Gennady Nikolayevich Timchenko mod Rådet for Den Europæiske Union (C-400/25 P)

1

Gennady Nikolayevich Timchenko har i appelskriftet nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 2. april 2025, Timchenko mod Rådet (T-297/23, herefter den appellerede dom, EU:T:2025:352), hvorved Retten frifandt Rådet i det søgsmål, som Gennady Nikolayevich Timchenko havde anlagt dels på grundlag af artikel 263 TEUF med påstand om annullation for det første af Rådets afgørelse (FUSP) 2023/572 af 13. marts 2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 75 I, s. 134), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/571 af 13. marts 2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 75 I, s. 1) (herefter samlet »retsakterne af marts 2023«), og for det andet af Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1767 af 13. september 2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 226, s. 104), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/1765 af 13. september 2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 226, s. 3) (herefter samlet »retsakterne af september 2023«), for så vidt som retsakterne af marts 2023 og retsakterne af september 2023 (herefter samlet »de omtvistede retsakter«), vedrører appellanten, dels på grundlag af artikel 268 TEUF med påstand om erstatning for den ikkeøkonomiske skade, som han har lidt som følge af vedtagelsen af de omtvistede retsakter.

2

Sagens faktiske og retlige baggrund er beskrevet i den appellerede doms præmis 2-32. For så vidt angår den foreliggende appelsag kan denne baggrund sammenfattes og suppleres som følger.

3

Den foreliggende sag har baggrund i de restriktive foranstaltninger, som Den Europæiske Union siden 2014 har vedtaget som svar på tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.

4

Appellanten er en forretningsmand med russisk og finsk statsborgerskab.

5

Rådet for Den Europæiske Union vedtog den 17. marts 2014 på grundlag af artikel 29 TEU afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16).

6

Samme dag vedtog Rådet på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6).

7

Som følge af Den Russiske Føderations væbnede styrkers invasion af Ukraine den 24. februar 2022 vedtog Rådet den 25. februar 2022 afgørelse (FUSP) 2022/329 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 50, s. 1). Samme dag vedtog denne institution forordning (EU) 2022/330 om ændring af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 51, s. 1).

8

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning ([EØF]) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35) blev vedtaget på grundlag af EF-traktaten, navnlig artikel 12 EF, 18 EF, 40 EF, 44 EF og 52 EF.

9

Følgende fremgår af anden betragtning til direktiv 2004/38:

»Den frie bevægelighed for personer er en af de grundlæggende friheder i det indre marked, der indebærer et område uden indre grænser, hvor denne frihed sikres i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.«

10

Direktivets artikel 1 med overskriften »Område« fastsætter:

»I dette direktiv fastlægges:

11

Direktivets artikel 27 med overskriften »Generelle principper«, der indleder direktivets kapitel VI med overskriften »Begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«, har følgende ordlyd:

»1.   Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel kan medlemsstaterne begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der må ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.

2.   Foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i vedkommendes personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger.

Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.

[...]«

12

I henhold til samme direktivs artikel 42 er direktivet rettet til medlemsstaterne.

13

Artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2014/145, som ændret bl.a. ved afgørelse 2022/329, pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at forhindre indrejse eller transit gennem deres territorium for bl.a. fysiske personer, der opfylder de kriterier, der er fastsat i navnlig litra a), b) og e), mens artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 foreskriver indefrysning af midler og økonomiske ressourcer tilhørende fysiske personer, der opfylder kriteriet fastsat bl.a. i litra a), d) og g), idet disse sidstnævnte kriterier i det væsentlige er identiske med dem, der er fastsat i henholdsvis litra a), b) og e) i denne artikel 1, stk. 1.

14

Artikel 1 i afgørelse 2014/145 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af retsakterne af marts 2023, bestemte:

»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at hindre indrejse i eller transit gennem deres område for:

[...]

og fysiske personer med tilknytning til dem, jf. bilaget.

2.   Stk. 1 forpligter dog ikke en medlemsstat til at nægte sine egne statsborgere indrejse på medlemsstatens eget område.

3.   Stk. 1 gælder med forbehold af tilfælde, hvor en medlemsstat er bundet af en folkeretlig forpligtelse, dvs.:

4.   Stk. 3 anses ligeledes for at gælde i tilfælde, hvor en medlemsstat er værtsland for Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE).

5.   Rådet underrettes behørigt, hver gang en medlemsstat indrømmer en fritagelse i henhold til stk. 3 eller 4.

6.   Medlemsstaterne kan indrømme fritagelser fra foranstaltningerne i stk. 1, hvis rejsen er berettiget af tvingende humanitære hensyn eller af hensyn til muligheden for at kunne deltage i mellemstatslige møder og møder, som Unionen tager initiativ til eller er vært for, eller møder, hvor en medlemsstat, der varetager formandskabet for OSCE, er vært, og hvor der føres en politisk dialog, som direkte fremmer de politiske mål med de restriktive foranstaltninger, herunder støtte til Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.

[...]«

15

Artikel 2, stk. 1, litra a), d) og g), og in fine, i afgørelse 2014/145 havde i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af retsakterne af marts 2023, følgende ordlyd:

»Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af:

[...]

[...]

og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. bilaget, indefryses.«

16

Den 5. juni 2023 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2023/1094 af 5. juni 2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 146, s. 20). Navnlig er de kriterier, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra e), og artikel 2, stk. 1, litra g), i afgørelse 2014/145, som ændret ved afgørelse 2023/1094, blevet ændret således, at de nu omfatter fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Rusland, og deres nærmeste familiemedlemmer eller andre fysiske personer, der drager fordel af dem, eller forretningsfolk, juridiske personer, enheder eller organer involveret i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, der er ansvarlig for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine. Derimod er kriterierne i artikel 1, stk. 1, litra a) og b), og artikel 2, stk. 1, litra a) og d), i afgørelse 2014/145 forblevet uændrede i forhold til dem, der var fastsat i denne afgørelse i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af retsakterne af marts 2023.

17

Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, som ændret ved forordning 2022/330, opregner de kriterier, der bl.a. ligger til grund for opførelsen på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014 af fysiske personer, hvis pengemidler og økonomiske ressourcer indefryses i overensstemmelse med denne forordnings artikel 2, stk. 1. De i denne artikel 3, stk. 1, litra a), d) og g), omhandlede kriterier er i det væsentlige identiske med de kriterier, der er nævnt i nærværende doms præmis 15.

18

Den 5. juni 2023 vedtog Rådet forordning (EU) 2023/1089 om ændring af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 146, s. 1). Navnlig er det kriterium, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra g), i forordning nr. 269/2014, som ændret ved forordning 2023/1089, resultatet af en ændring, der i det væsentlige er identisk med den ændring, der er beskrevet i nærværende doms præmis 16. Derimod er kriterierne i artikel 3, stk. 1, litra a) og d), i denne forordning nr. 269/2014 forblevet uændrede i forhold til dem, der er fastsat i forordning nr. 269/2014 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af retsakterne af marts 2023.

19

Retsakterne af marts 2023 opretholdt de restriktive foranstaltninger, der var blevet truffet over for appellanten ved Rådets afgørelse (FUSP) 2022/337 af 28. februar 2022 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 59, s. 1), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/336 af 28. februar 2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 58, s. 1), af følgende grunde:

»[Appellanten] har i lang tid kendt præsidenten for Den Russiske Føderation, Vladimir Putin, og beskrives generelt som en af hans fortrolige.

Han nyder godt af sine forbindelser med russiske beslutningstagere. Han er grundlægger og aktionær i Volga Group, en investeringsgruppe med en portefølje af investeringer i den russiske økonomis nøglesektorer. Volga Group bidrager markant til den russiske økonomi og dens udvikling.

Han er også aktionær i Bank Rossiya, som anses for at være bank for Putin og personer med tilknytning til Putin. Bank Rossiya har siden den ulovlige annektering af Krim åbnet filialer på hele Krim og i Sevastopol og har derved konsolideret integrationen heraf i Den Russiske Føderation.

Endvidere ejer Bank Rossiya aktier i National Media Group, et medieforetagende, der kontrollerer 28 medievirksomheder i Rusland, som aktivt spreder propaganda og desinformation i forbindelse med [Den Russiske Føderations] angrebskrig mod Ukraine.

Han er derfor ansvarlig for [...] støtte [til] handlinger og politikker, der underminerer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.

Han [yder] også [...] økonomisk og materiel støtte [til] og [drager] fordel af russiske beslutningstagere, der er ansvarlige for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine.«

20

Retsakterne af september 2023 opretholdt af grunde, der i det væsentlige er identiske, og suppleret med en bemærkning om, at appellanten var »en fremtrædende forretningsperson i Rusland«, de restriktive foranstaltninger, der allerede var blevet opretholdt for første gang over for appellanten ved retsakterne af marts 2023.

21

Ved stævning af 24. maj 2023 anlagde appellanten sag ved Retten med påstand om bl.a. annullation af de omtvistede retsakter. Med henblik herpå fremsatte appellanten seks anbringender, hvoraf det første vedrørte Rådets åbenbart urigtige skøn, og det femte vedrørte en tilsidesættelse af appellantens grundlæggende ret til fri bevægelighed, der er fastsat i artikel 21 TEUF, af artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner.

22

Ved den appellerede dom forkastede Retten det første anbringende, hvorved appellanten havde gjort gældende, at Rådet havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at det kriterium, der er fastsat i såvel retsakterne af marts 2023 som i retsakterne af september 2023 i artikel 1, stk. 1, litra b), og artikel 2, stk. 1, litra d), i afgørelse 2014/145 i de affattelser, der var gældende på tidspunkterne for vedtagelsen af de omtvistede retsakter (herefter »afgørelse 2014/145«), og i artikel 3, stk. 1, litra d), i forordning nr. 269/2014 i de affattelser, der var gældende på disse to datoer (herefter »forordning nr. 269/2014«) [herefter »kriterium d)«], var opfyldt for hans vedkommende.

23

Hvad angår retsakterne af marts 2023 fastslog Retten i den appellerede doms præmis 143-147, at Rådet uden at anlægge et urigtigt skøn havde kunnet lægge til grund, at appellanten i sin egenskab af storaktionær i Bank Rossiya, der selv havde ydet finansiel støtte til Vladimir Putin, havde støttet sidstnævnte finansielt, således at han opfyldte betingelserne i kriterium d).

24

I den appellerede doms præmis 161-164 fastslog Retten med samme begrundelse, at Rådet for så vidt angik retsakterne af september 2023 med føje kunne lægge til grund, at appellanten opfyldte de betingelser, der er fastsat i kriterium d), og dette så meget desto mere som at Rådet havde fremhævet, at appellanten i kraft af skattefritagelser drog »fordel af russiske beslutningstagere, der var ansvarlige for annekteringen af Krim eller destabiliseringen af Ukraine« som omhandlet i dette kriterium.

25

Retten forkastede ligeledes appellantens femte anbringende. I den appellerede doms præmis 179-182 fastslog Retten i det væsentlige, at der kan indføres begrænsninger i unionsborgernes udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold som fastsat i artikel 21 TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, ved afgørelser, der henhører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), og som vedtages på grundlag af artikel 29 TEU. Retten fastslog ligeledes i den appellerede doms præmis 183-193, at begrænsninger i udøvelsen af denne ret som dem, der er pålagt ved de restriktive foranstaltninger, som appellanten er genstand for, opfylder de betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1, hvorefter sådanne begrænsninger skal være fastlagt i lovgivningen, respektere den pågældende rettigheds væsentligste indhold og under iagttagelse af proportionalitetsprincippet være nødvendige og faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.

26

Efter i øvrigt at have forkastet appellantens øvrige anbringender frifandt Retten i den appellerede doms præmis 221 Rådet i det hele.

27

Appellanten har med appellen nedlagt følgende påstande:

28

Rådet har nedlagt følgende påstande:

29

Appellanten har til støtte for appellen fremsat ti anbringender, hvoraf det første til det fjerde og det ottende anbringende vedrører retlige fejl, som Retten angiveligt begik i forbindelse med det kriterium, der er fastsat i artikel 1, stk. 1, litra e), og artikel 2, stk. 1, litra g), i afgørelse 2014/145 samt i artikel 3, stk. 1, litra g), i forordning nr. 269/2014, det femte anbringende vedrører retlige fejl, som Retten angiveligt begik i forbindelse med kriteriet i artikel 1, stk. 1, litra a), og artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2014/145 samt artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 269/2014, det sjette anbringende vedrører en retlig fejl og en tilsidesættelse af begrundelsespligten i forbindelse med kriterium d), det syvende anbringende vedrører retlige fejl i forbindelse med dette kriterium, det niende anbringende vedrører en retlig fejl i forbindelse med Rettens analyse af den begrænsning af den frie bevægelighed og ophold, som appellanten nyder godt af som unionsborger, som følge af de omtvistede retsakter, og det tiende anbringende vedrører retlige fejl og en tilsidesættelse af begrundelsespligten ved bedømmelsen af disse retsakters forholdsmæssighed og overholdelsen af det væsentligste indhold af denne frihed.

30

Domstolen finder det hensigtsmæssigt først at behandle det sjette og det syvende anbringende, dernæst det niende og det tiende anbringende og endelig det første til det femte og det ottende anbringende.

31

Med det sjette anbringende, der er rettet mod den appellerede doms præmis 144, 146 og 147 vedrørende analysen af, om retsakterne af marts 2023 var begrundede i forhold til kriterium d), har appellanten foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved at anlægge en for bred fortolkning af begrebet »materielt eller finansielt støtter« russiske beslutningstagere som omhandlet i dette kriterium og tilsidesatte den begrundelsespligt, der påhviler den.

32

For det første anerkendte Retten i den appellerede doms præmis 146 og 147 på vilkårlig og urimelig vis og i strid med retssikkerhedsprincippet og sin egen retspraksis, at der forelå en sådan støtte, alene med den begrundelse, at Bank Rossiya, som appellanten er en »storaktionær« i, ydede finansiel støtte til præsidenten for Den Russiske Føderation, Vladimir Putin. Den materielle eller finansielle støtte, der omhandles i kriterium d), skal nemlig have en vis kvantitativ eller kvalitativ betydning, således at den faktisk muliggør en fortsættelse af Den Russiske Føderations regerings handlinger mod Ukraine, og skal ydes direkte af den berørte person som følge af handlinger begået af denne person og ikke gennem en anden enhed, såsom i det foreliggende tilfælde Bank Rossiya.

33

For det andet tilsidesatte Retten ligeledes sin begrundelsespligt, idet den ikke forsøgte at fastlægge nogen form for involvering fra appellantens side i den finansielle støtte, som Bank Rossiya angiveligt ydede Vladimir Putin, idet appellantens navn nemlig ikke var nævnt i den appellerede doms præmis 144.

34

Endvidere redegjorde Retten ikke for relevansen af appellantens status som mindretalsaktionær og indirekte aktionær med henblik på anvendelsen af kriterium d) og undlod i øvrigt at tage stilling til appellantens argumenter vedrørende denne status som aktionær. Appellanten har i denne forbindelse henvist til de argumenter, der er fremført herom inden for rammerne af det femte anbringende, som vedrører de betragtninger, som Retten anførte i den appellerede doms præmis 132-136 i forbindelse med kvalificeringen af appellanten som »storaktionær« i Bank Rossiya. Med disse argumenter har appellanten i det væsentlige gjort gældende, at Retten undlod at redegøre for, hvorledes en minoritetsaktionær og indirekte aktionær i et selskab som Bank Rossiya kunne anses for at være storaktionær, når en sådan aktionær på ingen måde er i stand til at styre dette selskabs aktiviteter eller dets daglige ledelse eller at udøve nogen som helst indflydelse på selskabets beslutningstagning.

35

Rådet har bestridt, at appellantens argumenter er begrundede.

36

Hvad i første række angår klagepunktet om en tilsidesættelse af begrundelsespligten bemærkes det, at begrundelsen for en dom eller kendelse afsagt af Retten klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som Retten har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne afgørelse, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret. Rettens begrundelsespligt pålægger den imidlertid ikke i sin fremstilling udtømmende og et for et at behandle alle de argumenter, der er fremført af parterne i sagen, og denne begrundelse kan således fremgå indirekte, forudsat at de berørte parter kan få kendskab til begrundelsen for, at Retten ikke har godtaget deres argumenter, og at Domstolen kan råde over de oplysninger, der er tilstrækkelige til, at den kan udøve sin prøvelsesret (dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).

37

I den foreliggende sag har appellanten for det første foreholdt Retten, at den ikke i tilstrækkelig grad redegjorde for, hvorledes han i den appellerede doms præmis 147 kunne kvalificeres som »storaktionær« i Bank Rossiya, selv om han kun var en minoritetsaktionær og indirekte aktionær.

38

Det bemærkes i denne henseende, at denne doms præmis 147 skal sammenholdes med de betragtninger, som Retten anførte i den nævnte doms præmis 132-136 vedrørende den status og den rolle, som appellanten havde i sin egenskab af aktionær i Bank Rossiya.

39

Det skal således bemærkes, at Retten på ingen måde ignorerede appellantens status som mindretalsaktionær og indirekte aktionær, men i samme doms præmis 132-135 redegjorde for, hvorfor det, henset til de faktiske omstændigheder, som den havde undersøgt, og som appellanten ikke i forbindelse med det sjette anbringende – eller i øvrigt i forbindelse med det femte anbringende – har gjort gældende er gengivet urigtigt, kunne lægges til grund, at appellanten alligevel skulle kvalificeres som en storaktionær.

40

Dels redegjorde Retten nemlig i den appellerede doms præmis 132 og 133 – efter at den havde konstateret, at appellanten var en indirekte aktionær i Bank Rossiya, for så vidt som aktierne var ejet af et selskab, der var 100% ejet af en koncern, hvori han var eneaktionær – i tilstrækkelig grad for, at i en sådant kapitalejerstruktur, som fuldstændig var i appellantens hænder, var det, at dette selskab var indskudt mellem sidstnævnte og Bank Rossiya, uden betydning for den omstændighed, at aktierne i denne bank skulle anses for at være ejet af appellanten selv.

41

Dels fastslog Retten ligeledes i den appellerede doms præmis 133, at appellanten var mindretalsaktionær i Bank Rossiya, for så vidt som han gennem det selskab og den koncern, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis, kun ejede 10,323% af aktierne i denne bank, hvilket ikke desto mindre gjorde ham til den næststørste aktionær heri. I nævnte doms præmis 134 tilføjede Retten, at næsten 60% af aktierne i den nævnte bank var ejet af fire personer, herunder appellanten, som var tæt på Putins omgangskreds og i mere end ti år havde udgjort en fast gruppe aktionærer i Bank Rossiya. Retten udledte heraf i den appellerede doms præmis 135 og 136, at appellanten i sin egenskab af den næststørste aktionær i denne bank blandt tre andre medlemmer, der indgik i bankens historiske stabile aktionærgruppe, skulle kvalificeres som »storaktionær«.

42

Under disse omstændigheder kunne appellanten let forstå, at hans status som »storaktionær«, uafhængigt af størrelsen af hans aktiepost, fulgte af de tætte og stabile forbindelser, som han havde med tre andre aktionærer i nævnte bank og med Putins omgangskreds.

43

Hvad for det andet angår appellantens argument om, at Retten tilsidesatte sin begrundelsespligt, for så vidt som den ikke forsøgte at fastlægge nogen form for involvering fra appellantens side i den angivelige finansielle støtte fra Bank Rossiya til Vladimir Putin, idet hans navn nemlig ikke var nævnt i den appellerede doms præmis 144, skal det ligeledes forkastes.

44

Appellanten kunne nemlig dels let forstå ud fra den appellerede doms præmis 146 og 147, sammenholdt med nævnte doms præmis 132-136, at den finansielle støtte, som Bank Rossiya ydede præsidenten for Den Russiske Føderation, Vladimir Putin, kunne tilregnes ham som storaktionær i denne bank, uden at dette berører spørgsmålet om, hvorvidt Retten begik en retlig fejl ved at anlægge en sådan fortolkning af begrebet »finansielt støtter«. Dels vedrører den appellerede doms præmis 144 udelukkende den faktiske konstatering af, at den nævnte bank yder denne finansielle støtte, således at det er uden betydning, at appellantens navn ikke fremgår af denne præmis.

45

Hvad i anden række angår klagepunktet om, Retten anlagde en urigtig fortolkning af begrebet »materielt eller finansielt støtter« som omhandlet i kriterium d), skal det bemærkes, at dette kriterium har til formål at gøre det muligt for Rådet at vedtage restriktive foranstaltninger over for bl.a. fysiske personer, der materielt eller finansielt støtter eller drager fordel af russiske beslutningstagere, der er ansvarlige for annekteringen af Krim eller destabiliseringen af Ukraine, idet det præciseres, at det i den foreliggende sag kun er den del af det nævnte kriterium, der vedrører den finansielle støtte til russiske beslutningstagere, der er relevant.

46

Domstolen har fastslået, at et kriterium, der som kriterium d) vedrører støtte, der bl.a. ydes af fysiske personer, er af generel karakter og ikke indeholder nogen definition af begrebet »støtte«, heller ikke indeholder præciseringer vedrørende bevismidler. Under disse omstændigheder kræver bedømmelsen af, om der var grundlag for vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for fysiske personer såsom appellanten, altid beviselementer, der godtgør, at den pågældende person har ydet støtte. Der er nemlig ved formuleringen af et sådant kriterium ikke indført nogen formodning for støtte (jf. analogt dom af 21.4.2015, Anbouba mod Rådet,C-630/13 P, EU:C:2015:247, præmis 42-44, og af 9.7.2020, Haswani mod Rådet,C-241/19 P, EU:C:2020:545, præmis 61-63 og den deri nævnte retspraksis).

47

I denne henseende skal det for det første bemærkes, at konklusionen i den appellerede doms præmis 147, hvorefter Rådet uden at anlægge et urigtigt skøn kunne fastslå, at appellanten på tidspunktet for vedtagelsen af retsakterne af marts 2023 ydede »finansiel støtte« som omhandlet i kriterium d) til Vladimir Putin, bygger på Rettens konstateringer og bedømmelser af de faktiske omstændigheder i nævnte doms præmis 143-146 samt – således som det fremgår af nærværende doms præmis 38 – på Rettens betragtninger i den appellerede doms præmis 132-136.

48

Det fremgår af samtlige disse forskellige præmisser i den appellerede dom, at Retten, henset til de faktiske omstændigheder og de beviser, som den undersøgte, og som appellanten ikke under appellen har gjort gældende er blevet gengivet urigtigt, fastslog dels, at Bank Rossiya, som er en bank, der er meget tæt på Vladimir Putins omgangskreds, bl.a. havde ydet betydelig finansiel støtte til sidstnævnte, dels at appellanten, som er Vladimir Putins ven og den næststørste aktionær i denne bank, sammen med tre af Vladimir Putins andre venner udgjorde en fast blok af aktionærer med flertal i nævnte bank, og at han således var en storaktionær i banken.

49

For at nå frem til den konklusion, der fremgår af den appellerede doms præmis 147, fastslog Retten således i det væsentlige uden at begå en retlig fejl, at begrebet »finansielt støtter« som omhandlet i kriterium d) afhængigt af de relevante omstændigheder i den foreliggende sag kunne omfatte støtte, som ikke ydes direkte af den fysiske person, der er omfattet af restriktive foranstaltninger i henhold til dette kriterium, men som kan tilskrives den pågældende, fordi vedkommende handler inden for eller gennem en juridisk person, der direkte yder den pågældende støtte (jf. i denne retning dom af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet,C-702/23 P, EU:C:2025:605, præmis 33-35).

50

For det andet kan det ikke lægges til grund, at Retten ved at fastslå, at begrebet »finansielt støtter« som omhandlet i kriterium d) kunne omfatte et sådant tilfælde, tilsidesatte retssikkerhedsprincippet, eftersom dette princip ikke pålægger Unionens retsinstanser i detaljer at angive de tilfælde, hvor et sådant begreb kan finde anvendelse, og eftersom måden, hvorpå dette begreb skal forstås, i vidt omfang afhænger af sammenhængen og omstændighederne i sagen (jf. analogt dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 191).

51

Hvad for det tredje angår appellantens argument om, at Retten tilsidesatte sin praksis, hvorefter den finansielle støtte, der er fastsat i kriterium d), skal være af en vis kvantitativ eller kvalitativ betydning, skal det bemærkes – i lighed med hvad appellanten gjorde gældende i sine skriftlige indlæg for Retten – at den retspraksis, som appellanten har henvist til, vedrører begrebet »finansielt støtter«, der er fastsat i et kriterium, der ligner kriterium d), som Rådet har vedtaget i sin lovgivning om restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran.

52

Henset til den omstændighed, at Retten i den appellerede doms præmis 143 og 144 i det væsentlige fastslog, at Bank Rossiya og dermed appellanten selv som storaktionær i denne bank havde ydet en betydelig kvantitativ støtte til personer tæt på Vladimir Putins omgangskreds i form af »floder« af amerikanske dollars (USD) samt til Vladimir Putin selv og hans venner for et beløb på 2 mia. USD offshore, kan Retten ikke kritiseres for at have tilsidesat denne retspraksis, uden at det i øvrigt er nødvendigt at undersøge, om denne retspraksis kan overføres ved analogi på kriterium d).

53

Henset til ovenstående betragtninger skal det sjette anbringende forkastes som ugrundet.

54

Med det syvende anbringende, der er opdelt i to led, har appellanten inden for rammerne af det første af disse led gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at erstatte Rådets begrundelse med sin egen, idet den i den appellerede doms præmis 143 og 144 fastslog, at anvendelsen af kriterium d) i appellantens tilfælde for så vidt angår retsakterne af marts 2023 kunne begrundes med den omstændighed, at Bank Rossiya havde omdirigeret midler til fordel for Vladimir Putin og hans venner, selv om Rådet ikke havde fremsat en sådan anklage i begrundelsen for disse retsakter, og selv om dette under alle omstændigheder ikke var blevet godtgjort af denne institution. Retten forsøgte navnlig at afhjælpe manglerne i Rådets begrundelse, idet Rådet for Retten blot godtgjorde, at Bank Rossiya havde ydet finansiel støtte til Putin.

55

Inden for rammerne af det syvende anbringendes andet led har appellanten gjort gældende, at Retten i sin analyse af, om retsakterne af september 2023 var begrundede, begik en retlig fejl ved at sætte sin egen begrundelse i stedet for Rådets, idet den i den appellerede doms præmis 162 fastslog, at appellanten havde nydt godt af skattefritagelser, og at to selskaber, hvori appellanten var aktionær, havde modtaget støtte fra Den Russiske Føderations regering, selv om disse grunde ikke fremgik af begrundelsen for disse retsakter og ikke blev fremsat af Rådet for Retten med henblik på at begrunde anvendelsen af kriterium d) på appellanten.

56

Rådet har bestridt, at appellantens argumenter er begrundede.

57

For så vidt angår det sjette anbringendes første led bemærkes, at den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, bl.a. indebærer, at Unionens retsinstanser skal sikre sig, at en afgørelse, der berører den berørte person eller enhed individuelt, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for denne afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte afgørelse. Det påhviler Unionens retsinstanser under denne undersøgelse i givet fald at anmode Unionens kompetente myndighed om at fremlægge de med henblik på en sådan undersøgelse relevante oplysninger eller beviser, uanset om de er fortrolige. Selv om det er ikke et krav med henblik herpå, at denne myndighed fremlægger samtlige oplysninger og beviser vedrørende begrundelsen i den retsakt, der påstås annulleret, for Unionens retsinstanser, er det imidlertid vigtigt, at de fremlagte oplysninger eller beviser understøtter den begrundelse, som er foreholdt den berørte person (dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 327 og den deri nævnte retspraksis).

58

Det bemærkes for så vidt angår den foreliggende sag, at det fremgår af den begrundelse, der er anført i retsakterne af marts 2023, at appellanten yder »økonomisk eller materiel støtte og [drager] fordel af russiske beslutningstagere, der er ansvarlige for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine«, og at han er »aktionær i Bank Rossiya, som anses for at være bank for [Vladimir] Putin og personer med tilknytning til [Vladimir] Putin«. Henset til den omstændighed, at det er ubestridt mellem parterne, at disse passager i denne begrundelse henviser til kriterium d), skulle Retten i forbindelse med sin domstolsprøvelse af lovligheden af disse retsakter og i henhold til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis, efterprøve, om appellanten direkte eller gennem denne bank ydede finansiel støtte til russiske beslutningstagere, idet den i denne henseende skulle undersøge de beviser, som Rådet havde fremlagt, og som blev drøftet for Retten.

59

Det er imidlertid netop det, som Retten gjorde i den appellerede doms præmis 143-147. Den omstændighed, at Retten i denne doms præmis 143 og 144 undersøgte beviser, der gjorde det muligt at fastslå, at Bank Rossiya ydede finansiel støtte til Putin og hans nærtstående gennem omdirigering af midler, falder inden for omfanget af Rettens prøvelsesret, for så vidt som det først skulle fastslås, om der forelå en sådan støtte fra denne banks side, inden det blev fastslået, om denne støtte kunne tilregnes appellanten som aktionær i nævnte bank. Under disse omstændigheder kan det ikke foreholdes Retten, at den erstattede Rådets begrundelse med sin egen.

60

For så vidt angår det syvende anbringendes andet led skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at klagepunkter, der er rettet mod præmisser, som er anført for fuldstændighedens skyld i en dom afsagt af Retten, ikke kan føre til dens ophævelse og derfor er uvirksomme (dom af 2.10.2019, Crédit mutuel Arkéa mod ECB,C-152/18 P og C-153/18 P, EU:C:2019:810, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).

61

Den appellerede doms præmis 162, der indledes med udtrykket »desuden«, er imidlertid anført for fuldstændighedens skyld i forhold til de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 161, som ikke er blevet anfægtet under appellen, og hvori Retten bemærkede, at appellanten for så vidt angår retsakterne af september 2023 ikke havde godtgjort, at hans personlige situation havde ændret sig i forhold til den, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af retsakterne af marts 2023.

62

Eftersom Retten for det første i den nævnte doms præmis 161 og 164 i det væsentlige fastslog, at Rådet uden at anlægge et urigtigt skøn havde kunnet lægge til grund, at appellanten stadig, således som det var tilfældet for retsakterne af marts 2023, opfyldte betingelserne i kriterium d), og eftersom det for det andet følger af undersøgelsen af det sjette anbringende og af det syvende anbringendes første led, at Retten ikke begik retlige fejl, da den konkluderede, at disse sidstnævnte retsakter var begrundede, kan en eventuel fejl ved undersøgelsen af de supplerende forhold, som Rådet anførte for så vidt angår retsakterne af september 2023, og som Retten undersøgte i samme doms præmis 162 og 163, ikke føre til ophævelse af sidstnævnte retsakt.

63

Henset til ovenstående betragtninger skal det syvende anbringendes første led forkastes som ugrundet, og det syvende anbringendes andet led skal forkastes som uvirksomt.

64

Med det niende anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 180 og 181 begik en retlig fejl, idet den fastslog, at Rådet ved en afgørelse vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU kunne begrænse den ret, han som unionsborger grundet hans finske statsborgerskab har til fri bevægelighed som omhandlet i artikel 21 TEUF og chartrets artikel 45. I modsætning til hvad Retten fastslog, kan medlemsstaterne kun – således som det fremgår af artikel 27 i direktiv 2004/38 – fastsætte begrænsninger for unionsborgernes frie bevægelighed, som skal fortolkes strengt, af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, idet sådanne begrænsninger i øvrigt skal være forholdsmæssige og begrundet i den pågældende persons personlige adfærd.

65

Det følger imidlertid hverken af ordlyden af artikel 29 TEU eller af traktaterne, at denne frie bevægelighed kan begrænses ved restriktive foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af denne artikel 29. Retten burde således i den foreliggende sag have undersøgt, om Rådet som EU-institution, der forener samtlige medlemsstater, havde godtgjort, at appellantens personlige adfærd udgjorde en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. FUSP kan således ikke anvendes af Rådet til at indføre restriktioner for unionsborgernes frie bevægelighed uden de proceduremæssige garantier, der normalt finder anvendelse, når medlemsstaterne indfører sådanne restriktioner i henhold til direktiv 2004/38, idet appellanten i replikken har præciseret, at en sådan tilgang støttes af artikel 40 TEU.

66

Rådet har bestridt appellantens argumenter.

67

I den appellerede doms præmis 180 og 181 fastslog Retten i det væsentlige, at unionsborgernes ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område som omhandlet i artikel 21, stk. 1, TEUF er underlagt de begrænsninger og de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, hvilket omfatter afgørelser på FUSP-området vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU. Sidstnævnte artikels ordlyd, som er formuleret bredt, giver imidlertid Rådet kompetence til med henblik på gennemførelsen af de mål, der er omhandlet i artikel 21, stk. 2, TEU, at vedtage restriktive foranstaltninger med henblik på at begrænse unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit uden for den medlemsstat, hvor de er statsborgere, uafhængigt af de regler, der er fastsat herom i direktiv 2004/38.

68

Retten begik ikke herved en retlig fejl.

69

Det bemærkes i denne henseende, at unionsborgerne, der i medfør af artikel 9 TEU og artikel 20, stk. 1, TEUF omfatter enhver fysisk person, der er statsborger i en medlemsstat, har en ret til at færdes og opholde sig frit på de øvrige medlemsstaters område, som de er tillagt direkte ved artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF og artikel 21, stk. 1, TEUF. Denne sidstnævnte bestemmelse foreskriver, at de begrænsninger og betingelser, der knytter sig til denne ret, er fastlagt i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

70

Det følger, således som Retten med rette fastslog i den appellerede doms præmis 180, heraf, at unionsborgeres ret til fri bevægelighed og ophold kan begrænses og underlægges betingelser på grundlag af såvel EUF-traktaten som EU-traktaten.

71

Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 181, kan Rådet inden for FUSP-området på grundlag af artikel 29 TEU vedtage afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter, idet en sådan tilgang kan omfatte restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, grupper eller ikkestatslige enheder. I denne forbindelse har Rådet til opgave at definere eller præcisere – idet det i denne henseende råder over et vidt skøn og træffer afgørelse med enstemmighed – formålet med de restriktive foranstaltninger, som Unionen vedtager på FUSP-området. Dette vide råderum skyldes den omfattende rækkevidde af Unionens mål og formål på dette område, som udtrykt i artikel 3, stk. 5, TEU og artikel 21 TEU samt i de specifikke bestemmelser vedrørende FUSP, navnlig artikel 23 TEU og 24 TEU (dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 269 og 270 og den deri nævnte retspraksis).

72

Henset til den vide skønsmargen, som Rådet råder over med henblik på at nå disse mål på FUSP-området, og til den omstændighed, at hverken ordlyden af artikel 29 TEU eller mere generelt ordlyden af EU-traktatens og EUF-traktatens bestemmelser om FUSP i sig selv foreskriver eller forbyder vedtagelsen af konkrete restriktive foranstaltninger, skal det, således som Retten anførte i den appellerede doms præmis 180 og 181, fastslås, at Rådet principielt har kompetence til på grundlag af artikel 29 TEU at træffe afgørelse om, at fysiske personer, selv om de er statsborgere i en EU-medlemsstat og dermed unionsborgere, hverken kan indrejse i eller rejse gennem andre EU-medlemsstater, når disse personer opfylder kriterier, der viser en objektiv forbindelse mellem den kategori, som de tilhører, og det tredjeland, som Unionen således vil lægge pres på (jf. i denne sidstnævnte forbindelse dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 273). Under disse omstændigheder giver artikel 29 TEU principielt Rådet mulighed for at vedtage restriktive foranstaltninger, der medfører en begrænsning som omhandlet i artikel 21, stk. 1, TEUF af sådanne borgeres ret til fri bevægelighed og ophold på medlemsstaternes område, og som pålægger medlemsstaterne at sikre overholdelsen af en sådan begrænsning.

73

Som Retten med rette fastslog i den appellerede doms præmis 181 in fine, er det derfor uden betydning, at sådanne begrænsninger eller betingelser ikke svarer til dem, der er fastsat i direktiv 2004/38, der i overensstemmelse med direktivets artikel 1, litra c), og artikel 27, sammenholdt med dets artikel 42, bl.a. har til formål at fastsætte regler, hvorefter medlemsstaterne og ikke en EU-institution såsom Rådet selv kan indføre disse begrænsninger.

74

En sådan fortolkning afkræftes desuden ikke af artikel 40, stk. 2, TEU, som appellanten har henvist til. I henhold til denne bestemmelse berører gennemførelsen af de politikker, der er omhandlet i artikel 3 TEUF – 6 TEUF, ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i henhold til FUSP. Under disse omstændigheder kan den omstændighed, at direktiv 2004/38, således som det fremgår af anden betragtning hertil, regulerer den frie bevægelighed for personer som en grundlæggende frihed i det indre marked, for hvilket Unionen har delt kompetence med medlemsstaterne i henhold til artikel 4 TEUF, ikke påvirke rækkevidden af den kompetence, som Rådet har på FUSP-området i henhold til artikel 29 TEU.

75

I modsætning til hvad appellanten har gjort gældende, indebærer den omstændighed, at Rådet i forbindelse med vedtagelsen af restriktive foranstaltninger på grundlag af artikel 29 TEU med henblik på at begrænse den frie bevægelighed på medlemsstaternes område for fysiske personer, herunder hvis disse er unionsborgere, ikke er bundet af de processuelle regler og garantier, der er foreskrevet i direktiv 2004/38, i øvrigt ikke, at denne institution i denne henseende råder over en beføjelse, der ikke er begrænset af EU-retten.

76

Som Retten anførte i den appellerede doms præmis 181 og 186, skal vedtagelsen af sådanne foranstaltninger nemlig for det første ske under hensyntagen til det folkeretlige princip, der er bekræftet i artikel 3 i protokol nr. 4 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, hvorefter en stat ikke kan nægte sine egne statsborgere ret til indrejse og ophold på dens område. Medlemsstaterne er bundet af dette princip (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, A (Grænsepassage med et lystfartøj), C-35/20, EU:C:2021:813, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis). Artikel 1, stk. 2, i afgørelse 2014/145 sikrer derfor, at denne afgørelse ikke pålægger en medlemsstat en forpligtelse til at nægte sine egne statsborgere indrejse på dens område.

77

For det andet skal det bemærkes, at enhver afgørelse, hvorved sådanne foranstaltninger vedtages på grundlag af artikel 29 TEU, med henblik på – som Retten påpegede det i præmis 182 i den appellerede dom – at lægge pres på et tredjeland for at nå de mål, der er omhandlet i artikel 21, stk. 2, litra b) og c), TUE, nemlig konsolidering af og styrkelse af demokratiet, retsstatsprincippet, menneskerettigheder og folkerettens principper samt bevaring af freden, forebyggelse af konflikter og styrkelse af den internationale sikkerhed, skal definere og afgrænse det tilsigtede mål om pression, de retlige kriterier, der gør det muligt at indføre restriktive foranstaltninger, samt de kategorier af personer eller enheder, der er omfattet af disse kriterier, således at de restriktive foranstaltninger, der indføres på dette grundlag, kan nå det tilsigtede mål på en måde, der ikke er åbenbart uhensigtsmæssig (jf. i denne retning dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 272 og 273 og den deri nævnte retspraksis).

78

Henset til den omstændighed, at unionsborgernes ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område ligeledes er en grundlæggende rettighed, for så vidt som den er sikret ved chartrets artikel 45, stk. 1, udgør en hindring, som afgørelser vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU medfører for denne ret, for det tredje en »begrænsning i udøvelsen« af denne ret som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1, således at den, således som Retten med rette anførte i den appellerede doms præmis 183, skal opfylde de betingelser, der er fastsat i sidstnævnte bestemmelse.

79

Henset til ovenstående betragtninger skal det niende anbringende forkastes som ugrundet.

80

Med det tiende anbringende, der er opdelt i to led, har appellanten i det væsentlige foreholdt Retten, at den begik retlige fejl og tilsidesatte sin begrundelsespligt, idet den fastslog, at den begrænsning af appellantens ret til fri bevægelighed og til ophold, som han nyder som unionsborger, som følger af de restriktive foranstaltninger, som han er omfattet af, var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (det tiende anbringendes første led) og med kravet om, at en sådan begrænsning skal respektere denne rettigheds væsentligste indhold (det tiende anbringendes andet led).

81

Ifølge anbringendets første led begik Retten i forbindelse med undersøgelsen af, om begrænsningen af appellantens ret til fri bevægelighed og ophold var forholdsmæssig, en retlig fejl og tilsidesatte begrundelsespligten, idet den ikke for så vidt angik appellanten identificerede en personlig adfærd, der udgjorde en alvorlig trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, således som det kræves i henhold til artikel 27 i direktiv 2004/38, eller en alvorlig trussel mod en af Unionens interesser, samt undlod at forklare, hvordan en sådan begrænsning var egnet til at nå de mål, som Rådet forfulgte, således som de blev identificeret af Retten i den appellerede doms præmis 187.

82

Ved anbringendets andet led har appellanten anfægtet Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 186 og 189. I modsætning til hvad Retten fastslog, er omfanget af begrænsningen af appellantens ret til fri bevægelighed og ophold nemlig særlig omfattende, eftersom begrænsningen vedrører 26 ud af 27 medlemsstaters område. Desuden tager ingen af de undtagelser, der er fastsat i artikel 1 i afgørelse 2014/145, hensyn til unionsborgerskabet eller den særlige situation for unionsborgere, der har tilknytning til flere af Unionens lande. Hertil kommer den omstændighed, at de restriktive foranstaltninger på trods af deres angiveligt midlertidige karakter kan opretholdes over for en person i mange år. Endelig er den retspraksis, som Retten henviste til ved analogi i den appellerede doms præmis 186, ikke relevant.

83

Hvad angår det tiende anbringendes første led har Rådet gjort gældende, at dette led ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi appellanten ikke har identificeret de kritiserede passager i den appellerede dom. Med hensyn til realiteten har Rådet bestridt appellantens argumenter.

84

Hvad indledningsvis angår spørgsmålet om, hvorvidt det tiende anbringendes første led kan antages til realitetsbehandling, er det, som Rådet har gjort gældende, korrekt, at appellanten ikke præcist har identificeret de passager i den appellerede dom, som appellanten anfægter med den argumentation, der er fremført til støtte for dette første led. Når dette er sagt, og henset til den omstændighed, at appellanten i det væsentlige har foreholdt Retten, at den begik retlige fejl i sin analyse af forholdsmæssigheden af de restriktive foranstaltninger, der begrænser hans ret til fri bevægelighed og ophold som unionsborger, fremgår det med tilstrækkelig klarhed af appellantens argumentation, at den vedrører den appellerede doms præmis 188-191, hvori Retten foretog denne analyse, idet Rådet i øvrigt selv har identificeret nævnte præmis 188-191 i sit svarskrift. Under disse omstændigheder skal det fastslås, at det tiende anbringendes første led i overensstemmelse med Domstolens praksis tilstrækkeligt præcist angiver, hvilke elementer der anfægtes i den appellerede dom, samt de retlige argumenter, der konkret støtter appellen, således at det kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 18.12.2025, Hamoudi mod Frontex,C-136/24 P, EU:C:2025:977, præmis 54 og 55 og den deri nævnte retspraksis).

85

Med hensyn til realiteten vedrørende det tiende anbringendes første led skal appellantens argument om, at Retten i den appellerede doms præmis 188-191 med urette undlod at undersøge, om indgrebet i hans grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område som omhandlet i chartrets artikel 45, stk. 1, henset til reglerne i direktiv 2004/38 var forholdsmæssigt, for det første forkastes.

86

Det skal nemlig dels bemærkes, at Retten, jf. nærværende doms præmis 56-61, ikke begik en retlig fejl, da den i det væsentlige fastslog, at Rådet, da det på grundlag af artikel 29 TEU vedtog restriktive foranstaltninger med henblik på at begrænse retten til fri bevægelighed og ophold for fysiske personer, der er unionsborgere, ikke var bundet af de regler og proceduremæssige garantier, der er fastsat i direktiv 2004/38.

87

Dels skal det med henblik på at afgøre, om et indgreb i en grundlæggende rettighed som den, der er sikret ved chartrets artikel 45, stk. 1, som følge af begrænsninger af denne rettighed ved en EU-retsakt, er forholdsmæssigt som krævet i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, andet punktum, efterprøves, for det første, om disse foranstaltninger svarer til et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, for det andet, om de ikke er åbenbart uhensigtsmæssige i forhold til dette mål, dvs. hvis de ikke er åbenbart uegnede til at nå det, og for det tredje, om den pågældende begrænsning ikke åbenbart går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det nævnte mål (jf. i denne retning dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 233 og den deri nævnte retspraksis). En sådan analyse skal imidlertid foretages uafhængigt af bestemmelserne i direktiv 2004/38.

88

Retten begik derfor hverken en retlig fejl eller tilsidesatte sin begrundelsespligt, da den undlod at vurdere, om begrænsningen i appellantens ret til fri bevægelighed og ophold var forholdsmæssig henset til de regler og processuelle garantier, der er foreskrevet i dette direktiv.

89

For det andet har appellanten foreholdt Retten, at den tilsidesatte den begrundelsespligt, der påhvilede den, idet den i sin analyse af forholdsmæssigheden af indgrebet i appellantens grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit på andre medlemsstaters end Republikken Finlands område undlod at efterprøve, om det omhandlede forbud mod indrejse og transit var egnet til at nå det formål, der, således som det fremgår af den appellerede doms præmis 182 og 187, som ikke er blevet bestridt i denne henseende under appellen, består i at lægge pres på Den Russiske Føderations myndigheder med henblik på, at disse bringer deres tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine, til ophør.

90

Dette argument skal ligeledes, henset til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 36, forkastes, for så vidt som undersøgelsen af, om dette forbud er egnet, fremgår af den appellerede doms præmis 190 og 191. Retten tog nemlig implicit, men nødvendigvis udgangspunkt i konstateringen af, at det nævnte forbud ikke var åbenbart uegnet til at nå det mål, der forfølges med de restriktive foranstaltninger, da den i nævnte præmis 190 og 191 anførte, at begrænsningen af appellantens ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, henset til betydningen af dette formål, ikke var åbenbart uforholdsmæssig (jf. analogt dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 237).

91

Med det tiende anbringendes andet led har appellanten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 186 og 189 fastslog, at begrænsningen af appellantens ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som er sikret ved chartrets artikel 45, stk. 1, respekterede denne rettigheds væsentligste indhold.

92

Det skal i denne henseende bemærkes, at den appellerede doms præmis 189 vedrører nødvendigheden af denne begrænsning henset til proportionalitetsprincippet, og at det kun er den pågældende doms præmis 186, der vedrører spørgsmålet om at respektere den nævnte rettigheds væsentligste indhold. Under disse omstændigheder må det fastslås, at det tiende anbringendes andet led kun vedrører denne sidstnævnte præmis.

93

Det bemærkes, at i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, første punktum, skal enhver begrænsning i udøvelsen af de grundlæggende rettigheder, der er anerkendt ved chartret, bl.a. respektere disse rettigheders væsentligste indhold.

94

I den appellerede doms præmis 186 fastslog Retten, at begrænsningen af appellantens grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område overholdt denne rettigheds væsentligste indhold, for så vidt som dette forbud dels ikke forhindrede appellanten i – i overensstemmelse med det folkeretlige princip, der er nævnt i nærværende doms præmis 76, og som er bekræftet i artikel 1, stk. 2, i afgørelse 2014/145 – at indrejse og opholde sig i den medlemsstat, hvor han er statsborger, og dels ikke var af permanent karakter, fordi opretholdelsen af de restriktive foranstaltninger, som appellanten er omfattet af, og dermed dette forbud skal gennemgås regelmæssigt i henhold til denne afgørelses artikel 6.

95

Uden at det er nødvendigt at undersøge relevansen af den retspraksis, som Retten henviste til i den appellerede doms præmis 186, skal det fastslås, at det andet af de forhold, der er nævnt i denne præmis 186 vedrørende artikel 6 i afgørelse 2014/145, er tilstrækkeligt til at konkludere, at de omtvistede retsakter ikke gør indgreb i det væsentligste indhold af appellantens grundlæggende ret til fri bevægelighed (jf. analogt dom af 13.3.2025, Shuvalov mod Rådet,C-271/24 P, EU:C:2025:180, præmis 78 og 79). Det fremgår nemlig af kravet om regelmæssig gennemgang af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for appellanten, at de omtvistede retsakter hverken har til formål eller til følge, at de rettigheder, som appellanten er tillagt ved sit unionsborgerskab, bringes til ophør, eller at rækkevidden af disse rettigheder påvirkes varigt.

96

Denne konklusion afkræftes ikke af den omstændighed, som appellanten har gjort gældende, at de undtagelser og fravigelser, der er fastsat i artikel 1, stk. 3, 4 og 6, i afgørelse 2014/145, i vidt omfang vedrører personer, der befinder sig i meget specifikke situationer, navnlig i forbindelse med internationale forpligtelser. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at fastslå, at denne omstændighed på ingen måde påvirker rækkevidden af det krav om regelmæssig gennemgang, der er nævnt i den appellerede doms præmis 186.

97

Henset til ovenstående betragtninger skal det tiende anbringende forkastes som ugrundet.

98

Det fremgår af gennemgangen af det sjette og det syvende anbringende samt af det niende og det tiende anbringende, at Retten ikke begik en retlig fejl, idet den fastslog, at Rådet ved de omtvistede retsakter gyldigt havde kunnet opretholde de restriktive foranstaltninger over for appellanten i henhold til kriterium d), uden at dette medførte en uberettiget begrænsning af retten til fri bevægelighed og ophold.

99

Under disse omstændigheder skal anbringenderne om, at Retten begik en retlig fejl ved vurderingen af, om de restriktive foranstaltninger, der er blevet vedtaget over for appellanten på grundlag af dels det kriterium, der er foreskrevet i artikel 1, stk. 1, litra e), og artikel 2, stk. 1, litra g), i afgørelse 2014/145 og i artikel 3, stk. 1, litra g), i forordning nr. 269/2014 (det første til det fjerde og det ottende anbringende), dels det kriterium, der er fastsat i artikel 1, stk. 1, litra a), og artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2014/145 og i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 269/2014 (det femte anbringende), er begrundede, forkastes som uvirksomme.

100

Da den appellerede doms konklusion er begrundet, kan en sådan retlig fejl, såfremt den måtte anses for godtgjort, nemlig ikke medføre ophævelse af denne dom og så meget desto mindre ophævelse af de omtvistede retsakter (jf. i denne retning dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet,C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 440 og den deri nævnte retspraksis).

101

Appellen skal derfor forkastes i sin helhed.

102

I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge. Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, ligeledes finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

103

Da Rådet har nedlagt påstand om, at appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da appellanten har tabt sagen, bør det pålægges ham at betale sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):