Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC) og Ministerio Fiscal mod RAS m.fl (C-523/24)

–

Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC) ved abogados J.R. Chapapría García de Otazo og M. de Diego Martínez,

–

Ministerio Fiscal ved fiscal M. Martín-Granizo Santamaría,

–

RAS, AAT, IGA, ARMG, ANMG, NMF og ARM ved procurador E. Centeno Ruiz og abogado F. Homs Molist,

–

LBC m.fl. og JTN ved procurador E. Centeno Ruiz og abogada M. Barnola Sarri,

–

OJV m.fl. ved procurador R. Blanco og abogado M. Marsal Ferret,

–

MAB ved abogado J. Cabré Trias,

–

JMSI ved abogada I. Elbal Sánchez,

–

LPG, CPC og ACO ved abogado G. Boyé Tuset,

–

AMC ved abogado J. Tornos Mas,

–

ACJ ved abogados M. Campa Escudero og C. Monguilod Agustí,

–

den spanske regering ved A. Gavela Llopis, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved C. Valero, C. Urraca Caviedes og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af for det første Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1), for det andet artikel 267 TEUF og 325 TEUF samt artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, for det tredje artikel 23, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, for det fjerde artikel 20, 21 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), for det femte retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og for det sjette artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en procedure om tilbagebetaling af betroede offentlige midler (herefter »tilbagebetalingsproceduren«), som er indledt af Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC) og Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden, Spanien) mod RAS, AAT, IGA, ARMG, ANMG, NMF, ARM, LBC m.fl., JTN, JNB, TPR, OJV m.fl., MAB, JMSI, LPG, CPO, CPC, ACO, AMC, ACJ og FGS, 35 tidligere medlemmer af forvaltningsorganer i Generalitat de Cataluña (regionen Catalonien, Spanien) (herefter »Generalitat«), vedrørende disse personers forvaltning af offentlige midler i årene 2011-2017 i forbindelse med bevægelsen for Cataloniens uafhængighed.

3

Artikel 2 TEU bestemmer:

»[Den Europæiske Union] bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

4

Artikel 4, stk. 3, TEU fastsætter:

»I medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.

Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne.

Medlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.«

5

Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.«

6

Artikel 267 TEUF har følgende ordlyd:

»Den Europæiske Unions Domstol har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål:

Såfremt et sådant spørgsmål rejses ved en ret i en af medlemsstaterne, kan denne ret, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet.

[…]«

7

Artikel 325 TEUF fastsætter:

»1.   Unionen og medlemsstaterne bekæmper svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, der træffes i overensstemmelse med denne artikel, som virker afskrækkende og er af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne samt i Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.

[…]«

8

Chartrets afsnit VI med overskriften »Retfærdighed i retssystemet« omfatter bl.a. artikel 47 med overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, som har følgende ordlyd:

»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.

Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. […]

[…]«

9

Artikel 23, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol har følgende ordlyd:

»I de tilfælde, der er omhandlet i artikel 267 [TEUF], påhviler det den nationale ret, der beslutter at udsætte en sag og retter henvendelse til Domstolen, at oversende denne beslutning til Domstolen. Domstolens justitssekretær giver herefter meddelelse om beslutningen til sagens parter, medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, Rådet [for Den Europæiske Union], [Europa-]Kommissionen og Den Europæiske Centralbank samt til den EU-institution eller det EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur, der har vedtaget den retsakt, hvis gyldighed eller fortolkning omtvistes.«

10

Artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 fastsætter følgende:

»Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«

11

Artikel 136 i Constitución española (den spanske forfatning, herefter »forfatningen«) bestemmer:

»1.   Tribunal de Cuentas [(revisionsret, Spanien)] er det øverste organ, som varetager revisionen af statens og den offentlige sektors regnskaber og økonomiske forvaltning.

Den hører direkte under Cortes Generales [(det spanske parlament)] og udøver sine funktioner på dets vegne for så vidt angår gennemgang og kontrol af statens almindelige regnskab.

2.   Statens og den offentlige statslige sektors regnskaber er underlagt og kontrolleres af Tribunal de Cuentas [(revisionsret)].

[…]

3.   Tribunal de Cuentas’ [(revisionsret)] medlemmer har den samme uafhængighed og uafsættelighed og er underlagt de samme uforeneligheder som dommere.

4.   En organisk lov regulerer Tribunal de Cuentas’ [(revisionsret)] sammensætning, organisation og funktioner.«

12

Artikel 5 i Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (organisk lov nr. 2/1982 om revisionsretten) af 12. maj 1982 (BOE nr. 121 af 21.5.1982, s. 13290, herefter »LOTCU«) fastsætter, at »[Tribunal de Cuentas (revisionsret)] udøver sit hverv i fuld uafhængighed og under overholdelse af retsordenen«.

13

LOTCU’s artikel 15 bestemmer:

»1.   Den retslige procedure med hensyn til revision, som henhører under Tribunal de Cuentas’ [(revisionsret)] kompetence, gennemføres med hensyn til de regnskaber, som skal stilles til rådighed af personer, der modtager, kontrollerer, forvalter, opbevarer, anvender eller bruger offentlige goder, midler eller effekter.

2.   Revisionskompetencen omfatter offentlige midler eller effekter samt forpligtelser i tilknytning hertil, der er stillet som garanti for forvaltningen heraf.«

14

LOTCU’s artikel 30, stk. 2, i den affattelse, der finder anvendelse, har følgende ordlyd:

»Revisionsdommerne ved Tribunal de Cuentas [(revisionsret)] er uafhængige og uafsættelige.«

15

LOTCU’s artikel 33, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Medlemmerne af Tribunal de Cuentas [(revisionsret)] er underlagt de samme grunde til forfald, uforeneligheder og forbud, som er fastsat for dommere i Ley Orgánica del Poder Judicial [(organisk lov om retsvæsenet)].«

16

LOTCU’s artikel 36 foreskriver:

»Præsidenten for og revisionsdommerne ved Tribunal de Cuentas [(revisionsret)] kan kun afsættes fra deres embede, hvis deres mandat udløber, deres afskedsbegæring accepteres af det spanske parlament, eller på grund af forfald, uforenelighed eller grov tilsidesættelse af de til deres embede knyttede forpligtelser.«

17

Artikel 24 i Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (lov nr. 7/1988 om revisionsrettens funktionsmåde) af 5. april 1988 (BOE n. 84 af 7.4.1988, s. 10459, herefter »LFTCU«) fastsætter følgende:

»Medlemmerne af Tribunal de Cuentas [(revisionsret)] udøver deres funktioner i overensstemmelse med de principper om upartiskhed og værdighed, som er knyttet til deres hverv, sikrer en omhyggelig og effektiv behandling af de sager, de tildeles, deltager i alle plenarmøder og komitémøder, som de indkaldes til, og kan ikke retsforfølges for de synspunkter, de giver udtryk for under udøvelsen af deres funktioner.

Præsidenten og medlemmerne er forpligtet til at erklære sig inhabile i sager vedrørende enheder, hvor de har deltaget med hensyn til drift, rådgivning eller forvaltning, eller som de selv eller deres familie ud til anden slægtskabs- eller svogerskabsgrad har haft nogen form for interesse i.«

18

LFTCU’s artikel 60 har følgende ordlyd:

»1.   Revisionsretten træffer afgørelse inden for rammerne af de påstande og argumenter, som parterne fremsætter.

2.   Hvis denne ret på tidspunktet for sin afgørelse finder, at det spørgsmål, den er blevet forelagt, muligvis ikke er blevet korrekt bedømt af parterne, fordi andre grunde kan begrunde eller være til hinder for sagen om økonomisk ansvar, oplyser den dog de berørte parter herom ved en kendelse, hvori den – idet det anføres, at den ikke foregriber den endelige afgørelse – redegør for sin opfattelse og giver disse parter en fælles frist på højst ti dage til at fremsætte argumenter og, hvor det er relevant, udsætter afgørelsen.«

19

I præamblen til Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (lov om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien) af 10. juni 2024 (BOE nr. 141 af 11.6.2024, s. 67764, herefter »amnestiloven«) anføres følgende:

»I

[…]

Amnestibegrebet er fuldt ud anerkendt i EU-retlig henseende. […]

Den Europæiske Unions Domstol har derfor i [dom af 29.4.2021, X (Europæisk arrestordre – ne bis in idem) (C-665/20 PPU, EU:C:2021:339)], ikke blot anerkendt muligheden for, at der findes amnestier, men desuden fastslået, at deres overordnede formål er at sikre, at de handlinger, som de omfatter, mister deres strafbarhed, således at lovovertrædelsen ikke længere kan strafforfølges, og – hvis der allerede er idømt en straf – at dens fuldbyrdelse bringes til ophør, hvilket principielt indebærer, at den pålagte sanktion ikke længere kan fuldbyrdes. Senere har Domstolen i [dom af 16.12.2021, AB m.fl. (Ophævelse af amnesti) (C-203/20, EU:C:2021:1016),] fastsat en mulighed for at henlægge straffesager og bringe straffene til ophør på grundlag af retsafgørelser truffet i henhold til en amnesti, der er resultatet af en lovgivningsprocedure.

I samme retning har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anerkendt amnestiens gyldighed og politiske hensigtsmæssighed, idet den som grænsen herfor har fastlagt grove overtrædelser af menneskerettighederne med den begrundelse, at der er tale om forhold, som ikke kan unddrages medlemsstaternes forpligtelse til at retsforfølge og sanktionere dem (jf. bl.a. [Menneskerettighedsdomstolens dom af 27.5.2014, Marguš mod Kroatien, CE:ECHR:2014:0527JUD000445510]).

Både Europarådet og Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (herefter »Venedigkommissionen«) har ligeledes præciseret gyldigheden af foranstaltninger såsom amnesti og deres forenelighed med retsafgørelser, både i anbefaling CM/Rec (2010) 12 og i udtalelse nr. 710/2012 [CDL-AD(2013)009], udstedt under plenarmødet den 8. og den 9. marts 2013.

[…]

V

[…]

Endvidere bør det forhold, at der er tale om en individuel lov, som af hensyn til den offentlige interesse undtager faktiske omstændigheder, der har fundet sted i en bestemt sammenhæng, fra anvendelsen af gældende lovgivning, medføre, at de retter, som behandler sagen på tidspunktet for vedtagelsen af denne lov, straks ophæver de begrænsende foranstaltninger, der er blevet iværksat, herunder i tilfælde, hvor sagen eventuelt udsættes. Dette skyldes, at en begrænsning i udøvelsen af rettigheder og friheder altid skal overholde de krav, der er fastsat i [EMRK], [chartret] og [forfatningen], hvilket sikrer et solidt retsgrundlag for begrænsninger af rettigheder og friheder.

Denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med den ordning, der er fastsat angående spørgsmål om forfatningsstridighed i forfatningens artikel 163 og præjudicielle spørgsmål i artikel 267 [TEUF]. Det skal endvidere erindres, at en eventuel anvendelse af de mekanismer, der er fastsat i disse bestemmelser, ikke berører lovenes gyldighed eller effektive virkning.

[…]

Endelig tilsigtes det med denne lov at finde en balance mellem retssikkerheden, overholdelsen af legalitetsprincippet og en retlig ramme for upartisk beskyttelse af de grundlæggende rettigheder under hensyntagen til anbefalingerne fra Venedigkommissionen, som i sin udtalelse af 2013 fremhævede vigtigheden af at opretholde en klar adskillelse mellem den lovgivende og den dømmende magt i forbindelse med iværksættelsen af amnesti for at sikre respekten for domstolenes uafhængighed og de demokratiske principper.

VI

[…]

Denne tilgang, som under alle omstændigheder er abstrakt, eftersom den i intet tilfælde indebærer en vurdering af, om der foreligger omstændigheder, som kan være omfattet af hver enkelt af disse undtagelser, er nødvendig ifølge de bemærkninger, som [Venedigkommissionen] anførte i sin udtalelse af 11. marts 2013, vedtaget på dens 94. plenarforsamling. Det tilkommer således den lovgivende magt at fastsætte kriterierne for at være omfattet af amnestien, mens det tilkommer den dømmende magt at identificere de konkrete personer, der er omfattet af det af lovgiver fastlagte anvendelsesområde.

[…]

I overensstemmelse med Venedigkommissionens retningslinjer er der blevet fastsat en præcis og detaljeret definition af de handlinger, som kan være omfattet af amnestien, med henblik på at sikre retssikkerheden og ligheden for loven. Dette er navnlig af afgørende betydning for at imødegå underslæb, idet der sondres klart mellem handlinger, som kan være omfattet af amnestien, og korruptionshandlinger, hvorpå denne foranstaltning ikke kan anvendes.

[…]«

20

Amnestilovens artikel 1 med overskriften »Objektivt anvendelsesområde« bestemmer:

»1.   Der gives amnesti for følgende handlinger, der medfører strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar og er udført i forbindelse med de folkeafstemninger, der blev afholdt i Catalonien den 9. november 2014 og den 1. oktober 2017, samt forberedelsen heraf eller deres følger, for så vidt som de er foretaget mellem den 1. november 2011 og den 13. november 2023, samt følgende handlinger udført i forbindelse med den såkaldte proces for catalansk uafhængighed, selv om de ikke måtte være forbundet med de nævnte folkeafstemninger eller måtte være foretaget efter disses afholdelse:

Under alle omstændigheder omfatter dette […] alle andre handlinger bestående i godkendelse eller håndhævelse af love, regler eller beslutninger vedtaget af offentlige myndigheder eller embedsmænd, som er gennemført med det formål at muliggøre, fremme eller bistå ved afholdelsen af de folkeafstemninger, som er omhandlet i dette stykkes litra b).

[…]

2.   Handlinger, som medfører strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar og er omfattet af amnesti i henhold til denne artikels stk. 1, er omfattet af amnesti, uanset i hvilket omfang de er blevet fuldbyrdet, herunder forberedende handlinger, og uanset under hvilken form for myndighed eller med hvilken form for medvirken de blev udført.

[…]«

21

Litra e) i amnestilovens artikel 2 med overskriften »Undtagelser« foreskriver:

»Under alle omstændigheder er følgende handlinger undtaget fra anvendelsen af den amnesti, der er fastsat i artikel 1:

[…]

22

Amnestilovens artikel 3 har følgende ordlyd:

»Den amnesti, der erklæres i henhold til denne lov, medfører bortfald af strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar på de vilkår, der er fastsat i denne afdeling.«

23

Stk. 3 i amnestilovens artikel 8 med overskriften »Virkninger på det civile og økonomiske ansvar« har følgende ordlyd:

»De foreløbige forholdsregler, der er iværksat i den indledende fase eller i første instans af retssager […], ophæves.«

24

Amnestilovens artikel 10 med overskriften »Behandling forud for andre sager og hastebehandling« har følgende ordlyd:

»Anvendelsen af amnestien tilkommer i hvert enkelt tilfælde de i denne lov fastsatte retter, administrative organer eller revisionsorganer, som forud for andre sager eller ved hastebehandling træffer de relevante afgørelser i overensstemmelse med denne lov, uanset hvilket stadium den pågældende administrative procedure, retssag eller sag om økonomisk ansvar befinder sig på.

Afgørelserne skal træffes inden for en frist på to måneder uanset efterfølgende appeller, som ikke har opsættende virkning.«

25

Stk. 3 i amnestilovens artikel 13 med overskriften »Procedure på området for økonomisk ansvar« bestemmer:

»Såfremt sagen om økonomisk ansvar ved [Tribunal de Cuentas (revisionsret)] verserer i første instans eller i appelinstansen, træffer de kompetente afdelinger ved denne ret efter forudgående høring af Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) og de offentlige enheder, som har lidt skade ved reduktionen af offentlige midler og offentlig ejendom i forbindelse med de faktiske omstændigheder, der er omfattet af amnestien, afgørelse om, at de sagsøgte fysiske eller juridiske personers økonomiske ansvar bortfalder, såfremt disse enheder ikke modsætter sig dette.«

26

Den 17. februar 2022 og den 13. april 2022 indgav SCC og anklagemyndigheden hver en stævning til Tribunal de Cuentas (revisionsret), den forelæggende ret, med påstand om, at der i forbindelse med en tilbagebetalingsprocedure blev konstateret en skade på den offentlige formue i Generalitat, og at det blev fastslået, at de sagsøgte i hovedsagen var direkte økonomisk ansvarlige for denne skade. SCC og anklagemyndigheden har i denne henseende nedlagt påstand om, at de sagsøgte i hovedsagen tilpligtes at betale de specifikke beløb, der er nævnt i stævningerne og er fastlagt på grundlag af de sagsøgtes bidrag til, at skaden på Generalitats formue opstod, tilbage til Generalitat.

27

SCC og anklagemyndigheden har ansat denne skade til henholdsvis 5309807,02 EUR og 3429342,43 EUR.

28

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at denne skade ifølge SCC og anklagemyndigheden skyldes visse udgifter, som kan inddeles i to kategorier, dels udgifter til afholdelsen af en ulovlig folkeafstemning om Cataloniens uafhængighed den 1. oktober 2017 og dels udgifter afholdt med henblik på at fremme Generalitats »optræden udadtil« i årene 2011-2017, dvs. med henblik på at promovere Cataloniens uafhængighed på internationalt plan i denne periode.

29

Udgifterne til afholdelsen af folkeafstemningen omfatter i det væsentlige følgende poster: for det første udgifter til indkøb af computersoftware og ‑applikationer til at koordinere frivilliges deltagelse i tilrettelæggelsen af folkeafstemningen, for det andet udgifter til reklame, for det tredje udgifter til oprettelse af et register over vælgere, der er bosiddende i udlandet, for det fjerde udgifter til plakater, for det femte udgifter til anskaffelse af det nødvendige materiel til afholdelse af folkeafstemningen (stemmesedler, optælling, indkaldelse af valgtilforordnede), for det sjette udgifter som følge af anvendelsen af offentlige lokaler til folkeafstemningen, for det syvende udgifter i forbindelse med kampagner vedrørende Generalitats image i udlandet, for det ottende udgifter i forbindelse med invitation af medlemmer af Europa-Parlamentet til at besøge Catalonien i dagene op til folkeafstemningen og for det niende udgifter i forbindelse med ansættelse af internationale eksperter og observatører.

30

Udgifterne afholdt med henblik på at fremme Generalitats »optræden udadtil« i årene 2011-2017 omfatter i det væsentlige følgende poster: for det første udgifter afholdt af Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (generalsekretariatet for optræden udadtil og Den Europæiske Union under Generalitat, Spanien) med henblik på bestilling af rapporter om internationale traktater, som Kongeriget Spanien er part i, for det andet udgifter afholdt af Generalitats diverse delegationer i udlandet og for det tredje udgifter afholdt af Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (rådet for offentligt diplomati i Catalonien, Spanien) med henblik på at fremme uafhængighedsprocessen.

31

Under undersøgelsesfasen af tilbagebetalingsproceduren blev der truffet foreløbige forholdsregler i form af betaling af et garantibeløb på 4146274,97 EUR vedrørende ansvaret for de faktiske omstændigheder hvad angår de udgifter, der var afholdt med henblik på at gennemføre den ulovlige folkeafstemning, og en bankgaranti på 5422411,10 EUR vedrørende ansvaret for de faktiske omstændigheder hvad angår de udgifter, der var afholdt med henblik på at fremme Generalitats »optræden udadtil«.

32

Ved processuel kendelse af 29. maj 2024 fastslog den forelæggende ret, at retsforhandlingerne var afsluttet, og at sagen var optaget til dom.

33

Amnestiloven, hvis artikel 3 fastsætter, at den amnesti, der erklæres i henhold til denne lov, medfører bortfald af strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar på de heri fastsatte vilkår, trådte i kraft den 11. juni 2024.

34

Den forelæggende ret har anført, at den skal undersøge, om de i amnestiloven fastsatte betingelser er opfyldt for så vidt angår de faktiske omstændigheder i hovedsagen. Den nævnte ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt denne lov er forenelig med EU-retten.

35

Den har for det første påpeget, at udelukkelsen fra amnestilovens anvendelsesområde i henhold til denne lovs artikel 2, litra e), af »handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger, som skader Den Europæiske Unions finansielle interesser«, indebærer, at handlinger, som ikke er strafbare, men som berører Unionens finansielle interesser, såsom handlinger, der medfører økonomisk ansvar som omhandlet i amnestilovens artikel 1, stk. 1, litra a)-c), sammenholdt med bl.a. artikel 1, stk. 2, kan være omfattet af amnestien. En sådan amnesti kan imidlertid være uforenelig med den vide fortolkning, som Domstolen har anlagt af begrebet »beskyttelse af Unionens finansielle interesser«.

36

Den forelæggende ret har tilføjet, at bestemmelserne i amnestilovens artikel 1, stk. 1, litra a)-c), sammenholdt med navnlig samme lovs artikel 1, stk. 2, og artikel 2, litra e), endvidere kan være i strid med princippet om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, for så vidt som de kan medføre bortfald af ansvar og dermed immunitet på området for økonomisk ansvar, der følger af ulovlig forvaltning af den offentlige formue i Generalitat. Eftersom et af hovedformålene med EU-retten er at forebygge straffrihed for svig og korruption, finder den nævnte ret det vanskeligt at forene den effektive gennemførelse af dette formål med de omhandlede bestemmelser i amnestiloven.

37

For det andet fastsætter amnestilovens artikel 10 en summarisk procedure, som skal behandles forud for andre sager, og for hvilken der er fastsat en frist på to måneder til at træffe afgørelse, idet afgørelsen kun kan gøres til genstand for appeller, der ikke har opsættende virkning. Ifølge den nævnte ret kan denne bestemmelse imidlertid være i strid med chartrets artikel 47, for så vidt som denne frist ikke nødvendigvis gør det muligt at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse for at fastslå, om de i amnestiloven fastsatte betingelser er opfyldt.

38

For det tredje gør amnestilovens artikel 13, stk. 3 in fine, en endelig afgørelse om bortfald af økonomisk ansvar kun betinget af, at de enheder i den offentlige sektor, der har lidt tab, ikke gør indsigelse, men uden at fastsætte nogen form for regel, der giver mulighed for, at de parter, som har indledt tilbagebetalingsproceduren, kan gøre indsigelse. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt denne regel er forenelig med princippet om effektiv og afskrækkende bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser.

39

For det fjerde kan bestemmelserne i amnestilovens artikel 1, stk. 1, litra a)-c), sammenholdt med samme lovs artikel 1, stk. 2-4, og artikel 2, litra e), være i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning som følge af denne lovs upræcise anvendelsesområde.

40

For det femte kan denne tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet medføre en tilsidesættelse af lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i chartrets artikel 20 og 21 og i artikel 2 TEU.

41

For det sjette er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt amnestilovens artikel 8, stk. 3, som fastsætter en obligatorisk ophævelse af de foreløbige forholdsregler, der er fastsat i national ret med henblik på beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, er forenelig med retten til en retfærdig rettergang og princippet om effektiv retsbeskyttelse.

42

For det syvende kan denne lovs artikel 13, stk. 3, som fastsætter et bortfald af økonomisk ansvar under sagen i første instans uden høring af alle sagens parter, medføre en begrænsning af retten til en retfærdig rettergang for alle parter og af den forelæggende rets domstolsfunktion.

43

For det ottende er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt bestemmelserne i amnestilovens artikel 8, stk. 3, artikel 10 og artikel 13, stk. 3, sammenholdt med præamblen til denne lov, er til skade for den effektive virkning af den præjudicielle forelæggelse som fastsat i artikel 267 TEUF og artikel 23, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.

44

På denne baggrund har Tribunal de Cuentas (revisionsret) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

45

I deres skriftlige indlæg har anklagemyndigheden samt RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM og ARMG i det væsentlige gjort gældende, at amnestier ikke er underlagt EU-retten, hvorfor Domstolen ikke er kompetent til at træffe afgørelse om den forelæggende rets spørgsmål.

46

I denne henseende må det konstateres, at selv om vedtagelsen og ophævelsen af en amnesti henhører under medlemsstaternes kompetence (jf. i denne retning dom af 16.12.2021, AB m.fl. (Ophævelse af en amnesti), C-203/20, EU:C:2021:1016, præmis 40), skal disse stater ikke desto mindre under udøvelsen af denne kompetence overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (jf. i denne retning dom af 24.7.2023, Lin, C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis, og af 25.2.2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku og Adoreikė, C-146/23 og C-374/23, EU:C:2025:109, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

47

Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, vedrører de præjudicielle spørgsmål fortolkningen af EU-retlige bestemmelser, der pålægger medlemsstaterne forpligtelser, nemlig dels artikel 267 TEUF og 325 TEUF og artikel 2, TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og dels forordning nr. 2988/95, idet de tager sigte på at gøre det muligt for den forelæggende ret at vurdere, om amnestiloven er forenelig med disse EU-retlige bestemmelser.

48

Med forbehold af undersøgelsen af, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling, er Domstolen således principielt kompetent til at fortolke disse bestemmelser i forbindelse med en forelæggelse i henhold til artikel 267 TEUF.

49

Hvad nærmere bestemt angår artikel 19 TEU har de sagsøgte i hovedsagen og den spanske regering imidlertid gjort gældende, at de spørgsmål, der henviser til denne artikel 19, ikke vedrører en situation, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.

50

I denne henseende skal det erindres, at artikel 19 TEU, der konkretiserer værdien af retsstaten nævnt i artikel 2 TEU (dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 32, og af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv), C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 69), i stk. 1, andet afsnit, fastsætter, at medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Det påhviler derfor medlemsstaterne at fastsætte et retsmiddel- og proceduresystem, som sikrer overholdelse af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsprøvelse på de nævnte områder (dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 34, af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny, C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 32, og af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:59, præmis 34).

51

Det skal tilføjes, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU omhandler »de områder, der er omfattet af EU-retten«, uafhængigt af om der foreligger en situation, hvor medlemsstaterne gennemfører EU-retten (dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 29, af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny, C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 33, og af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:59, præmis 35).

52

Denne bestemmelse finder dermed ud fra et materielt synspunkt anvendelse i forhold til enhver national dommer eller national retsinstans, der kan træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten, og som således vedrører områder, der er omfattet af EU-retten som omhandlet i denne bestemmelse (dom af 25.2.2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku og Adoreikė, C-146/23 og C-374/23, EU:C:2025:109, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

53

I det foreliggende tilfælde er den forelæggende ret dels, som det fremgår af denne doms præmis 35, af den opfattelse, at det følger af amnestilovens bestemmelser, at handlinger, der ikke udgør strafbare handlinger, men som berører Unionens finansielle interesser, kan være omfattet af amnestien. På denne baggrund ønsker den oplyst, om en sådan fortolkning er forenelig med den vide forståelse af begrebet »Unionens finansielle interesser«, som anlægges i Domstolens praksis.

54

Dels skal den forelæggende ret – med henblik på den eventuelle anvendelse af amnestien i henhold til amnestilovens artikel 1 – i henhold til samme lovs artikel 2, litra e), efterprøve, om de pågældende handlinger skal kvalificeres som strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser, som omhandlet i artikel 325 TEUF.

55

Heraf følger, at Tribunal de Cuentas (revisionsret) faktisk inden for den processuelle ramme, der er fastlagt ved amnestiloven, kan træffe afgørelse om spørgsmål, der vedrører fortolkningen af artikel 325 TEUF, hvilket indebærer, at denne processuelle ramme skal være forenelig med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

56

Det skal således fastslås, at fortolkningen af de bestemmelser, der er nævnt i denne doms præmis 47, henhører under Domstolens kompetence i henhold til artikel 267 TEUF.

57

De sagsøgte i hovedsagen har bestridt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling i sin helhed, med den begrundelse, at Tribunal de Cuentas (revisionsret) ikke er en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, for så vidt som den ikke udøver domstolsfunktioner og ikke er uafhængig eller upartisk.

58

I denne henseende følger det af fast retspraksis, at Domstolen for at bedømme, om det pågældende forelæggende organ er en »ret« i henhold til artikel 267 TEUF – et spørgsmål, som alene skal afgøres på grundlag af EU-retten – tager en hel række forhold i betragtning, herunder bl.a., om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling og træffer afgørelse på grundlag af retsregler, samt om det er uafhængigt (jf. dom af 30.6.1966, Vaassen-Göbbels, 61/65, EU:C:1966:39, s. 395, af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 51, og af 7.5.2024, NADA m.fl., C-115/22, EU:C:2024:384, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

59

For at en national ret kan forelægge spørgsmål for Domstolen, skal der endvidere versere en tvist for den, og den skal træffe afgørelse i en sag, der skal afsluttes med en retsafgørelse (kendelse af 5.3.1986, Greis Unterweger, 318/85, EU:C:1986:106, præmis 4, og af 25.4.2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C-102/17, EU:C:2018:294, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis, samt dom af 3.5.2022, CityRail, C-453/20, EU:C:2022:341, præmis 42).

60

I det foreliggende tilfælde har de sagsøgte i hovedsagen for det første gjort gældende, at Tribunal de Cuentas (revisionsret) ikke har domstolsbeføjelser, og at dens medlemmer i det væsentlige udøver revisionsfunktioner i forhold til økonomiske og finansielle aktiviteter og ikke domstolsfunktioner.

61

I denne henseende følger det af Domstolens praksis, at det forhold, at et forelæggende organ udøver sådanne revisionsfunktioner, ikke er til hinder for, at det kan kvalificeres som en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF, hvis det udøver en retslig funktion i den sammenhæng, som har givet anledning til anmodningen om præjudiciel afgørelse (jf. i denne retning dom af 13.7.2023, Achilleion, C-313/22, EU:C:2023:574, præmis 36).

62

For at afgøre, om et nationalt organ, som ifølge lovgivningen er tillagt forskellige funktioner, må kvalificeres som en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, er det desuden nødvendigt at undersøge den særlige karakter af de funktioner, retlige eller administrative, det udøver, i den specielle lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori det forelægger spørgsmål for Domstolen, med henblik på at afklare, om der verserer en tvist for dette organ, og om det skal træffe afgørelse i en sag, der skal afsluttes med en retsafgørelse (dom af 16.2.2017, Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

63

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen og den spanske regerings skriftlige indlæg, at Tribunal de Cuentas (revisionsret) i henhold til LOTCU’s artikel 15 udøver domstolsfunktioner i forbindelse med tilbagebetalingsproceduren.

64

For det andet har de sagsøgte i hovedsagen rejst tvivl om, hvorvidt Tribunal de Cuentas (revisionsret) overholder betingelserne om uafhængighed og upartiskhed.

65

De har indledningsvis gjort gældende, at ordningen for det spanske parlaments udpegelse af dommere til revisionsretten ikke frembyder tilstrækkelige garantier for uafhængighed og upartiskhed. Endvidere har den dommer ved revisionsretten, som har indgivet anmodningen om præjudiciel afgørelse, angiveligt tilknytning til et politisk parti, der er imod amnestiloven. Hun har udvist manglende upartiskhed i begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen og ved at tilrettelægge hovedsagens forløb med henblik på at kunne afvente amnestilovens vedtagelse og rejse tvivl om denne lov i forbindelse med den foreliggende præjudicielle sag sideløbende med det søgsmål om forfatningsstridighed, som dette politiske parti har anlagt ved Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien). Den nævnte dommer ved revisionsretten nyder i øvrigt ikke nogen garanti for uafsættelighed i det departement, hun er tilknyttet, eller som medlem af tvistemålsafdelingen. Endelig har de sagsøgte i hovedsagen anført, at Tribunal de Cuentas’ (revisionsret) uafhængighed svækkes af det forhold, at de personer, der er udpeget til at forestå undersøgelser i tilbagebetalingsproceduren, udpeges blandt tjenestemænd i den provins, hvor de pågældende handlinger fandt sted, eller blandt Tribunal de Cuentas’ (revisionsret) tjenestemænd.

66

Det fremgår af Domstolens praksis, at kravet om retternes uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, er en del af kerneindholdet i retten til en effektiv retsbeskyttelse og i den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, der har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten, og for bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, herunder retsstatsprincippet (dom af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

67

Dette krav om uafhængighed omfatter to aspekter. Det første, eksterne, aspekt kræver, at den pågældende ret udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser (dom af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

68

I denne forbindelse skal det bemærkes, at det forhold, at medlemmerne af det omhandlede organ er uafsættelige, udgør en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed, for så vidt som uafsætteligheden har til formål at beskytte dem, der har til opgave at udøve dømmende myndighed, på det personelle plan (dom af 7.5.2024, NADA m.fl., C-115/22, EU:C:2024:384, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

69

Princippet om uafsættelighed, hvis afgørende betydning skal fremhæves, kræver navnlig, at dommerne kan forblive i embedet, så længe de ikke har opnået den obligatoriske pensionsalder, eller indtil afslutningen af deres mandat, når dette er af tidsbegrænset varighed. Selv om dette princip ikke har en fuldstændig absolut karakter, kan der kun undtages derfra, når dette er begrundet med henvisning til tvingende legitime hensyn og under overholdelse af proportionalitetsprincippet. Det er således den almindelige opfattelse, at dommere under overholdelse af passende procedurer kan afsættes, hvis de er uegnede til at forblive i embedet grundet forfald, eller såfremt de har begået en alvorlig forseelse (dom af 7.5.2024, NADA m.fl., C-115/22, EU:C:2024:384, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

70

Garantien om uafsættelighed for medlemmerne af en ret kræver således, at de tilfælde, hvori medlemmerne af dette organ kan afsættes, fastsættes i et særligt regelsæt ved hjælp af udtrykkelige lovbestemmelser, som giver garantier, der ligger ud over dem, der er fastsat i de almindelige forvaltningsretlige og arbejdsretlige bestemmelser, som finder anvendelse i tilfælde af en afsættelse, som er udtryk for misbrug (dom af 7.5.2024, NADA m.fl., C-115/22, EU:C:2024:384, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

71

Det andet, interne, aspekt hænger sammen med begrebet upartiskhed og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Dette aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i sagens udfald ud over den strikte anvendelse af retsregler (dom af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).

72

Med hensyn til de argumenter, der er fremsat af de sagsøgte i hovedsagen, skal det indledningsvis erindres, at den omstændighed alene, at den lovgivende magt er involveret i processen til udnævnelse af en dommer, ikke er af en sådan karakter, at den skaber en afhængighed for sidstnævnte dommer af disse eller rejser tvivl om denne dommers upartiskhed, hvis den berørte, når vedkommende først er udnævnt, ikke påvirkes af nogen form for pression og ikke modtager instrukser i udøvelsen af sine funktioner (jf. i denne retning dom af 9.7.2020, Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).

73

For så vidt angår Tribunal de Cuentas (revisionsret) fastsætter forfatningens artikel 136, stk. 3, bl.a., at medlemmerne af denne ret nyder de samme garantier for uafhængighed og uafsættelighed som dommere. LOTCU’s artikel 30 og 36 præciserer de garantier for uafhængighed og uafsættelighed, som disse medlemmer er omfattet af. Den første af disse bestemmelser fastsætter således, at dommerne ved revisionsretten er uafhængige og uafsættelige, mens den anden fastsætter, at præsidenten for og dommerne ved revisionsretten kun kan afsættes fra deres embede, hvis deres mandat udløber, deres afskedsbegæring accepteres af det spanske parlament, eller på grund af forfald, uforenelighed eller grov tilsidesættelse af de til deres embede knyttede forpligtelser.

74

I øvrigt følger det af LFTCU’s artikel 24, at medlemmerne af Tribunal de Cuentas (revisionsret) udøver deres funktioner i overensstemmelse med de principper om upartiskhed og værdighed, som er knyttet til deres hverv, og ikke kan retsforfølges for de synspunkter, de giver udtryk for under udøvelsen af deres funktioner.

75

I forelæggelsesafgørelsen præciseres det endvidere, at den dommer ved revisionsretten, som har indgivet anmodningen om præjudiciel afgørelse, udøver sin retslige funktion uafhængigt og med uafsættelighed, så længe hendes mandat på ni år varer, uden at være underlagt nogen hierarkisk tilknytning eller underordnelse i forhold til tredjeparter, og dermed er beskyttet mod enhver form for indgreb eller pres udefra.

76

Det må dermed lægges til grund, at den lovgivende magts medvirken ved udpegelsen af Tribunal de Cuentas’ (revisionsret) medlemmer, som de sagsøgte i hovedsagen har kritiseret, i betragtning af de garantier for uafhængighed og upartiskhed, som disse medlemmer nyder, jf. denne doms præmis 73-75, ikke er af en sådan karakter, at den skaber en afhængighed for disse dommere af den lovgivende magt eller rejser tvivl om deres upartiskhed (jf. analogt dom af 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 54-56).

77

Konklusionen om, at Tribunal de Cuentas (revisionsret) har egenskab af ret, ændres heller ikke af den tvivl, som de sagsøgte i hovedsagen har givet udtryk for angående upartiskheden af navnlig den dommer ved revisionsretten, som har indgivet den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse.

78

Argumenterne om, at den dommer ved revisionsretten, som har indgivet denne anmodning, skulle have givet udtryk for personlig modvilje mod amnestiloven, navnlig som følge af hendes angivelige tilknytning til et politisk parti, som er imod denne lov, er nemlig upræcise og underbygges i øvrigt på ingen måde.

79

Hvad endelig angår den omstændighed, at de personer, der er udpeget til at forestå undersøgelser i tilbagebetalingsprocedurer, udpeges blandt tjenestemænd i den provins, hvor de pågældende handlinger har fundet sted, eller blandt Tribunal de Cuentas’ (revisionsret) tjenestemænd, skal det bemærkes, at denne omstændighed ikke giver anledning til tvivl om den nævnte rets uafhængighed og dens medlemmers selvstændighed, forudsat at disse personer ikke deltager i den retslige aktivitet som sådan, dvs. rådslagningen. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.

80

Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, afsluttes undersøgelsesfasen nemlig, når den person, der er udpeget til at forestå undersøgelsen, foretager en foreløbig opgørelse, som nedfældes i et referat, der ikke på nogen måde er bindende for tvistemålsafdelingen ved Tribunal de Cuentas (revisionsret), både angående kvantificeringen af den hævdede skade og angående fastlæggelsen af de ansvarlige personer, hvorfor den retslige fase af tilbagebetalingsproceduren kun kan indledes ved en stævning indgivet af de parter, der har kompetence hertil.

81

På baggrund af ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Tribunal de Cuentas (revisionsret) i det foreliggende tilfælde har egenskab af »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF. Heraf følger, at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.

82

Anklagemyndigheden, de sagsøgte i hovedsagen og den spanske regering har bestridt, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at det ikke har nogen forbindelse med de faktiske omstændigheder i og genstanden for tvisten i hovedsagen, idet finansieringen af bevægelsen for Cataloniens uafhængighed ikke har nogen indvirkning på indtægterne i Unionens budget. Den fortolkning af EU-retten, som den forelæggende ret har anmodet om, er derfor ikke nødvendig for afgørelsen af denne tvist.

83

I denne henseende bemærkes, at det inden for rammerne af den procedure, der er indført ved artikel 267 TEUF, udelukkende tilkommer den nationale ret, som tvisten i hovedsagen er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en hensigtsmæssig besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 13.7.2000, Idéal tourisme, C-36/99, EU:C:2000:405, præmis 20, og af 2.12.2025, Stichting Right to Consumer Justice og Stichting App Stores Claims, C-34/24, EU:C:2025:936, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

84

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret skal behandle en tilbagebetalingsprocedure, hvor det er blevet gjort gældende, at det forhold, at de sagsøgte i hovedsagen afholdt visse udgifter i forbindelse med bevægelsen for Cataloniens uafhængighed, har skadet den offentlige formue i Generalitat.

85

I denne henseende er den forelæggende ret navnlig i tvivl om, hvorvidt det selv uden en bestemt finansiel indvirkning på Unionens budget skal fastslås, at der foreligger en skade på Unionens finansielle interesser som omhandlet i artikel 325, stk. 1, TEUF, hvis der er tale om ulovlige handlinger i forbindelse med forvaltningen af den offentlige formue, som har bragt Unionens budget i fare eller potentielt har skadet det, for så vidt som disse handlinger, såfremt Catalonien var blevet uafhængigt, kunne have berørt indtægterne i Unionens budget, som er delvist finansieret af bidrag fra medlemsstaterne.

86

Det er dog tilstrækkeligt at konstatere, at vurderingen af, hvad der udgør en skade på Unionens finansielle interesser, vedrører realiteten i det forelagte spørgsmål og ikke spørgsmålet om, hvorvidt det kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 18.1.2024, Lietuvos notarų rūmai m.fl., C-128/21, EU:C:2024:49, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

87

Heraf følger, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

88

Det første spørgsmål vedrører ikke kun fortolkningen af artikel 325, stk. 1, TEUF, men også fortolkningen af artikel 4, stk. 3, TEU og forordning nr. 2988/95. Det skal dog for det første bemærkes, at denne artikel 325 er en konkretisering af det almindelige princip om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU (jf. i denne retning dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse), C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 261).

89

For det andet synes forordning nr. 2988/95 ikke at finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, eftersom de i denne forordning fastsatte foranstaltninger og sanktioner i henhold til artikel 1, stk. 2, kun finder anvendelse på uregelmæssigheder, som kan tilskrives en »økonomisk beslutningstagers« handling eller undladelse. Forelæggelsesafgørelsen indeholder imidlertid ingen angivelse af, at de sagsøgte i hovedsagen i deres egenskab af medlemmer af forvaltningsorganer i Generalitat har handlet som økonomiske beslutningstagere i forbindelse med de aktiviteter, der er genstand for den tilbagebetalingsprocedure, der er indledt mod dem.

90

Heraf følger, at der i det foreliggende tilfælde kun skal foretages en fortolkning af artikel 325, stk. 1, TEUF.

91

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 325, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, som giver amnesti for handlinger, der medfører økonomisk ansvar og er begået i forbindelse med politiske aktiviteter, der tager sigte på at opnå uafhængighed for en del af en medlemsstats nationale område, vedrørende midler, der ikke stammer fra eller er tiltænkt Unionens budget, med den begrundelse, at denne uafhængighed kunne have medført en reduktion af Unionens egne indtægter i form af denne medlemsstats bidrag på grundlag af bruttonationalindkomsten (herefter »BNI«).

92

I denne henseende har den forelæggende ret påpeget, at amnestilovens artikel 2, litra e), ganske vist udtrykkeligt udelukker »handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger, som skader Den Europæiske Unions finansielle interesser«, fra denne lovs anvendelsesområde, men at lovgiver ved at begrænse denne udelukkelse til kun at omfatte handlinger af strafbar karakter implicit har lagt til grund, at handlinger, der ikke udgør strafbare handlinger, og som medfører økonomisk ansvar og er omhandlet i denne lovs artikel 1, stk. 1, litra a)-c), sammenholdt med samme artikels stk. 2-4, kan være omfattet af amnestien, samtidig med at de kan skade de nævnte finansielle interesser.

93

Det skal derfor i det foreliggende tilfælde undersøges, om det bortfald af ansvar, der er fastsat ved amnestiloven, kan skade Unionens finansielle interesser.

94

Det skal bemærkes, at artikel 325, stk. 1, TEUF pålægger medlemsstaterne at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af afskrækkende og effektive foranstaltninger (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 181 og den deri nævnte retspraksis).

95

Begrebet Unionens »finansielle interesser« som omhandlet i artikel 325, stk. 1, TEUF omfatter ikke blot de indtægter, der stilles til rådighed for Unionens budget, men ligeledes de udgifter, der er dækket af dette budget (jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 183 og den deri nævnte retspraksis).

96

I denne henseende har Domstolen allerede udtalt, at selv uregelmæssigheder uden nogen bestemt finansiel betydning kan have alvorlige konsekvenser for Unionens finansielle interesser, hvorfor artikel 325, stk. 1, TEUF ikke alene kan omfatte handlinger, der faktisk forårsager et tab af egne indtægter, men ligeledes forsøg på at begå sådanne handlinger (jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 187 og den deri nævnte retspraksis). Denne bestemmelse omfatter således handlinger, hvorom det ikke kan udelukkes, at de har indvirkning på Unionens budget, eftersom disse handlinger vedrører midler, der hidrører fra eller er tiltænkt dette budget.

97

En eventuel indvirkning på Unionens budget kan derimod ikke følge alene af en negativ påvirkning af det nationale budget med den begrundelse, at den pågældende medlemsstats bidrag til Unionens budget kunne blive berørt heraf (jf. i denne retning kendelse af 9.1.2024, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov, C-131/23, EU:C:2024:42, præmis 50).

98

En påvirkning af Unionens finansielle interesser kan navnlig ikke konstateres alene på grundlag af den reduktion i BNI, som løsrivelsen af en del af det nationale område potentielt kan medføre.

99

Selv hvis det antages, at en reduktion af en medlemsstats BNI som følge af løsrivelsen af en del af dens område kan indebære en reduktion af det nationale bidrag til Unionens budget, vil der nemlig i et sådant tilfælde være tale om en følgevirkning af, at det pågældende område ikke længere er underlagt traktaterne og ikke længere bidrager finansielt til deres gennemførelse eller nyder godt af de heri fastsatte støtteforanstaltninger. En sådan reduktion kan derfor ikke i sig selv anses for at skade Unionens finansielle interesser som omhandlet i artikel 325, stk. 1, TEUF.

100

På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 325, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, som giver amnesti for handlinger, der medfører økonomisk ansvar og er begået i forbindelse med politiske aktiviteter, der tager sigte på at opnå uafhængighed for en del af en medlemsstats nationale område, vedrørende midler, der ikke stammer fra eller er tiltænkt Unionens budget, med den begrundelse, at denne uafhængighed kunne have medført en reduktion af Unionens egne indtægter i form af denne medlemsstats bidrag på grundlag af BNI.

101

Som det i det væsentlige allerede er blevet påpeget i denne doms præmis 83, fremgår det af selve ordlyden af artikel 267 TEUF, at den præjudicielle afgørelse, der anmodes om, skal være »nødvendig« for, at den forelæggende ret kan »[afsige] sin dom« i den sag, der verserer for den (dom af 6.3.2025, D.K. (Fritagelse af en dommer fra dennes forpligtelser), C-647/21 og C-648/21, EU:C:2025:143, præmis 48, og af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

102

Der skal således foreligge en forbindelse mellem tvisten i hovedsagen og de EU-retlige bestemmelser, der ønskes fortolket, således at denne fortolkning fremstår som objektivt nødvendig for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe (dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny, C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

103

Som nævnt i denne doms præmis 55 skal den forelæggende ret, når den træffer afgørelse om bortfaldet af økonomisk ansvar i henhold til amnestiloven, inden for den ved denne lov fastlagte processuelle ramme tage stilling til fortolkningen af artikel 325 TEUF, hvilket indebærer, at denne processuelle ramme skal være forenelig med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

104

Ifølge den nævnte ret kan en skade på Unionens budget eventuelt fastslås ved supplerende foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, som de bestemmelser i amnestiloven, der er omhandlet i det andet og det syvende spørgsmål, imidlertid forhindrer den i at træffe.

105

I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at præjudicielle spørgsmål, der tager sigte på at give den forelæggende ret mulighed for in limine litis at afgøre processuelle vanskeligheder såsom dem, der potentielt er til hinder for hovedsagens videre behandling, kan antages til realitetsbehandling i medfør af artikel 267 TEUF (jf. i denne retning dom af 6.3.2025, D.K. (Fritagelse af en dommer fra dennes forpligtelser), C-647/21 og C-648/21, EU:C:2025:143, præmis 53, og af 1.8.2025, Daka m.fl., C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 og C-493/23, EU:C:2025:592, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

106

Det tilkommer alene den forelæggende ret at vurdere nødvendigheden af de påtænkte foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse under hensyn til alle omstændighederne i den sag, der er indbragt for den. Inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, er det nemlig alene er den nationale ret, der har kompetence til at fastlægge og vurdere hovedsagens faktiske omstændigheder og til at fortolke og anvende den nationale ret (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 134, og af 31.1.2023, Puig Gordi m.fl., C-158/21, EU:C:2023:57, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

107

I denne forbindelse har den forelæggende ret angående det andet spørgsmål anført, at den i amnestiloven fastsatte frist på to måneder til at anvende amnestien på de omtvistede handlinger forhindrer den i at gennemføre de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er nødvendige for at fastslå en skade på Unionens finansielle interesser som omhandlet i artikel 325 TEUF. Det spørgsmål om fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, som forelægges i denne henseende, vedrører dermed specifikt den forelæggende rets udøvelse af sin domstolskompetence (jf. i denne retning dom af 14.11.2024, S. (Ændring af rettens sammensætning), C-197/23, EU:C:2024:956, præmis 42).

108

Hvad angår det syvende spørgsmål har den forelæggende ret præciseret, at amnestilovens artikel 13, stk. 3, ikke fastsætter en procedure for høring af den offentlige aktør, før der træffes en afgørelse om bortfald af ansvar i henhold til denne bestemmelse, og pålægger den nævnte ret at træffe denne afgørelse uden at kunne vurdere anbringenderne og de diskulperende beviser med henblik på at fastslå, om de sagsøgte i hovedsagen har begået de handlinger, der ligger til grund for påstanden om deres økonomiske ansvar.

109

Eftersom disse spørgsmål om, hvorvidt de ved amnestiloven fastsatte begrænsninger af tilbagebetalingsprocedurens inter partes-karakter er forenelige med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, er opstået i forbindelse med den forelæggende rets bestræbelser på at opfylde sin forpligtelse til at udelukke enhver skade på Unionens finansielle interesser i henhold til artikel 325 TEUF, før den afslutter hovedsagen, opfylder de et objektivt behov med henblik på den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe i denne sag.

110

På denne baggrund synes disse spørgsmål om fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU at være nødvendige for, at den forelæggende ret kan træffe afgørelse i hovedsagen.

111

Heraf følger, at det andet og det syvende spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

112

Med disse spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er til hinder for processuelle bestemmelser i en amnestilov, som pålægger de nationale retter at træffe en afgørelse om bortfald af ansvar, som indebærer en eventuel anvendelse af artikel 325 TEUF, inden for en frist på to måneder uden vurdering af anbringenderne og de diskulperende beviser og uden høring af alle sagens parter.

113

I henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal enhver medlemsstat sørge for, at de retsinstanser, der som »domstole« i EU-rettens forstand skal træffe afgørelse om spørgsmål, der er knyttet til anvendelsen eller til fortolkningen af denne ret, og som således henhører under medlemsstatens retsmiddelsystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, opfylder kravene til en effektiv domstolsbeskyttelse (dom af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis). Denne artikel 19 har direkte virkning, eftersom bestemmelsen for det første er formuleret i klare og præcise vendinger, og der for det andet ikke er knyttet nogen betingelser til bestemmelsen (dom af 18.5.2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393, præmis 250, af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 58, og af 1.8.2025, Royal Football Club Seraing, C-600/23, EU:C:2025:617, præmis 119).

114

I den foreliggende sag er den forelæggende ret af den opfattelse, at amnestilovens artikel 10, stk. 2, og artikel 13, stk. 3, er uforenelige med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, for så vidt som disse bestemmelser forhindrer den i at udøve sine domstolskompetencer med henblik på for det første – ved hjælp af supplerende foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse – at udelukke, at de midler, der var berørt af de konstaterede uregelmæssigheder, i det mindste indirekte hidrørte fra eller var tiltænkt Unionens budget, for det andet at kunne vurdere anbringenderne og de diskulperende beviser og for det tredje at høre alle sagens parter før dens afslutning.

115

I denne henseende bemærkes, at i modsætning til chartrets artikel 47, som inden for sit anvendelsesområde kan tilsidesættes ved ethvert indgreb i retten til effektive retsmidler og en retfærdig rettergang, forudsætter en konstatering af en tilsidesættelse af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, at der foreligger problemer af et omfang, som kan undergrave det nationale retssystems funktion og være til fare for den pågældende medlemsstats mulighed for at tilbyde borgerne tilstrækkelige retsmidler på de områder, der er omfattet af EU-retten.

116

Ved vurderingen af, om de i hovedsagen omhandlede bestemmelser i amnestiloven kan medføre problemer af en sådan systemisk karakter, skal der tages hensyn til en national amnestilovs karakter og medlemsstaternes kompetence til at vedtage og anvende en sådan lov.

117

Henset til denne kompetence, som er nævnt i denne doms præmis 46, har medlemsstaterne nemlig principielt ret til at fastlægge betingelserne, navnlig de processuelle betingelser, for gennemførelsen af en amnesti, der vedtages af hensyn til den almene interesse.

118

Disse betingelser fraviger i kraft af deres karakter de almindelige retsregler, eftersom det overordnede mål med amnesti er at sikre, at de handlinger, som den omfatter, mister deres strafbarhed, og hvis der allerede er idømt en straf, at dens fuldbyrdelse bringes til ophør (jf. i denne retning dom af 29.4.2021, X (Europæisk arrestordre – ne bis in idem), C-665/20 PPU, EU:C:2021:339, præmis 93).

119

I denne sammenhæng bemærkes, at de nationale retters forpligtelse til at træffe en afgørelse om bortfald af ansvar uden at vurdere anbringenderne og de diskulperende beviser følger af selve princippet i en amnesti. Når det er fastslået, at den omhandlede adfærd er omfattet af amnestiens anvendelsesområde, skal den ret, for hvilken sagen er indbragt, afslutte den ved en afgørelse om bortfald af ansvar uden forudgående vurdering af disse anbringender og beviser. Det samme gælder forpligtelsen – som ikke er omfattet af sanktioner – til at afslutte sagen inden for en frist på to måneder.

120

Som generaladvokaten i det væsentlige har påpeget i punkt 129 i sit forslag til afgørelse, har den nationale lovgiver ret til at pålægge de nationale retter, at de afslutter de igangværende sager, der verserer for dem, i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i en amnestilov.

121

Fastsættelsen af de konkrete regler for gennemførelsen af en amnestilov kræver nemlig politiske valg, der henhører under medlemsstaternes egne ansvarsområder, hvilket indebærer en afvejning af de foreliggende modstridende interesser på grundlag af en række vurderinger.

122

I det foreliggende tilfælde fastslog Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol) ved dom nr. 137/2025 af 26. juni 2025 (BOE nr. 183 af 31.7.2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)) i det væsentlige, at den amnesti, der er vedtaget i henhold til amnestiloven, tager sigte på at nedbringe de institutionelle og politiske spændinger, som bestræbelserne på at opnå Cataloniens uafhængighed har medført, og at fremme et forsoningsscenarie.

123

Henset til både karakteren af en amnestilov såsom den her omhandlede, der frembyder de kendetegn, der er beskrevet i denne doms præmis 118 og 119, og til dens genstand og rækkevidde, som er begrænset til løsningen af en politisk konflikt i forbindelse med den catalonske uafhængighedsproces, er det udelukket, at de processuelle regler, der er fastsat i henholdsvis amnestilovens artikel 10, stk. 2, og artikel 13, stk. 3, kan give anledning til problemer af et sådant omfang, at de er af systemisk karakter.

124

Disse bestemmelser kan således under alle omstændigheder ikke undergrave det nationale retssystems funktion ved at være til fare for den pågældende medlemsstats mulighed for at tilbyde borgerne tilstrækkelige retsmidler på de områder, der er omfattet af EU-retten.

125

På baggrund af ovenstående betragtninger skal det andet og det syvende spørgsmål besvares med, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ikke er til hinder for processuelle bestemmelser i en national amnestilov, som alene inden for denne lovs konkret afgrænsede anvendelsesområde pålægger de nationale retter at træffe en afgørelse om bortfald af ansvar, som eventuelt indebærer anvendelse af artikel 325 TEUF, inden for en frist på to måneder uden vurdering af anbringenderne og de diskulperende beviser og uden høring af alle sagens parter, idet sådanne bestemmelser ikke kan medføre problemer af et sådant omfang, at de kan undergrave det nationale retssystems funktion på de områder, der er omfattet af EU-retten.

126

I sit skriftlige indlæg har den spanske regering fremsat en formalitetsindsigelse mod dels det sjette spørgsmål, som angiveligt er uden forbindelse med EU-retten, og dels det ottende spørgsmål, som angiveligt er hypotetisk.

127

I denne henseende er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt EU-retten er til hinder for en forpligtelse, som påhviler den i henhold til national ret, til at træffe en afgørelse om bortfald af økonomisk ansvar og ophæve de trufne foreløbige forholdsregler inden for en frist på to måneder, selv hvis Domstolen, som er blevet forelagt denne anmodning om præjudiciel afgørelse, endnu ikke har truffet afgørelse. Domstolens behandling af dette spørgsmål opfylder, eftersom det tager sigte på at sikre den effektive virkning af den anmodning om præjudiciel afgørelse, som den nævnte ret har indgivet i det foreliggende tilfælde, et objektivt behov med henblik på den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe.

128

I øvrigt medfører den omstændighed, at den forelæggende ret har kunnet indgive sin anmodning om præjudiciel afgørelse og udsætte afgørelsen om realiteten, i modsætning til, hvad den spanske regering har gjort gældende, ikke, at det ottende spørgsmål er hypotetisk. Dette spørgsmål vedrører nemlig ikke eventuelle hindringer for indgivelsen af en anmodning om præjudiciel afgørelse, men i det væsentlige afklaringen af, om amnestilovens bestemmelser skader den effektive virkning af den præjudicielle procedure, efter at den er indledt.

129

Heraf følger, at det sjette og det ottende spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

130

Med det sjette og det ottende spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 267 TEUF og artikel 23, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for bestemmelser i en national amnestilov, som pålægger de nationale retter at træffe en afgørelse om bortfald af økonomisk ansvar og ophæve de foreløbige forholdsregler inden for en frist på to måneder, selv hvis Domstolen, som er blevet forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse, endnu ikke har truffet afgørelse.

131

Det følger af fast retspraksis, at artikel 267 TEUF indfører en dommerdialog mellem Domstolen og medlemsstaternes domstole, der har til formål at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten, hvorved EU-rettens sammenhæng, fulde virkning og autonomi og i sidste ende den særegne karakter af den ved traktaterne indførte ret sikres (dom af 18.12.2025, Kommissionen mod Polen (Kontrol ultra vires af Domstolens praksis – EU-rettens forrang), C-448/23, EU:C:2025:975, præmis 111 og den deri nævnte retspraksis). En dom afsagt inden for rammerne af denne procedure er bindende for den nationale ret for så vidt angår fortolkningen af EU-retten ved afgørelsen af den tvist, som er indbragt for den (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 73 og 74, af 6.6.2024, AVVA m.fl. (Retssag via videokonference, når der ikke er udstedt nogen europæisk efterforskningskendelse), C-255/23 og C-285/23, EU:C:2024:462, præmis 36, og af 12.2.2026, Petlichev, C-56/25, EU:C:2026:87, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

132

Endvidere fastsætter artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at i sager, hvor der indgives en anmodning om præjudiciel afgørelse, medfører den afgørelse, hvorved den nationale ret henvender sig til Domstolen, at den nationale procedure udsættes.

133

Det følger af Domstolens praksis, at artikel 267 TEUF er til hinder for en national lovgivning, som har til følge, at den nationale ret er forpligtet til at træffe afgørelse uden mulighed for at indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen eller for at afvente Domstolens besvarelse heraf (jf. i denne retning kendelse af 12.2.2019, RH, C-8/19/PPU, EU:C:2019:110, præmis 48).

134

En forpligtelse til at træffe en afgørelse om bortfald af ansvar, som er fastsat i en national amnestilov, inden for en frist på to måneder uden mulighed for at udsætte denne afgørelse, hvis der indgives en anmodning om præjudiciel afgørelse, vil desuden have til følge, at den forelæggende ret fratages muligheden for at afvente Domstolens besvarelse af en sådan anmodning, og dermed fratage denne procedure dens effektive virkning.

135

Hvad angår den i amnestilovens artikel 8, stk. 3, fastsatte obligatoriske ophævelse af de foreløbige forholdsregler, som tidligere er blevet anordnet, er den forelæggende ret af den opfattelse, at det fremgår af en samlet læsning af denne bestemmelse og præamblen til den nævnte lov, at de foreløbige forholdsregler skal ophæves, selv hvis den nationale sag udsættes som følge af indgivelsen af en anmodning om præjudiciel afgørelse.

136

Den spanske regering har ganske vist i sit skriftlige indlæg anført, at den øjeblikkelige ophævelse af de foreløbige forholdsregler i henhold til amnestilovens artikel 8, stk. 3, kun skal finde sted, hvis retten finder, at de faktiske omstændigheder er omfattet af denne lov, navnlig idet denne ophævelse vil være en konsekvens af amnestiens automatiske karakter.

137

I en situation som i hovedsagen, hvor en national ret er i tvivl om, hvorvidt en national amnestilov er forenelig med EU-retten, indebærer en konstatering af, at denne lov finder anvendelse, imidlertid ikke, at denne nationale ret er forpligtet til at give amnesti uden at afvente Domstolens besvarelse af de præjudicielle spørgsmål, som den nævnte ret har forelagt den. Eftersom sagen i henhold til artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol udsættes, mens Domstolens besvarelse af anmodningen om præjudiciel afgørelse afventes, vil en forpligtelse til at ophæve de foreløbige forholdsregler i denne fase af proceduren være i strid med de forpligtelser, der følger af artikel 267 TEUF.

138

I denne henseende bemærkes, at EU-rettens fulde virkning ifølge fast retspraksis forudsætter, at en ret, der har fået forelagt en tvist, der skal afgøres efter EU-retten, kan træffe foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre den fulde virkning af den retsafgørelse, der skal træffes. Hvis en national ret, som udsætter sagen på Domstolens besvarelse af dens præjudicielle spørgsmål, ikke kunne træffe foreløbige forholdsregler i perioden, indtil den afsiger dom, efter at Domstolen har besvaret spørgsmålet, ville den effektive virkning af den ordning, der er indført ved artikel 267 TEUF, nemlig blive svækket (dom af 6.10.2021, W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse), C-487/19, EU:C:2021:798, præmis 142 og den deri nævnte retspraksis).

139

Heraf følger, at den nationale ret, når den finder det nødvendigt, skal kunne vedtage eller i givet fald opretholde foreløbige forholdsregler, indtil den træffer endelig afgørelse efter Domstolens besvarelse af dens anmodning om præjudiciel afgørelse.

140

I sit skriftlige indlæg har den spanske regering gjort gældende, at amnestilovens artikel 8, stk. 3, artikel 10 og artikel 13, stk. 3, kan fortolkes i overensstemmelse med artikel 267 TEUF, hvorfor sagen kan udsættes og de foreløbige forholdsregler opretholdes, når der indgives en anmodning om præjudiciel afgørelse, så længe udsættelsen og disse forholdsregler er nødvendige for at sikre den effektive virkning af Domstolens besvarelse.

141

Såfremt en sådan fortolkning er udelukket, skal det erindres, at en bestemmelse i national ret, der forhindrer, at proceduren i henhold til traktatens artikel 267 TEUF iværksættes, skal tilsidesættes, uden at den pågældende ret behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne nationale bestemmelse ad lovgivningsvejen eller ved ethvert andet forfatningsmæssigt middel (dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål), C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 141 og den deri nævnte retspraksis).

142

På baggrund af ovenstående betragtninger skal det sjette og det ottende spørgsmål besvares med, at artikel 267 TEUF og artikel 23, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for bestemmelser i en national amnestilov, som pålægger de nationale retter at træffe en afgørelse om bortfald af økonomisk ansvar og ophæve de foreløbige forholdsregler, der er anordnet i en tidligere fase af sagen, inden for en frist på to måneder, selv hvis Domstolen, som er blevet forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse, endnu ikke har truffet afgørelse.

143

Med det tredje til det femte spørgsmål har den forelæggende ret anmodet om fortolkning af artikel 325 TEUF og forordning nr. 2988/95, sammenholdt med dels chartrets artikel 47 og EMRK’s artikel 6, dels retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det fremgår imidlertid af besvarelsen af det første, det andet og det syvende spørgsmål, at den forelæggende ret hverken er forpligtet til at anvende artikel 325 TEUF eller den nævnte forordning på den i hovedsagen omhandlede situation, hvorfor en besvarelse af det tredje og det fjerde spørgsmål ikke er nødvendig for, at den forelæggende ret kan træffe afgørelse, og disse spørgsmål kan derfor ikke antages til realitetsbehandling.

144

Hvad angår chartrets artikel 20 og 21, hvortil der henvises i det femte spørgsmål, skal det bemærkes, at Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse i henhold til artikel 267 TEUF udelukkende kan fortolke EU-retten inden for grænserne af de kompetencer, som den er blevet tildelt (dom af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

145

Chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes handlinger er fastlagt i dets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, og denne bestemmelse bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (dom af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

146

I det foreliggende tilfælde vedrører tvisten i hovedsagen, således som det fremgår af besvarelsen af det første spørgsmål, ikke gennemførelsen af en EU-retlig bestemmelse, hvorfor Domstolen ikke er kompetent til at træffe afgørelse om den fortolkning af chartrets artikel 20 og 21, som den forelæggende ret har anmodet om.

147

På denne baggrund er det ufornødent at besvare det tredje til det femte spørgsmål.

148

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret: