigtsmæssigt svar, for det første skal indeholde en kortfattet fremstilling af tvistens genstand og de relevante faktiske omstændigheder, således som de er fastslået af den forelæggende ret, eller i det mindste en fremstilling af de faktiske oplysninger, som ligger til grund for spørgsmålene. For det andet skal den indeholde ordlyden af de nationale bestemmelser, som vil kunne finde anvendelse i hovedsagen, og i givet fald relevant national retspraksis. For det tredje skal den forelæggende ret give en redegørelse for grundene til, at den finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (jf. kendelse afsagt af Domstolens præsident den 12.6.2014, Municipiul Piatra Neamț, C-13/14, EU:C:2014:2000, præmis 10 og den deri nævnte retspraksis, samt dom af 4.6.2026, Darashev, C-312/24, EU:C:2026:449, præmis 56).

64      I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret ganske vist redegjort for indholdet af de nationale bestemmelser, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, samt genstanden for denne tvist. Med hensyn til det tredje spørgsmål anførte den endvidere, at 5%-bidraget virker afskrækkende med hensyn til produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, fører til indstilling af investeringer og en tvungen begrænsning af produktionen af denne type elektricitet og er uforeneligt med Unionens politik om miljøbeskyttelse og fremme af klimaneutralitet.

65      Bortset fra disse generelle udsagn, og som den administrative myndighed ligeledes har gjort gældende, har denne ret imidlertid på ingen måde redegjort for grundene til, at den er i tvivl om fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser, der er omhandlet i dette spørgsmål, eller for den forbindelse, som den har fastslået mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.

66      I denne henseende fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at denne tvist vedrører fremgangsmåden for beregning af et bidrag, som den bulgarske lovgiver har indført med henblik på finansiering af en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet. Den forelæggende ret har imidlertid på ingen måde forklaret den forbindelse, som den har fastslået mellem på den ene side den nationale lovgivning om dette bidrag og fremgangsmåden for beregningen heraf og på den anden side de bestemmelser, som den med sit tredje spørgsmål ønsker fortolket. Selv om den forelæggende ret i øvrigt generelt har nævnt forordning 2021/1119, er ingen af de andre retsakter eller nogen af de bestemmelser, der er omhandlet i det tredje spørgsmål, nævnt i forelæggelsesafgørelsen.

67      Under disse omstændigheder råder Domstolen ikke over de oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af det tredje spørgsmål. Det kan derfor ikke antages til realitetsbehandling i henhold til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 62 og 63.

 Det fjerde spørgsmål

68      Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter elproducenter, der foretager salg af elektricitet på denne medlemsstats område, skal betale et månedligt bidrag på 5%, der skal finansiere en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet, beregnet på grundlag af deres samlede indtægter fra dette salg.

69      I denne henseende bemærkes for det første, at bortset fra en generel udtalelse om, at et sådant bidrag begrænser den fri bevægelighed for kapital, har den forelæggende ret på ingen måde forklaret grundene til, at den er i tvivl om fortolkningen af artikel 63 TEUF, eller den forbindelse, som den har fastslået mellem denne bestemmelse og tvisten i hovedsagen. For så vidt som dette fjerde spørgsmål vedrører denne bestemmelse, kan det derfor ikke antages til realitetsbehandling i henhold til den retspraksis, der er anført i denne doms præmis 62 og 63.

70      For så vidt som den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af chartrets artikel 17, skal det for det andet bemærkes, at chartrets anvendelsesområde er defineret i dettes artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser for så vidt angår medlemsstaternes handlinger kun er rettet til disse, når de gennemfører EU-retten.

71      De grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan således anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 19, og af 29.7.2024, protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, præmis 41).

72      Når en retlig situation derimod ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde, har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse herom, og de af chartrets bestemmelser, der eventuelt er blevet påberåbt, kan ikke i sig selv danne grundlag for denne kompetence (jf. dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 22, og af 21.5.2026, 24.hu, C-843/24, EU:C:2026:426, præmis 28).

73      Begrebet »gennemførelse af EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, forudsætter, at der foreligger en tilknytning mellem en EU-retsakt og den omhandlede nationale foranstaltning, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på et andet (dom af 29.7.2024, protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

74      For at afgøre, om en national lovgivning henhører under »gennemførelsen af EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, skal der således foretages en efterprøvelse af bl.a., om den pågældende nationale lovgivning har til formål at gennemføre en EU-retlig bestemmelse, denne lovgivnings karakter, og om den forfølger andre formål end dem, der er omfattet af EU-retten, selv om den indirekte vil kunne påvirke sidstnævnte, samt om der foreligger EU-retlige bestemmelser, som er specifikke for området, eller som kan påvirke den (dom af 29.7.2024, protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

75      I det foreliggende tilfælde fremgår det dels af analysen af det første spørgsmål, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning 2022/1854. Dels fremgår det ikke af forelæggelsesafgørelsen, at der foreligger en tilknytning mellem denne lovgivning og en anden EU-retsakt. Det kan derfor ikke lægges til grund, at den nævnte lovgivning har til formål at gennemføre EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.

76      Følgelig har Domstolen ikke kompetence til at besvare det fjerde spørgsmål, for så vidt som det vedrører fortolkningen af chartrets artikel 17.

 Sagsomkostninger

77      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:

1)      Artikel 8 i Rådets forordning (EU) 2022/1854 af 6. oktober 2022 om et nødindgreb for at imødegå høje energipriser

skal fortolkes således, at

denne bestemmelse ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter elproducenter skal betale et månedligt bidrag på 5% af deres indtægter fra salg af elektricitet, som tjener til at finansiere en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet, og som eksisterer side om side med den foranstaltning om loft over elproducenternes indtægter, der er fastsat i denne forordning.

2)      Artikel 8 i forordning 2022/1854, og navnlig betingelsen om ikkediskrimination i denne artikel 8, stk. 2, litra a),

skal fortolkes således, at

denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at det månedlige bidrag, som elproducenterne skal betale i henhold til denne lovgivning, og som tjener til at finansiere en offentlig enhed, der har til formål at sikre energisektorens finansielle stabilitet og sikkerheden i denne medlemsstats elnet, beregnes og opkræves på grundlag af samtlige indtægter fra salg af elektricitet, som disse producenter har foretaget på den nævnte medlemsstats område.

Underskrifter

---

*      Processprog: bulgarsk.