Smartflats SA mod Région de Bruxelles-Capitale (C-813/24)

Foreløbig udgave

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

22. oktober 2026 (*)

» Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – direktiv 2006/123/EF – tjenesteydelser på det indre marked – drift af turistindkvartering – tilladelsesordning – betingelser for udstedelse af tilladelse – drift, der er underlagt krav om forudgående erklæring og om registrering – regionale og kommunale myndigheders deltagelse i proceduren – krav om en planlægningstilladelse – forpligtelse til at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen – frist for at træffe afgørelse om ansøgningen – klage over afgørelsen om afslag på at udstede en attest om overensstemmelse med byplanlægningen «

I sag C-813/24,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) ved afgørelse af 27. november 2024, indgået til Domstolen den 27. november 2024, i sagen

Smartflats SA

mod

Région de Bruxelles-Capitale,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Anden Afdeling, og dommerne Z. Csehi, M. Gavalec (refererende dommer) og F. Schalin,

generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,

justitssekretær: fuldmægtig F. Cathagne,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. november 2025,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        Smartflats SA ved avocats J. Eyletten, F. Louis og P. Simonart, samt Rechtsanwältin V. Wettner,

–        den belgiske regering ved C. Jacob, L. Jans og C. Pochet, som befuldmægtigede, bistået af avocats T. Cambier og F. Hans,

–        den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og A. Hanje, som befuldmægtigede,

–        Europa-Kommissionen ved M. Mataija, G. Meeßen og B. Stromsky, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 5. februar 2026,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 9, 10 og 13 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).

2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Smartflats SA, der er et selskab, som tilbyder korttidsudlejning af indkvartering, og på den anden side Région de Bruxelles-Capitale (hovedstadsregionen Bruxelles, Belgien), vedrørende et forbud mod driften af en turistindkvartering.

 Retsforskrifter

 EU-retten

3        Følgende fremgår af 9., 40. og 56. betragtning til direktiv 2006/123:

»(9)      Dette direktiv finder kun anvendelse på de krav, som indvirker på adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed. Det finder ikke anvendelse på krav såsom færdselsregler, regler om arealudvikling og -anvendelse, by- og landplanlægning, bygningsstandarder samt administrative sanktioner, der pålægges for manglende overholdelse af sådanne regler, der ikke specifikt regulerer eller indvirker på servicevirksomheden, men som skal overholdes af tjenesteyderne under udøvelsen af deres erhvervsvirksomhed på samme måde som af enkeltpersoner, der handler som privatpersoner.

[...]

(40)      Begrebet »tvingende almene hensyn«, der er nævnt i visse af dette direktivs bestemmelser, er blevet udviklet af Domstolen i dens praksis vedrørende traktatens artikel 43 og 49 og vil formentlig undergå en yderligere udvikling. Begrebet, således som det er blevet anerkendt ved Domstolens praksis, dækker mindst følgende områder: offentlig orden, offentlig sikkerhed og offentlig sundhed, jf. traktatens artikel 46 og 55, opretholdelse af samfundsordenen, socialpolitiske mål, beskyttelse af tjenestemodtagere, forbrugerbeskyttelse, [...] miljøbeskyttelse og beskyttelse af bymiljøet, herunder by- og landplanlægning [...].

[...]

(56)      I henhold til Domstolens praksis udgør den offentlige sundhed, forbrugerbeskyttelse, dyresundhed og beskyttelse af bymiljøet tvingende almene hensyn. Sådanne tvingende almene hensyn kan begrunde anvendelsen af tilladelsesordninger og andre restriktioner. Sådanne tilladelsesordninger eller begrænsninger bør dog ikke medføre en forskelsbehandling på grund af nationalitet. Desuden bør nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet altid respekteres.«

4        Dette direktivs artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1, at direktivet finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat. Ifølge denne artikels stk. 2 og 3 finder direktivet ikke anvendelse på de former for virksomhed, der er opregnet i den nævnte stk. 2, eller på skatte- og afgiftsområdet.

5        Det nævnte direktivs artikel 4 med overskriften »Definitioner« fastsætter:

»I dette direktiv forstås ved:

1)      »tjenesteydelse«: enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. [artikel 57 TEUF]

2)      »tjenesteyder«: enhver fysisk person, der er statsborger i en medlemsstat, og som udbyder eller udfører en tjenesteydelse, eller enhver juridisk person, jf. [artikel 54 TEUF], og som er etableret i en medlemsstat, og som udbyder eller udfører en tjenesteydelse

[...]

6)      »tilladelsesordning«: enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed

7)      »krav«: enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af retspraksis, administrativ praksis, faglige foreningers regler eller af kollektive regler, som faglige sammenslutninger og erhvervsorganisationer har vedtaget som led i deres retlige autonomi; regler, der er fastsat i kollektive aftaler, som er forhandlet med arbejdsmarkedets parter, anses ikke som sådan for at være krav i henhold til dette direktiv

8)      »tvingende almene hensyn«: hensyn, der er anerkendt som sådan i Domstolens praksis, herunder følgende: den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, tryghed for borgerne, den offentlige sundhed, bevarelsen af den finansielle balance i de sociale sikringsordninger, beskyttelsen af forbrugerne, tjenestemodtagerne og arbejdstagerne, retfærdige handelstransaktioner, bekæmpelse af bedrageri, beskyttelsen af miljøet, herunder bymiljøet, dyresundheden, intellektuelle ejendomsrettigheder, bevarelsen af den nationale historiske og kunstneriske arv samt social- og kulturpolitiske målsætninger

[...]«

6        Artikel 9-13 i direktiv 2006/123 omhandler »[t]illadelser«.

7        Direktivets artikel 9, der har overskriften »Tilladelsesordninger«, fastsætter i stk. 1:

»Medlemsstaterne kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende betingelser er opfyldt:

a)      [T]illadelsesordningen indebærer ikke en forskelsbehandling af den pågældende tjenesteyder.

b)      [B]ehovet for en tilladelsesordning er begrundet i et tvingende alment hensyn.

c)      [D]et tilsigtede mål kan ikke nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.«

8        Det nævnte direktivs artikel 10 med overskriften »Betingelser for udstedelse af tilladelse« bestemmer:

»1.      Tilladelsesordninger skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt

2.      De i stk. 1 omhandlede kriterier skal være:

a)      ikke-diskriminerende

b)      begrundet i et tvingende alment hensyn

c)      afpasset efter dette tvingende almene hensyn

d)      klare og entydige

e)      objektive

f)      offentliggjort på forhånd

g)      gennemskuelige og tilgængelige.

3.      Betingelserne for udstedelse af tilladelse til en yderligere etablering må ikke overlappe krav og kontroller som er tilsvarende eller i det væsentlige sammenlignelige med hensyn til deres formål, og som tjenesteyderen allerede er underlagt i en anden eller samme medlemsstat. De i artikel 28, stk. 2, omhandlede forbindelsespunkter og tjenesteyderen bistår den kompetente myndighed med at tilvejebringe de nødvendige oplysninger om disse krav.

4.      Tilladelsen skal give tjenesteyderen adgang til at optage eller udøve den pågældende servicevirksomhed på hele det nationale område, herunder gennem oprettelse af agenturer, filialer, datterselskaber eller kontorer, undtagen når et tvingende alment hensyn berettiger, at der skal anmodes om tilladelse for hvert enkelt etableringssted, eller at tilladelsen begrænses til en bestemt del af området.

5.      Tilladelsen udstedes, så snart det ved en passende undersøgelse er fastslået, at betingelserne for tilladelsen er opfyldt.

6.      Med undtagelse af udstedelse af en tilladelse begrundes enhver afgørelse truffet af de kompetente myndigheder, herunder afslag eller inddragelse af tilladelsen, fuldt ud, og den skal kunne prøves ved domstolene eller andre klageinstanser.

7.      Denne artikel berører ikke kompetencefordelingen på lokalt og regionalt plan mellem de myndigheder i medlemsstaterne, der udsteder tilladelser.«

9        Artikel 13 i direktiv 2006/123 med overskriften »Tilladelsesprocedurer« fastsætter følgende:

»1.      Tilladelsesprocedurer og -formaliteter skal være klare, offentliggjort på forhånd og skal give ansøgerne sikkerhed for, at deres anmodning vil blive behandlet objektivt og uvildigt.

2.      Tilladelsesprocedurer og -formaliteter må ikke virke afskrækkende og ikke komplicere eller forsinke udførelsen af tjenesteydelsen unødigt. De skal være nemt tilgængelige, og de udgifter, de kan medføre for ansøgerne, skal være rimelige og stå i et rimeligt forhold til omkostningerne i forbindelse med de pågældende tilladelsesprocedurer og må ikke overstige omkostningerne ved procedurerne.

3.      Tilladelsesprocedurer og -formaliteter skal give ansøgerne sikkerhed for, at deres anmodning behandles hurtigst muligt og under alle omstændigheder inden for en rimelig svarfrist, som er fastsat og offentliggjort på forhånd. Fristen løber først fra det tidspunkt, hvor al dokumentation er fremsendt. Den kompetente myndighed kan én gang forlænge fristen med et begrænset tidsrum, hvis spørgsmålets kompleksitet berettiger hertil. Forlængelsen og dens varighed begrundes behørigt og meddeles ansøgeren inden den oprindelige frists udløb.

4.      Er der ikke afgivet svar inden for den i stk. 3 omhandlede frist eller forlængelsen heraf, betragtes tilladelsen som udstedt. Der kan dog fastsættes en anden ordning, hvis dette er begrundet i tvingende almene hensyn, herunder tredjeparts legitime interesse.

5.      For enhver anmodning om tilladelse fremsendes der hurtigst muligt en kvittering for modtagelsen. Kvitteringen skal angive:

a)      den i stk. 3 omhandlede frist

b)      klagemuligheder

c)      at tilladelsen, hvis det er relevant, skal betragtes som udstedt, hvis der ikke er afgivet svar inden for den fastsatte frist.

6.      Hvis anmodningen er ufuldstændig, oplyses ansøgeren hurtigst muligt om, at der skal indgives yderligere dokumentation, samt om en eventuel indvirkning på den i stk. 3 omhandlede frist.

7.      Hvis en ansøgning afslås, fordi den ikke overholder de krævede procedurer og formaliteter, informeres ansøgeren hurtigst muligt om afslaget.«

 Belgisk ret

 Bekendtgørelsen af 8. maj 2014

10      Ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale relative à l’hébergement touristique (hovedstadsregionen Bruxelles’ bekendtgørelse om turistindkvartering) af 8. maj 2014 (Moniteur belge af 17.6.2014, s. 45695, herefter »bekendtgørelsen af 8. maj 2014«) fastsætter i artikel 2, at bekendtgørelsen delvist gennemfører direktiv 2006/123.

11      Denne bekendtgørelse definerer i artikel 3, nr. 2, »turistindkvartering« som »enhver indkvartering i en eller flere nætter mod betaling, som regelmæssigt eller lejlighedsvist tilbydes turister«, og i artikel 3, nr. 6, »turistboliger« som »enhver villa, hus, lejlighed, etværelseslejlighed eller værelse, der er bestemt udelukkende til brug for lejeren og er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling«.

12      Den nævnte bekendtgørelses artikel 4 bestemmer:

»Enhver drift af turistindkvartering er underlagt krav om forudgående erklæring og registrering inden for rammerne af en af de kategorier, der er fastlagt i artikel 3, nr. 4°-9°, eller inden for rammerne af en supplerende kategori eller underkategori, der er fastsat af regeringen, samt om overholdelse af de betingelser, der er fastsat ved eller i medfør af nærværende bekendtgørelse.«

13      Samme bekendtgørelses artikel 5 er sålydende:

»Med forbehold af artikel 4 gælder følgende betingelser for drift af turistindkvartering:

[...]

2°      betingelser vedrørende turistindkvartering:

a)      Turistindkvarteringen skal opfylde de særlige brandsikringsstandarder, der er fastsat af regeringen, opdelt efter indkvarteringskategori. Overholdelsen af brandsikringsstandarderne fastslås ved en attest udstedt af Service d’Incendie et d’aide médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale [(tjenesten for brandvæsen og akut lægehjælp i hovedstadsregionen Bruxelles)].

b)      Turistindkvartering skal være etableret i overensstemmelse med de gældende regler om by- og landplanlægning. Overholdelsen af reglerne om by- og landplanlægning fastslås ved en attest fra den kommune, hvor den pågældende turistindkvartering er etableret.

[...]«

 CoBAT

14      Artikel 98 i Code bruxellois de l’aménagement du territoire (CoBAT) (lov om fysisk planlægning for Bruxelles) af 9. april 2004 (Moniteur belge af 26.5.2004, s. 40738) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »CoBAT«), fastsætter:

»§ 1      Ingen må uden forudgående, skriftlig og udtrykkelig planlægningstilladelse udstedt i overensstemmelse med bestemmelserne i denne lov:

[...]

5°      helt eller delvis ændre en bebygget eller ubebygget ejendom, også selv om der ikke er udført byggearbejder:

a)      med hensyn til ejendommens formål, dvs. den funktion, hvortil ejendommen må anvendes i henhold til den dertilhørende bygge- eller planlægningstilladelse. Hvis der ikke foreligger nogen tilladelse eller oplysninger herom i tilladelsen, er formålet den bestemmelse, som ejendommen er givet ved de planer, der i henhold til lovens afsnit II tillægges lovmæssig værdi

b)      med hensyn til ejendommens anvendelse i de tilfælde, som regeringen har opstillet med henblik på at kontrollere, om den påtænkte anvendelse er forenelig med dens miljø. Ved anvendelse inden for det formål, der er nævnt i det foregående punkt, forstås den præcise aktivitet, der udøves i eller på ejendommen. I mangel af oplysninger herom i tilladelsen betragtes den første anvendelse som en ændring i anvendelsen.

[...]«

 Det forklarende ministerielle cirkulære af 10. maj 2016

15      Det fremgår af Circulaire ministérielle explicative, du 10 mai 2016, relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (forklarende ministerielt cirkulære af 10.5.2016 om kommunens og borgmesterens opgaver i forbindelse med gennemførelsen af bekendtgørelsen af 8. maj 2014 om turistindkvartering (herefter »det forklarende ministerielle cirkulære af 10. maj 2016«)), at ud fra en byplanlægningsmæssig synsvinkel »er det væsentligste kriterium, der adskiller et hoteletablissement fra en bolig, det forhold, at funktionen med bolig/beboelse træder i baggrunden i forhold til begrebet om indkvartering af gennemrejsende kunder«, og at begrebet »hoteletablissement« »skal fortolkes bredt og omfatter enhver form for etablissement, der har til formål at indkvartere gennemrejsende personer, hvilket adskiller det fra begrebet bolig«.

16      Ifølge dette cirkulære »skal det konkret efterprøves, om den turistindkvarteringsvirksomhed, der udøves i ejendommen, kræver – eller ikke kræver – at ejendommen klassificeres som »hoteletablissement« som omhandlet i [arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale adoptant le Plan régional d’affectation du sol (bekendtgørelse udstedt af regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles om vedtagelse af den regionale plan for arealanvendelse) af 3. maj 2001 (Moniteur belge af 14.6.2001, s. 19773), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »PRAS«)]«, idet det præciseres, at:

»Denne efterprøvning skal foretages fra sag til sag:

–        Hvis den ejendom, hvor turistindkvarteringen er beliggende, bevarer et hovedformål som bolig, skal den ikke klassificeres som hoteletablissement. Det samme er tilfældet for f.eks. en bolig, der lejlighedsvis udlejes til turister, eller en bolig, hvor udlejeren regelmæssigt bor og samtidig anvender en del af boligen som turistindkvartering.

–        Når ejendommen derimod fuldt ud anvendes til turistindkvartering, således at ingen andre beboere bor der regelmæssigt, er turistindkvarteringsaktiviteten ikke længere en bifunktion i forhold til beboelsen, og ejendommen skal anses for at være et hoteletablissement som omhandlet i PRAS.

Kommunerne bevarer naturligvis deres fulde skønsmargen til konkret at vurdere, om anvendelsen af den pågældende ejendom er lovlig.«

 PRAS

17      Den forelæggende ret har anført, at ordlisten i PRAS sondrer mellem på den ene side »bolig«, der defineres som en »samling af rum, der er beregnet til beboelse eller hjemsted for en eller flere personer, for så vidt som en anden anvendelse ikke er lovligt fastsat, herunder plejehjem og godkendte eller subsidierede indkvarteringssteder med undtagelse af hoteletablissementer«, og på den anden side »hoteletablissement«, dvs. ethvert »etablissement for modtagelse af personer, der kan tilbyde kunderne levering af tjenesteydelser, såsom hotel, vandrehjem, ungdomsvandrehjem, motel, pensionat, lejlighedshotel, flathotel«.

 Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

18      Smartflats er et selskab, der driver virksomhed på ejendomsmarkedet i Bruxelles, navnlig inden for boligudlejning af kort varighed.

19      Den 10. september 2020 indgav selskabet i overensstemmelse med artikel 4 i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 en forudgående erklæring til de kompetente myndigheder i hovedstadsregionen Bruxelles med henblik på drift af turistindkvartering i en ejendom beliggende i Bruxelles (herefter »den omtvistede turistindkvartering«).

20      Ved skrivelse af 11. november 2021 blev denne ansøgning afvist fra behandling med den begrundelse, at sagsakterne var ufuldstændige. I skrivelsen var det præciseret, at der som følge af manglende udstedelse af et registreringsnummer ikke kunne gives tilladelse til driften.

21      Den 24. juni 2022 skrev Smartflats til borgmesteren i Bruxelles for at gøre opmærksom på, at ansøgningerne om brandsikkerhedsattester som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra a), i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 ikke blev behandlet, når de kompetente myndigheder i Bruxelles var af den opfattelse, at der ikke kunne udstedes en attest om overensstemmelse med byplanlægningen. Denne bekendtgørelse underlægger imidlertid ikke udstedelsen af det ene af disse dokumenter en betingelse om, at det andet af disse er blevet udstedt. Smartflats sendte syv rykkerskrivelser til borgmesteren, senest den 12. januar 2023.

22      Da Smartflats havde fortsat driften af den omtvistede turistindkvartering uden at have indgivet en forudgående erklæring af denne aktivitet, pålagde de kompetente myndigheder i hovedstadsregionen Bruxelles den 8. november 2022 selskabet straks at ophøre med denne aktivitet.

23      Den 10. november 2022 indgav Smartflats en ansøgning om en forenklet brandkontrolattest for den omtvistede turistindkvartering til borgmesteren i Bruxelles.

24      Den 7. december 2022 stadfæstede ministerpræsidenten for regeringen i hovedstadsregionen Bruxelles, som har ansvar for turisme, påbuddet om ophør af 8. november 2022 med den begrundelse, at Smartflats hverken rådede over en brandsikkerhedsattest som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra a), i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 eller et registreringsnummer, som gav selskabet ret til at drive den omtvistede turistindkvartering i overensstemmelse med denne bekendtgørelses artikel 4.

25      Smartflats fortsatte driften af den omtvistede turistindkvartering, hvilket førte til, at der den 7. februar 2023 blev udarbejdet en rapport, hvori der blev konstateret en overtrædelse af påbuddet om straks at indstille driften.

26      Efter indgivelsen den 12. april 2023 af en ny ansøgning om en forenklet brandkontrolattest blev Smartflats den 22. maj 2023 underrettet om, at udstedelsen af en sådan attest kun var relevant med henblik på en ansøgning om tilladelse til drift af en turistindkvartering. En sådan drift er imidlertid ligeledes underlagt en betingelse om, at der forinden opnås en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, hvis udstedelse i tilfælde af en ændring af formålet med den omhandlede ejendom forudsætter, at der opnås en planlægningstilladelse. Der var imidlertid ikke indgivet nogen ansøgning herom.

27      Den 3. juli 2023 anlagde Smartflats sag om foreløbige forholdsregler ved tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien) med påstand om annullation af påbuddet om straks at indstille driften af den omtvistede turistindkvartering.

28      Hovedstadsregionen Bruxelles gjorde for denne ret gældende, at påstanden var ugrundet, og nedlagde en modpåstand om, at forbuddet mod at drive indkvarteringen blev ledsaget af en tvangsbøde.

29      Ved kendelse af 13. november 2023 fastslog præsidenten for tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles), at påstanden fremsat af Smartflats var ugrundet, og tog modpåstanden fremsat af hovedstadsregionen Bruxelles til følge.

30      Smartflats har iværksat appel til prøvelse af denne kendelse ved cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien), som er den forelæggende ret. Selskabet har bl.a. anført, at de forpligtelser til at fremlægge en brandsikkerhedsattest og en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, der er fastsat i bekendtgørelsen af 8. maj 2014, er i strid med direktiv 2006/123.

31      Den forelæggende ret har anført, at det ikke for denne er blevet bestridt, at bekendtgørelsen af 8. maj 2014 er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, og at turistindkvarteringsvirksomhed udgør tjenesteydelser som omhandlet i dette direktivs artikel 4. Den forelæggende ret har anført, at det heller ikke er bestridt for den, at den ordning, der er indført ved denne bekendtgørelse, er en tilladelsesordning som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 9, således at den bl.a. skal overholde direktivets artikel 10 og 13.

32      Hvad angår denne ordnings forenelighed med denne artikel 9 er den forelæggende ret af den opfattelse, at den nævnte ordning ikke er diskriminerende, og at den hviler på tvingende almene hensyn. Den forelæggende ret har imidlertid rejst tvivl om, hvorvidt en sådan ordning er forholdsmæssig. Den forelæggende ret har desuden præciseret, at selv om kravet om en brandsikkerhedsattest forekommer foreneligt med denne artikel 10, nærer den tvivl med hensyn til forpligtelsen til at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen.

33      Den forelæggende ret har fremhævet, at denne attest alene har til formål at attestere, at turistindkvarteringen er etableret under overholdelse af lovgivningen om fysisk planlægning og byplanlægning, og at den nævnte attest derfor adskiller sig fra den planlægningstilladelse, der er fastsat i CoBAT’s artikel 98, stk. 1, nr. 5, hvorefter en ændring af en fast ejendoms formål kræver en sådan tilladelse.

34      Den forelæggende ret har forklaret, at denne bestemmelse i CoBAT, der er en del af lovgivningen om fysisk planlægning og byplanlægning, skal overholdes af såvel tjenesteydere som personer, der handler privat, således at den principielt ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.

35      I forbindelse med ejendomme, hvori der er etableret turistindkvartering, er den forelæggende ret imidlertid i tvivl om rækkevidden af sondringen mellem de ejendomme, der bevarer et formål som »bolig«, og som derfor ikke kræver en planlægningstilladelse, når ejendommens formål ikke er blevet ændret, og de ejendomme, der skal være genstand for en ansøgning om planlægningstilladelse, for at deres oprindelige formål som »bolig« ændres til »hoteletablissement«, uden hvilken attesten om overensstemmelse med byplanlægningen ikke kan udstedes. En sådan sondring kan nemlig svare til specifikt at regulere adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed som omhandlet i direktiv 2006/123.

36      Den forelæggende ret er desuden af den opfattelse, at det med henblik på at afgøre, om forpligtelsen til at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen opfylder kravene i artikel 10 i direktiv 2006/123, skal efterprøves, om denne forpligtelse er tilstrækkeligt klar, utvetydig og objektiv, og i denne forbindelse skal der tages hensyn til det forklarende ministerielle cirkulære af 10. maj 2016, som ifølge praksis fra Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) ikke har normativ værdi.

37      Den forelæggende ret har anført, at dette cirkulære i lighed med ordlisten i PRAS indeholder angivelser, der uanset den skønsmargen, som er overladt de kompetente myndigheder i kommunerne i hovedstadsregionen Bruxelles (herefter »de kompetente kommunale myndigheder«), gør det muligt at fastlægge, hvilke faste ejendomme der skal anses for at have et formål som »hoteletablissement« med henblik på turistindkvartering, og hvilke ejendomme der med henblik herpå kan begrænses til at have formålet »bolig«.

38      I denne sammenhæng har den forelæggende ret henvist til en risiko for retsusikkerhed, der kan følge af den manglende afklaring af forbindelsen mellem begrebet »turistindkvartering«, der er defineret i bekendtgørelsen af 8. maj 2014, og begrebet »hoteletablissement«, der er indeholdt i ordlisten i PRAS og i det nævnte cirkulære.

39      Henset til den skønsmargen, der er overladt de kompetente kommunale myndigheder ved udstedelsen af planlægningstilladelsen og attesten om overensstemmelse med byplanlægningen, ønsker den forelæggende ret oplyst, om den omhandlede tilladelsesordning er forenelig med artikel 13 i direktiv 2006/123.

40      På denne baggrund har cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Finder [direktiv 2006/123] anvendelse på en national lovgivning om arealanvendelse og byplanlægning såsom artikel 98 i [CoBAT], som formelt set er rettet mod tjenesteydere, der udøver servicevirksomhed, på samme måde som mod personer, der handler som privatpersoner, men som ifølge den fortolkning, som anbefales i det forklarende ministerielle cirkulære af 10. maj 2016 [...], eller en anden lovgivning på turismeområdet, som er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, i praksis – hvis ikke udelukkende, så i hvert fald hovedsageligt – berører adgangen til at optage eller udøve denne aktivitet?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, kan eller skal denne nationale lovgivning om arealanvendelse og byplanlægning da alligevel tages i betragtning ved vurderingen af, om den førnævnte lovgivning på turismeområdet er forenelig med direktiv 2006/123, idet denne lovgivning i sin artikel 5, stk. 2, blandt kriterierne for udstedelse af en forudgående tilladelse medtager en attest om overensstemmelse med den nationale lovgivning om arealanvendelse og byplanlægning, bl.a. henset til forbuddet mod overlap mellem betingelser for udstedelse og krav eller kontroller, som er tilsvarende eller i det væsentlige sammenlignelige, og som tjenesteyderen allerede er underlagt (direktivets artikel 10, stk. 3)?

3)      Er artikel 9 i [direktiv 2006/123,] henset til kravet om forholdsmæssighed til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af enhver bolig, som er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling, og som regelmæssigt eller lejlighedsvis tilbydes turister i en eller flere nætter mod betaling, betinget af en forudgående erklæring og en registrering, med den primære begrundelse, at der er behov for beskyttelse af turisterne, og med den subsidiære (og implicitte) begrundelse, at denne ordning gør det muligt at beskytte bymiljøet, hvilket vil indebære beskyttelse af boligen?

4)      Er artikel 10 i [direktiv 2006/123] til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af enhver bolig, som er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling, og som regelmæssigt eller lejlighedsvis tilbydes turister i en eller flere nætter mod betaling, betinget af en forudgående erklæring og en registrering, hvilket bl.a. indebærer forelæggelse af en attest fra den kommune, hvor den pågældende turistindkvartering er etableret, hvori det bekræftes, at denne indkvartering er etableret under overholdelse af lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning, idet den nationale lovgivning om arealanvendelse og byplanlægning fastsætter et krav om indhentning af en [planlægningstilladelse] i tilfælde af en ændring af anvendelsen af eller formålet med en ejendom fra »bolig« til »hoteletablissement«, og idet driften af en bolig i den førnævnte forstand ville kunne kvalificeres som et hoteletablissement henset til den måde, hvorpå dette sidstnævnte begreb og begrebet om turistindkvartering er defineret i den relevante lovgivning?

5)      Ændres besvarelsen af det forrige spørgsmål, alt efter om kvalificeringen af, hvad der udgør et »hoteletablissement«, er overladt til den kommunale myndigheds skøn som beskrevet i et ministerielt cirkulære eller ej?

6)      Er artikel 13 i [direktiv 2006/123] til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af enhver bolig, som er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling, og som regelmæssigt eller lejlighedsvis tilbydes turister i en eller flere nætter mod betaling, betinget af en forudgående erklæring og en registrering, hvilket bl.a. indebærer forelæggelse af en attest fra den kommune, hvor den pågældende turistindkvartering er etableret, hvori det bekræftes, at denne indkvartering er etableret under overholdelse af lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning, idet der ikke er fastsat nogen frist for udstedelsen af denne attest, og idet der ikke pålægges nogen særlig begrundelsesforpligtelse og ikke er fastsat nogen specifik klagemulighed?

7)      Såfremt betingelsen om forelæggelse af en attest om overensstemmelse med byplanlægningen er ulovlig i henhold til EU-retten, følger det da af EU-retten, at kun dette ene krav skal undlades anvendt, eller at hele ordningen om forudgående erklæring og registrering skal undlades anvendt?«

 Om anmodningen om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del

41      Ved dokument indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. februar 2026 har den belgiske regering anmodet om, at retsforhandlingernes mundtlige del genåbnes i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement.

42      Til støtte for anmodningen har denne regering i det væsentlige gjort gældende, at den er uenig i visse betragtninger i generaladvokatens forslag til afgørelse.

43      Den nævnte regering har desuden gjort gældende, at eftersom forslaget til afgørelse ikke vedrører de to første spørgsmål, råder Domstolen ikke over tilstrækkelige oplysninger i denne henseende.

44      Det bemærkes for det første, at der i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og i procesreglementet ikke er fastsat en mulighed for, at parterne kan afgive indlæg som svar på generaladvokatens forslag til afgørelse. For det andet skal generaladvokaten i medfør af artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, som i henhold til statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver dennes medvirken. Domstolen er hverken bundet af forslaget til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet det. En parts uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan derfor ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af den mundtlige forhandling (dom af 30.10.2025, Qassioun, C-790/23, EU:C:2025:838, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

45      I overensstemmelse med artikel 252, stk. 2, TEUF og denne statuts artikel 20, stk. 5, kan Domstolen desuden beslutte, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse, eller med et forslag til afgørelse, der, ligesom i det foreliggende tilfælde, kun vedrører visse af de retsspørgsmål, der er rejst i sagen. Den omstændighed, at Domstolen har truffet en sådan beslutning, kan heller ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af denne mundtlige forhandling.

46      Domstolen kan ganske vist i overensstemmelse med procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at den mundtlige forhandling skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af de berørte personer.

47      I det foreliggende tilfælde finder Domstolen imidlertid, efter at have hørt generaladvokaten, at den efter afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del og efter den mundtlige forhandling, der blev afholdt for Domstolen, råder over alle de oplysninger, der er nødvendige for at træffe afgørelse i den foreliggende sag. Under alle omstændigheder indeholder den anmodning om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del, der er indgivet af den belgiske regering, ingen nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som kan have afgørende betydning for den afgørelse, som Domstolen skal træffe i denne sag.

48      Det er herefter ufornødent at genåbne retsforhandlingernes mundtlige del.

 Om de præjudicielle spørgsmål

 Det første spørgsmål

49      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2 i direktiv 2006/123, sammenholdt med niende betragtning hertil, skal fortolkes således, at dette direktiv finder anvendelse på en national lovgivning om fysisk planlægning og byplanlægning, der bl.a. fastlægger ejendommes formål og formelt finder anvendelse på såvel tjenesteydere, der udøver servicevirksomhed, som personer, der handler som privatpersoner, idet dette direktiv, sammenholdt med bestemmelserne i en anden national lovgivning, som indfører en ordning med forudgående tilladelse, der regulerer adgangen til turistindkvarteringsvirksomhed, udgør en del af denne ordning.

50      Det fremgår af dette direktivs artikel 2, stk. 1, at det finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat. Det nævnte direktivs artikel 2, stk. 2, udelukker imidlertid flere former for virksomhed fra sit anvendelsesområde. Samme direktivs artikel 4, nr. 1), definerer endvidere begrebet »tjenesteydelse« som enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, som omhandlet i artikel 57 TEUF.

51      Indledningsvis bemærkes, således som det fremgår af nærværende doms præmis 31, at den forelæggende ret har anført, at det er ubestridt for den, at bekendtgørelsen af 8. maj 2014, som delvist gennemfører direktiv 2006/123, henhører under direktivets anvendelsesområde. Den forelæggende ret har desuden præciseret, at i henhold til den nævnte bekendtgørelses artikel 3 udgør enhver drift af turistindkvartering, som svarer til virksomhed, der består i regelmæssig eller lejlighedsvis udlejning af boliger i en eller flere nætter til turister mod vederlag, »tjenesteydelser« som omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 1, og artikel 4, nr. 1).

52      Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at den ordning, der er indført ved artikel 4 og 5 i bekendtgørelsen af 8. maj 2014, er en tilladelsesordning som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 4, nr. 6), og artikel 9.

53      I denne henseende fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at i medfør af artikel 4 i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 er en tjenesteyder, der ønsker at drive turistindkvartering i hovedstadsregionen Bruxelles, forpligtet til at indgive en forudgående erklæring med henblik på registrering af denne indkvartering, hvilket indebærer en henvendelse til de kompetente regionale myndigheder med henblik på at opnå et formelt dokument, der tillader den pågældende adgang til at optage og udøve denne servicevirksomhed.

54      Desuden er registreringen af en turistindkvartering med henblik på drift heraf i hovedstadsregionen Bruxelles i medfør af artikel 5, stk. 2, litra b), i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 underlagt en betingelse om, at der fremlægges en attest om overensstemmelse med byplanlægningen udstedt af de kompetente kommunale myndigheder, der bekræfter, at den pågældende turistindkvartering er etableret i overensstemmelse med bestemmelserne om fysisk planlægning og byplanlægning. En sådan attest dokumenterer formålet med den faste ejendom, dvs. den funktion, som ejendommen skal anvendes til.

55      Den forelæggende ret har imidlertid rejst tvivl om, hvorvidt CoBAT’s artikel 98, stk. 1, nr. 5, der er indeholdt i en national lovgivning om fysisk planlægning og byplanlægning, som i tilfælde af en ændring af dette formål kræver, at der forinden indhentes en planlægningstilladelse, ligeledes er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, eftersom overholdelsen af denne lovgivning udgør en del af tilladelsesordningen.

56      Det skal derfor nærmere bestemt afgøres, om en sådan national lovgivning, hvorefter enhver ændring af en ejendoms formål, både erhvervsmæssigt og ikke-erhvervsmæssigt, er underlagt udstedelse af en forudgående planlægningstilladelse, er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde.

57      I denne henseende har Domstolen allerede udtalt, at i overensstemmelse med niende betragtning til direktiv 2006/123, hvoraf det fremgår, at bl.a. »krav såsom [...] regler om arealudvikling og ‑anvendelse [og om] by- og landplanlægning« er udelukket fra direktivets anvendelsesområde, finder dette direktiv ikke anvendelse på krav, som ikke kan betragtes som restriktioner for tjenesteyderes ret til frit at etablere sig i medlemsstaterne og for den frie bevægelighed for tjenesteydelser mellem sidstnævnte, eftersom de ikke regulerer eller specifikt berører adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed, men som skal overholdes af tjenesteyderne under udøvelsen af deres erhvervsvirksomhed på samme måde som af enkeltpersoner, der handler som privatpersoner (dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 123, og af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 40).

58      Heraf følger, at anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 kun omfatter administrative formaliteter, de krav og dermed den lovgivning i medlemsstaterne, der specifikt regulerer adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed eller en særlig kategori af tjenester som omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 1, sammenholdt med det nævnte direktivs artikel 4, nr. 1) (dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 41).

59      I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at selv om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning har til formål at regulere ændringen af ejendommes formål og kan finde anvendelse på enhver person uden forskel, således at den i denne henseende kan anses for at henhøre under området for arealudvikling og ‑anvendelse, og navnlig området for by- og landplanlægning, forholder det sig ikke desto mindre således, at den mere specifikt vedrører personer, der har til hensigt at levere visse former for tjenesteydelser, såsom tjenesteydelser i forbindelse med virksomheden »turistindkvartering« som omhandlet i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 (jf. analogt dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 124, og af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 42).

60      Det fremgår nemlig af forelæggelsesafgørelsen, at når en tjenesteyder såsom Smartflats ønsker at udleje en fast ejendom, hvis oprindelige formål er beboelse, til turister, og denne faste ejendom ikke fortsat har dette formål, skal tjenesteyderen have udstedt en planlægningstilladelse fra de kompetente myndigheder i den kommune, hvor denne faste ejendom er beliggende, i overensstemmelse med CoBAT’s artikel 98, stk. 1, nr. 5, hvorved det godkendes, at formålet som »bolig« ændres til »hoteletablissement« som omhandlet i ordlisten i PRAS.

61      Tjenesteyderen er følgelig under visse omstændigheder forpligtet til med henblik på adgang til at optage og udøve turistindkvarteringsvirksomhed at foretage en første henvendelse til de kompetente kommunale myndigheder med henblik på at opnå en planlægningstilladelse, som er et formelt forvaltningsdokument.

62      For så vidt som den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning regulerer adgangen til at optage turistindkvarteringsvirksomhed, dvs. visse særlige former for virksomhed, der består i udlejning af fast ejendom, udgør den ikke en lovgivning, der finder anvendelse uden forskel på området for arealudvikling og -anvendelse eller området for by- og landplanlægning, og den falder derfor ikke uden for anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 44).

63      Heraf følger, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, at CoBAT’s artikel 98, stk. 1, nr. 5, for så vidt som den udgør en del af den ordning med forudgående tilladelse, der er indført ved artikel 4 og 5 i bekendtgørelsen af 8. maj 2014, ikke kan anses for at finde anvendelse uden forskel på området for fysisk planlægning og byplanlægning, men at den under visse omstændigheder specifikt regulerer og påvirker adgangen til at optage og udøve turistindkvarteringsvirksomhed og dermed henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.

64      Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 2 i direktiv 2006/123, sammenholdt med niende betragtning hertil, skal fortolkes således, at dette direktiv finder anvendelse på en national lovgivning om fysisk planlægning og byplanlægning, der bl.a. fastlægger ejendommes formål og formelt finder anvendelse på såvel tjenesteydere, der udøver servicevirksomhed, som personer, der handler som privatpersoner, eftersom dette direktiv, sammenholdt med bestemmelserne i en anden national lovgivning, som indfører en ordning med forudgående tilladelse, der regulerer adgangen til turistindkvarteringsvirksomhed, udgør en del af denne ordning.

 Det andet spørgsmål

65      Henset til, at den forelæggende ret kun har stillet det andet spørgsmål for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares benægtende, og at dette spørgsmål er blevet besvaret bekræftende, er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.

 Det tredje spørgsmål

66      Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 9, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der af hensyn til beskyttelsen af turister og bymiljøet, som omfatter boliger, underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse.

67      Det bemærkes, at artikel 9 i direktiv 2006/123 er indeholdt i dette direktivs kapitel III, afdeling 1, der vedrører tilladelser, og regulerer medlemsstaternes mulighed for at gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning. Inden for rammerne af samme afdeling vedrører det nævnte direktivs artikel 10 betingelserne for udstedelse af disse tilladelser (jf. i denne retning dom af 14.7.2016, Promoimpresa m.fl., C-458/14 og C-67/15, EU:C:2016:558, præmis 37).

68      Det fremgår af disse artikler, at det, for at en national tilladelsesordning kan anses for at være forenelig med de i dette direktiv fastsatte krav, bl.a. er en forudsætning, at en sådan ordning, der efter sin art begrænser den frie udveksling af den pågældende tjenesteydelse, opfylder de betingelser, der er nævnt i dette direktivs artikel 9, stk. 1, dvs. at den ikke indebærer en forskelsbehandling af den omhandlede tjenesteyder, er begrundet i et tvingende alment hensyn og er forholdsmæssig, således at den ikke ville kunne gennemføres ved en mindre restriktiv foranstaltning, men også, at de kriterier for udstedelse af tilladelse, der er fastsat i denne ordning, er i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, dvs. at de er ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn, afpasset efter dette tvingende almene hensyn, klare og entydige, objektive, offentliggjort på forhånd samt gennemskuelige og tilgængelige (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 57, og af 3.12.2020, Star Taxi App, C-62/19, EU:C:2020:980, præmis 86).

69      Heraf følger, at vurderingen af, om en medlemsstats lovgivning om indførelse af en sådan tilladelsesordning er forenelig med de to artikler, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis, hvori der fastsættes klare, præcise og ubetingede forpligtelser, som giver dem direkte virkning, forudsætter, at der først foretages en særskilt og successiv vurdering af, om selve princippet om indførelsen af denne ordning er begrundet, og derefter af de i denne ordning fastsatte kriterier for udstedelse af tilladelser (dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 58, og af 3.12.2020, Star Taxi App, C-62/19, EU:C:2020:980, præmis 87).

70      Hvad navnlig angår en medlemsstats lovgivning, hvorved den nationale lovgiver pålægger visse lokale myndigheder at gennemføre en »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 ved at fastsætte, på hvilke betingelser der kan udstedes de i denne ordning omhandlede tilladelser, tilkommer det de nationale retter dels at vurdere, om den nationale lovgivers anvendelse af en sådan ordning er forenelig med dette direktivs artikel 9, dels at efterprøve, om de kriterier, som denne lovgiver har fastsat, og som regulerer de lokale myndigheders udstedelse af disse tilladelser, og den måde, hvorpå disse kriterier faktisk skal anvendes af de lokale myndigheder, som har truffet de anfægtede foranstaltninger, er forenelige med de krav, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 10 (dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 59).

71      Hvad i det foreliggende tilfælde angår spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede lovgivning er i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 2006/123, er den forelæggende ret af den opfattelse, at den i hovedsagen omhandlede tilladelsesordning ikke er diskriminerende i forhold til udbyderen af turistindkvarteringen. Den forelæggende ret ønsker navnlig oplyst, om den anden og den tredje betingelse fastsat i artikel 9, stk. 1, litra b) og c), er opfyldt.

72      Hvad i første række angår betingelsen i den nævnte artikel 9, stk. 1, litra b), fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning har til formål at beskytte turister og beskytte bymiljøet, idet sidstnævnte indebærer beskyttelse af boliger.

73      Sådanne formål udgør tvingende almene hensyn, der kan begrunde en ordning med forudgående tilladelse.

74      For det første bestemmer artikel 4, nr. 8), i direktiv 2006/123, sammenholdt med 40. betragtning hertil, at de tvingende almene hensyn, som medlemsstaterne kan påberåbe sig, er hensyn, der er anerkendt som sådan i Domstolens praksis, og som bl.a. omfatter beskyttelse af forbrugere og tjenestemodtagere samt beskyttelse af bymiljøet (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis, og af 27.2.2025, AEON NEPREMIČNINE m.fl., C-674/23, EU:C:2020:113, præmis 54).

75      For det andet har Domstolen allerede anerkendt, at hensyn, der vedrører den almene boligpolitik, og som har til formål at bekæmpe presset på jordarealerne, navnlig når et specifikt marked er kendetegnet ved en strukturel mangel på boliger og en særlig høj befolkningstæthed, kan udgøre tvingende almene hensyn (dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).

76      Heraf følger, at en ordning med forudgående tilladelse, hvis forskellige bestanddele underlægger turistindkvarteringsvirksomhed og udøvelsen heraf dels en ordning med forudgående erklæring og registrering hos de berørte regionale myndigheder, dels forudgående fremlæggelse af en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, hvis udstedelse under visse omstændigheder forudsætter, at der opnås en planlægningstilladelse udstedt af de kompetente kommunale myndigheder, kan være begrundet i målene om beskyttelse af turister og beskyttelse af bymiljøet, der omfatter boliger.

77      I anden række kræves det i henhold til artikel 9, stk. 1, litra c), i direktiv 2006/123, at det tilsigtede mål med en tilladelsesordning ikke kan nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning. Denne betingelse omfatter kravet om, at tilladelsesordningen skal sikre opfyldelsen af dette mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

78      Det skal præciseres, at en national lovgivning kun er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål, hvis den faktisk forfølger målet hermed på en konsekvent og systematisk måde (jf. i denne retning dom af 7.11.2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C-503/23, EU:C:2024:933, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).

79      I denne henseende bemærkes, at selv om det i sidste ende tilkommer den nationale ret, som er enekompetent til at vurdere de faktiske omstændigheder og til at fortolke den nationale lovgivning, at afgøre, om og i hvilket omfang en sådan lovgivning opfylder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet, har Domstolen, hvis opgave det er at give denne ret et hensigtsmæssigt svar, kompetence til på grundlag af de oplysninger, der kan udledes af de sagsakter vedrørende hovedsagen, som Domstolen råder over, samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg, at vejlede den nationale ret på en sådan måde, at den kan træffe sin afgørelse (dom af 30.3.1993, Thomas m.fl., C-328/91, EU:C:1993:117, præmis 13, af 13.2.2014, Sokoll-Seebacher, C-367/12, EU:C:2014:68, præmis 40, og af 18.6.2026, Penny Market, C-658/24, EU:C:2026:495, præmis 58).

 Målet om beskyttelse af turister

80      Den belgiske regering har gjort gældende, at en ordning, hvor der blot skal indgives en erklæring om driften af turistindkvartering, ledsaget af en efterfølgende kontrol af, om tjenesteyderne overholder de gældende betingelser, ikke gør det muligt at nå målet om at beskytte turister lige så effektivt som med den omhandlede ordning med forudgående tilladelse, idet en sådan ordning ikke kan sikre, at det forud for enhver idriftsættelse kontrolleres, at reglerne om brandbeskyttelse og om disse tjenesteyderes straffeattest er overholdt, at de nævnte tjenesteydere har indgået en forsikringsaftale, og at turistindkvarteringen opfylder mindstekravene til beboelighed og sundhed.

81      Smartflats og Europa-Kommissionen har gjort gældende, at målet om at beskytte turister ikke forfølges på en konsekvent og systematisk måde, og at den i hovedsagen omhandlede tilladelsesordning ikke synes at overholde nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

82      Dels har Smartflats gjort gældende, at den omstændighed, at et system med en erklæring vedrørende driften af turistindkvartering, ledsaget af en efterfølgende kontrol af tjenesteyderne, er lige så effektivt som den omhandlede ordning med forudgående tilladelse, for det første er godtgjort ved, at ordningen med forudgående tilladelse til udlejning af møblerede boliger og små boliger i 2013 blev erstattet af en ordning med efterfølgende kontrol af boligers sundhed og sikkerhed, og for det andet af, at der ikke findes en sådan tilladelsesordning i de lovgivninger, der er vedtaget af regionen Flandern (Belgien) og regionen Vallonien (Belgien), idet der i disse regioner alene foretages en efterfølgende kontrol af turistindkvarteringsvirksomhed.

83      Dels har Kommissionen anført, at ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale portant le Code bruxellois du Logement (hovedstadsregionen Bruxelles bekendtgørelse om boligloven for Bruxelles) af 17. juli 2003 (Moniteur belge af 18.7.2013, s. 45297) i den gældende affattelse fastsætter, at enhver bolig skal opfylde visse kriterier, som er fastsat i et dekret vedtaget af regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles, som fastsætter de grundlæggende krav til boligernes sikkerhed, sundhed og udstyr. Da disse krav ligeledes gælder for fast ejendom, der anvendes til turistindkvarteringsvirksomhed, er denne institution af den opfattelse, at den belgiske regering ikke med føje kan påberåbe sig nødvendigheden af at sikre overholdelsen af minimumsstandarderne for at begrunde nødvendigheden af den omhandlede ordning med forudgående tilladelse, eftersom overholdelsen af sådanne minimumsstandarder allerede er sikret ved andre bestemmelser.

84      I denne henseende bemærkes for det første, at selv om Domstolen ikke har kompetence til at fortolke de relevante bestemmelser i denne bekendtgørelse og dette dekret, skal det lægges til grund, at for så vidt som den forelæggende ret har konstateret, at det allerede følger af disse bestemmelser, at fast ejendom, der er beliggende på hovedstadsregionen Bruxelles’ område, og som er bestemt til turistindkvartering, skal overholde minimumsstandarderne for sikkerhed, beboelighed og sundhed, idet denne overholdelse kan gøres til genstand for de kompetente myndigheders kontrol, kan den belgiske regering ikke med henblik på at begrunde den omhandlede ordning med forudgående tilladelse påberåbe sig nødvendigheden af at sikre, at disse faste ejendomme er i overensstemmelse med sådanne minimumsstandarder.

85      Det tilkommer denne ret at efterprøve de nærmere regler for kontrol af sikkerheden, beboeligheden og sundheden af de udlejede ejendomme og at drage konsekvenserne heraf vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede ordning med forudgående tilladelse er begrundet.

86      For det andet vil den nævnte rets eventuelle konstatering af, at der findes lovgivninger, der er vedtaget af regionen Flandern og regionen Vallonien, og som fastsætter en ordning, hvor der blot skal indgives en erklæring om driften af turistindkvartering, og som omfatter en efterfølgende kontrol af overholdelsen af de gældende betingelser, udgøre et stærkt holdepunkt for at antage, at det er muligt at opnå en tilsvarende grad af beskyttelse af turister ved hjælp af mindre restriktive midler end indførelsen af den omhandlede ordning med forudgående tilladelse.

87      For det tredje skal den forelæggende ret vurdere, i hvilket omfang nødvendigheden af at kontrollere overholdelsen af reglerne om brandbeskyttelse, om tjenesteydernes straffeattest og om disses indgåelse af en forsikringsaftale kræver en ordning med forudgående tilladelse.

 Målet om at beskytte bymiljøet og boligmiljøet

88      Som det fremgår af nærværende doms præmis 60 og 61, kræver en tjenesteyders drift af turistindkvarteringsvirksomhed i medfør af den omhandlede ordning med forudgående tilladelse, at tjenesteyderen fremlægger en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, hvis udstedelse kan forudsætte en planlægningstilladelse udstedt af de kompetente kommunale myndigheder, hvorved det godkendes, at denne ejendoms formål som »bolig« ændres til »hoteletablissement« som omhandlet i ordlisten i PRAS.

89      Den belgiske regering er af den opfattelse, at en sådan ordning er nødvendig for at bekæmpe fænomenet med omdannelse af boliger, der anvendes til beboelse, til turistindkvartering, der udbydes til udlejning på visse platforme, og stigningen i priserne på disse boliger.

90      Smartflats og Kommissionen har anerkendt, at en ordning med forudgående tilladelse kan være nødvendig og forholdsmæssig for at nå målet om at beskytte bymiljøet og boligmiljøet. De har imidlertid i det væsentlige fremhævet, at den i hovedsagen omhandlede ordning er uforholdsmæssig, dels for så vidt som indvirkningen på boligudlejningsmarkedet af udlejning af turistindkvartering i hovedstadsregionen Bruxelles er marginal, dels idet denne ordning finder anvendelse på hele denne region og ikke kun på de kommuner, hvor presset på huslejepriserne er særligt markant. De har desuden gjort gældende, at den nævnte ordning finder anvendelse på alle former for drift af turistindkvartering, uden at der foretages en sondring, alt efter om etablissementet udgør udbyderens primære bolig eller ej, i hvilken egenskab sidstnævnte handler, eller hyppigheden af virksomheden.

91      Hvad angår spørgsmålet, om en sådan ordning med forudgående tilladelse er egnet til at nå målet om beskyttelse af bymiljøet og boligmiljøet, skal det fastslås, at en forpligtelse til at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, i givet fald efter at der er opnået en planlægningstilladelse, der tillader en ændring af formålet med den pågældende faste ejendom, kan bidrage til en sådan beskyttelse.

92      En sådan ordning kan vise sig nødvendig for at nå et sådant mål, navnlig når den er begrundet i spændinger på markedet for udlejning af boliger, og disse spændinger ikke kan løses effektivt ved en efterfølgende kontrol, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 73 og 74).

93      Indledningsvis kan en undersøgelse eller enhver anden objektiv analyse, der understøtter konklusionen om, at driften af turistindkvarteringsvirksomhed har en betydelig indvirkning på udbuddet af boliger i hovedstadsregionen Bruxelles og/eller på huslejeniveauet for disse boliger, udgøre et stærkt holdepunkt for at antage, at der foreligger sådanne spændinger (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 73).

94      Dernæst skal der med henblik på vurderingen af denne ordnings forholdsmæssighed tages hensyn til denne forpligtelses geografiske rækkevidde, dvs. om den finder ensartet anvendelse i hovedstadsregionen Bruxelles, eller om dens anvendelse har et begrænset geografisk anvendelsesområde, der kun omfatter visse kommuner eller visse områder i disse kommuner, som oplever spændinger på markedet for boligudlejning som følge af udviklingen af driften af turistindkvarteringsvirksomhed (jf. analogt dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 73).

95      Endelig skal det bemærkes, at målet om beskyttelse af bymiljøet og boligmiljøet ikke kan begrunde en sådan forpligtelse, for så vidt som den finder anvendelse på fast ejendom, der udgør udbyderens primære bopæl, eftersom anvendelsen af en sådan fast ejendom som turistindkvartering, uanset om den er midlertidig og/eller delvis, i et sådant tilfælde ikke har konsekvenser for markedet for langtidsudlejning.

96      Henset til det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 9, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der af hensyn til beskyttelsen af turister og bymiljøet, som omfatter boliger, underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse, forudsat at denne ordning er nødvendig for at nå disse mål, henset til bl.a. dens geografiske rækkevidde og dens indvirkning på boligbehovet i de byområder, hvor den finder anvendelse, og forudsat at disse mål ikke kan gennemføres ved en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol foretages for sent til reelt at være effektiv.

 Det fjerde og det femte spørgsmål

97      Med det fjerde og det femte spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse, som bl.a. kræver fremlæggelse af en attest om, at den pågældende faste ejendom er i overensstemmelse med byplanlægningen, idet udstedelsen af denne attest i medfør af den nationale lovgivning på området for fysisk planlægning og byplanlægning er underlagt en betingelse om, at der udstedes en planlægningstilladelse, såfremt anvendelsen af denne ejendom til turistindkvartering indebærer en ændring af ejendommens formål som »bolig« til »hoteletablissement«, og såfremt anvendelsen af en sådan bolig til turistindkvartering kan kvalificeres som »hoteletablissement«. Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om svaret på dette spørgsmål er anderledes, når denne kvalificering henhører under den kommunale myndigheds skønsbeføjelse, således som denne er reguleret ved et ministerielt cirkulære.

98      Som det fremgår af nærværende doms præmis 68-70, påhviler det, hvis det måtte vise sig, at den i hovedsagen omhandlede ordning med forudgående tilladelse opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123, dernæst den forelæggende ret at efterprøve, om denne ordning, således som det kræves i henhold til dette direktivs artikel 10, stk.1 og 2, bygger på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke anvendes vilkårligt, idet disse kriterier bl.a. skal være begrundet i et tvingende alment hensyn, være afpasset efter dette tvingende almene hensyn, være klare og entydige, objektive, offentliggjort på forhånd og endelig være gennemskuelige og tilgængelige.

99      Henset til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 79, og til den forelæggende rets spørgsmål vedrørende forpligtelsen til at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen og i givet fald forpligtelsen til at få udstedt en planlægningstilladelse, skal denne ret forsynes med oplysninger, der gør det muligt for den at træffe afgørelse.

100    I denne henseende skal det præciseres, at disse spørgsmål ikke vedrører det krav, der er omhandlet i denne artikel 10, stk. 2, litra a), og at den forelæggende ret for så vidt angår de krav, der er omhandlet i den nævnte artikel 10, stk. 2, litra b) og c), skal tage hensyn til de betragtninger, som Domstolen har fremsat i forbindelse med besvarelsen af det tredje spørgsmål.

101    Hvad i første række angår kravet om forudgående offentliggørelse, gennemskuelighed og tilgængelighed af betingelserne for udstedelse af tilladelser, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, litra f) og g), i direktiv 2006/123, skal det bemærkes, at det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, om enhver tjenesteyder, der ønsker at drive turistindkvartering, er i stand til fuldt ud at få kendskab til nødvendigheden af i givet fald at få udstedt en planlægningstilladelse og betingelserne for udstedelse af denne tilladelse.

102    I denne henseende fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at bekendtgørelsen af 8. maj 2014, CoBAT og ordlisten i PRAS er blevet offentliggjort officielt, og at det forklarende ministerielle cirkulære af 10. maj 2016 er tilgængeligt på hovedstadsregionen Bruxelles’ websted.

103    Sådanne foranstaltninger til offentliggørelse er således tilstrækkelige til at opfylde de krav om forudgående offentliggørelse, gennemskuelighed og tilgængelighed, der fremgår af artikel 10, stk. 2, litra f) og g), i direktiv 2006/123, eftersom de effektivt gør det muligt for enhver, der måtte have interesse heri, straks at gøre sig bekendt med eksistensen af de regler, der kan påvirke adgangen til at optage eller udøve den pågældende virksomhed (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 107).

104    Hvad i anden række angår de krav om klarhed, entydighed og objektivitet, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, litra d) og e), i direktiv 2006/123, bemærkes, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at præcisere, at kravene om klarhed og entydighed omhandlet i artikel 10, stk. 2, litra d), i direktiv 2006/123 henviser til nødvendigheden af at gøre disse betingelser for tilladelse letforståelige for alle, ved at enhver tvetydighed i deres ordlyd undgås. Hvad angår det krav om objektivitet, der er fastsat i dette direktivs artikel 10, stk. 2, litra e), har det til formål at sikre, at ansøgningerne om tilladelse vurderes på grundlag af de omstændigheder, der ligger til grund herfor, således at de pågældende ansøgere gives sikkerhed for, at deres anmodning vil blive behandlet objektivt og uvildigt, således som det i øvrigt kræves i henhold til det nævnte direktivs artikel 13, stk. 1 (dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 96 og den deri nævnte retspraksis).

105    Det påhviler følgelig den forelæggende ret at vurdere, om de begreber, der er fastsat i den nationale lovgivning, og som er relevante for udstedelsen af en attest om overensstemmelse med byplanlægningen og en planlægningstilladelse, er forståelige, utvetydige og uden selvmodsigelser, således at de kompetente kommunale myndigheders anvendelse heraf er forudsigelig for de berørte og ikke anvendes vilkårligt.

106    Hvad navnlig angår den omstændighed, at det i det forklarende ministerielle cirkulære af 10. maj 2016 er fastsat, at de kompetente myndigheder bevarer deres fulde skønsbeføjelse til fra sag til sag at afgøre, om den anvendelse, der er givet ejendommen, er i overensstemmelse, bemærkes, at den omstændighed alene, at et ministerielt cirkulære ikke har normativ værdi, ikke er til hinder for, at det kan tages i betragtning med henblik på at præcisere de kriterier, der regulerer udstedelsen af tilladelsen. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om dette cirkulære, sammenholdt med de gældende bindende bestemmelser og henset til dets indhold og retlige værdi, gør det muligt for de berørte parter på grundlag af tilstrækkeligt klare, objektive og utvetydige kriterier at afgøre, under hvilke omstændigheder anvendelsen af en bolig til turistindkvartering medfører en ændring af boligens formål og følgelig kræver, at der indhentes en planlægningstilladelse.

107    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den omstændighed, at det nævnte cirkulære dels fastsætter, at begrebet »hoteletablissement« »skal fortolkes bredt og omfatter enhver form for etablissement, der har til formål at indkvartere gennemrejsende personer, hvilket adskiller det fra begrebet »bolig««, dels nævner, at »[h]vis den ejendom, hvor turistindkvarteringen er beliggende, bevarer et hovedformål som bolig, skal den ikke klassificeres som hoteletablissement«, idet dette omfatter »en bolig, der lejlighedsvis udlejes til turister, eller en bolig, hvor udlejeren regelmæssigt bor«, med forbehold af den forelæggende rets vurdering kan medvirke til, at betingelserne i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 og den nationale lovgivning om fysisk planlægning og byplanlægning, således præciseret, er tilstrækkeligt klare og objektive til, at de kompetente kommunale myndigheder kan anvende dem på en måde, der er forudsigelig og ikke er vilkårlig.

108    Hvis den forelæggende ret måtte fastslå, at de kompetente kommunale myndigheder, når de træffer afgørelse om en ansøgning om planlægningstilladelse, i medfør af dette cirkulære råder over en skønsbeføjelse, der gør det muligt for dem ud fra rene hensigtsmæssighedsbetragtninger at afgøre, hvilke »turistindkvarteringer« der skal anses for »hoteletablissementer«, kan artikel 10, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/123 imidlertid ikke anses for at være overholdt.

109    Henset til ovenstående betragtninger skal det fjerde og det femte spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 1, og artikel 10, stk. 2, litra d)-g), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse, som bl.a. kræver fremlæggelse af en attest om, at den pågældende faste ejendom er i overensstemmelse med byplanlægningen, idet udstedelsen af denne attest i medfør af den nationale lovgivning på området for fysisk planlægning og byplanlægning er underlagt en betingelse om, at der udstedes en planlægningstilladelse, såfremt anvendelsen af denne ejendom til turistindkvartering indebærer en ændring af ejendommens formål som »bolig« til »hoteletablissement«, og såfremt anvendelsen af en sådan bolig til turistindkvartering kan kvalificeres som »hoteletablissement«, for så vidt som betingelserne for udstedelse af denne attest og i givet fald en planlægningstilladelse er i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i denne bestemmelse, og disse forpligtelser kan opfyldes på gennemskuelige og tilgængelige betingelser. Den omstændighed, at den kommunale myndighed råder over en skønsbeføjelse med hensyn til kvalificeringen af den nævnte ejendom, er ikke uforenelig med artikel 10, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/123, såfremt denne beføjelse er tilstrækkeligt afgrænset af sådanne krav og underlagt garantier, der gør det muligt at forhindre, at den udøves vilkårligt.

 Det sjette spørgsmål

110    Med det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 6, og artikel 13, stk. 3, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse, som kræver fremlæggelse af en attest udstedt af de kompetente kommunale myndigheder, hvorved det bekræftes, at indkvarteringen er etableret i overensstemmelse med lovgivningen om fysisk planlægning og byplanlægning, med hensyn til behandlingen af en ansøgning om udstedelse af en sådan attest, skal fastsætte en rimelig frist, som er fastsat og offentliggjort på forhånd, en begrundelsespligt for disse myndigheder i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om afslag på udstedelse af en sådan attest og en mulighed for at klage over en sådan afgørelse.

111    I overensstemmelse med artikel 13, stk. 3, i direktiv 2006/123 skal enhver ansøgning under en tilladelsesprocedure behandles inden for en rimelig svarfrist, som er fastsat og offentliggjort på forhånd, og som først løber fra det tidspunkt, hvor al dokumentation er fremsendt.

112    Det fremgår af dette direktivs artikel 10, stk. 6, at med undtagelse af udstedelse af en tilladelse begrundes enhver afgørelse truffet af de kompetente myndigheder fuldt ud, og den skal kunne prøves ved domstolene eller andre klageinstanser.

113    I denne henseende bestemmer det nævnte direktivs artikel 13, stk. 5, at der for enhver ansøgning om tilladelse fremsendes en kvittering for modtagelsen, som angiver fristen for behandling af ansøgningen og de klagemuligheder, som den pågældende kan benytte til at anfægte den trufne afgørelse.

114    Henset til særegenhederne ved den i hovedsagen omhandlede tilladelsesordning, således som de er anført i nærværende doms præmis 54, 60 og 61, og navnlig på grund af den iboende forbindelse mellem udstedelsen af tilladelsen til drift af turistindkvarteringsvirksomhed og udstedelsen af en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, som i givet fald forudsætter udstedelsen af en planlægningstilladelse, kan det i det foreliggende tilfælde ikke lægges til grund, således som den belgiske regering har hævdet, at en attest om overensstemmelse med byplanlægningen udgør en del af den »dokumentation«, der skal fremlægges inden for rammerne af proceduren for tilladelse til udøvelse af turistindkvarteringsvirksomhed, som omhandlet i denne artikel 13, stk. 3, andet punktum. Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 132 og 133 i forslaget til afgørelse, skal proceduren for udstedelse af en sådan attest i en sådan særlig sammenhæng derimod i sig selv være i overensstemmelse med artikel 13 i direktiv 2006/123.

115    Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse fremgår det af de oplysninger, som den har fremlagt, at hvad angår fremlæggelsen for de kompetente kommunale myndigheder af en ansøgning om en byplanlægningsattest fastsætter den nationale lovgivning ikke for behandlingen af denne ansøgning en rimelig frist, som er fastsat og offentliggjort på forhånd, en begrundelsespligt i forbindelse med en afgørelse om afslag på udstedelse af en sådan attest og en mulighed for at klage over en sådan afgørelse.

116    Under disse omstændigheder skal det sjette spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 6, og artikel 13, stk. 3, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse, som kræver fremlæggelse af en attest udstedt af de kompetente kommunale myndigheder, hvorved det bekræftes, at indkvarteringen er etableret i overensstemmelse med lovgivningen om fysisk planlægning og byplanlægning, med hensyn til behandlingen af en ansøgning om udstedelse af en sådan attest skal fastsætte en rimelig frist, som er fastsat og offentliggjort på forhånd, en begrundelsespligt for disse myndigheder i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om afslag på udstedelse af en sådan attest og en mulighed for at klage over en sådan afgørelse.

 Det syvende spørgsmål

117    Med det syvende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at i et tilfælde, hvor en ordning med forudgående tilladelse, der regulerer adgangen til turistindkvarteringsvirksomhed, er i overensstemmelse med de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel 9, stk. 1, men hvor betingelsen om at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, der er en del af denne ordning, ikke overholder de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel 10, stk. 2, kræver disse bestemmelser, at den nævnte ordning eller denne ene betingelse ikke kan finde anvendelse.

118    Det bemærkes for det første, at de nationale retter i medfør af princippet om forrang er forpligtet til i videst muligt omfang at fortolke deres nationale ret i overensstemmelse med EU-retten. Den nationale ret, der inden for sit kompetenceområde skal anvende EU-retlige bestemmelser, har pligt til – såfremt der ikke kan anlægges en fortolkning af national lovgivning, der er i overensstemmelse med de EU-retlige krav – at sikre disse bestemmelsers fulde virkning, idet den om fornødent af egen drift skal undlade at anvende enhver bestemmelse i national lovgivning, endog en senere national bestemmelse, der er i strid med en EU-retlig bestemmelse, som har direkte virkning, uden at den behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne bestemmelse ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmæssigt middel (jf. i denne retning dom af 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 57, 58 og 61 og den deri nævnte retspraksis).

119    For det andet er de forpligtelser, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123, således som det er anført i nærværende doms præmis 69, klare, præcise og ubetingede, hvilket giver dem direkte virkning.

120    Desuden afhænger den delvise uanvendelighed af en national tilladelsesordning principielt af, om det pågældende element kan udskilles fra resten af denne ordning uden at ændre ordningens indhold, hvilket det tilkommer den nationale ret at vurdere.

121    For så vidt som den forelæggende ret konstaterer, at ordningen med forudgående tilladelse, der regulerer adgangen til turistindkvarteringsvirksomhed, er i overensstemmelse med de forpligtelser, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123, men at det ikke er muligt for den at fortolke og anvende bestemmelserne i den nationale lovgivning vedrørende betingelsen om at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen på en måde, der er i overensstemmelse med de forpligtelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 10, stk. 2, skal denne ret følgelig efterprøve, om denne betingelse kan udskilles fra resten af denne ordning.

122    Hvis dette er tilfældet, skal det undlades at anvende den nævnte betingelse i forbindelse med anvendelsen af den nævnte ordning.

123    I modsat fald må det undlades at anvende ordningen i sin helhed.

124    Det syvende spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at i et tilfælde, hvor en ordning med forudgående tilladelse, der regulerer adgangen til turistindkvarteringsvirksomhed, er i overensstemmelse med de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel 9, stk. 1, men hvor betingelsen om at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, der er en del af denne ordning, ikke overholder de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel 10, stk. 2, kræver disse bestemmelser, at denne ene betingelse ikke kan finde anvendelse, forudsat at den kan udskilles fra resten af den nævnte ordning med forudgående tilladelse.

 Sagsomkostninger

125    Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1)      Artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked, sammenholdt med niende betragtning hertil,

skal fortolkes således, at

dette direktiv finder anvendelse på en national lovgivning om fysisk planlægning og byplanlægning, der bl.a. fastlægger ejendommes formål og formelt finder anvendelse på såvel tjenesteydere, der udøver servicevirksomhed, som personer, der handler som privatpersoner, eftersom dette direktiv, sammenholdt med bestemmelserne i en anden national lovgivning, som indfører en ordning med forudgående tilladelse, der regulerer adgangen til turistindkvarteringsvirksomhed, udgør en del af denne ordning.

2)      Artikel 9, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2006/123

skal fortolkes således, at

denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der af hensyn til beskyttelsen af turister og bymiljøet, som omfatter boliger, underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse, forudsat at denne ordning er nødvendig for at nå disse mål, henset til bl.a. dens geografiske rækkevidde og dens indvirkning på boligbehovet i de byområder, hvor den finder anvendelse, og forudsat at disse mål ikke kan gennemføres ved en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol foretages for sent til reelt at være effektiv.

3)      Artikel 10, stk. 1, og artikel 10, stk. 2, litra d)-g), i direktiv 2006/123

skal fortolkes således, at

disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse, som bl.a. kræver fremlæggelse af en attest om, at den pågældende faste ejendom er i overensstemmelse med byplanlægningen, idet udstedelsen af denne attest i medfør af den nationale lovgivning på området for fysisk planlægning og byplanlægning er underlagt en betingelse om, at der udstedes en planlægningstilladelse, såfremt anvendelsen af denne ejendom til turistindkvartering indebærer en ændring af ejendommens formål som »bolig« til »hoteletablissement«, og såfremt anvendelsen af en sådan bolig til turistindkvartering kan kvalificeres som »hoteletablissement«, for så vidt som betingelserne for udstedelse af denne attest og i givet fald en planlægningstilladelse er i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i denne bestemmelse, og disse forpligtelser kan opfyldes på gennemskuelige og tilgængelige betingelser. Den omstændighed, at den kommunale myndighed råder over en skønsbeføjelse med hensyn til kvalificeringen af den nævnte ejendom, er ikke uforenelig med artikel 10, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/123, såfremt denne beføjelse er tilstrækkeligt afgrænset af sådanne krav og underlagt garantier, der gør det muligt at forhindre, at den udøves vilkårligt.

4)      Artikel 10, stk. 6, og artikel 13, stk. 3, i direktiv 2006/123

skal fortolkes således, at

en national lovgivning, der underlægger turistindkvarteringsvirksomhed en ordning med forudgående tilladelse, som kræver fremlæggelse af en attest udstedt af de kompetente kommunale myndigheder, hvorved det bekræftes, at indkvarteringen er etableret i overensstemmelse med lovgivningen om fysisk planlægning og byplanlægning, med hensyn til behandlingen af en ansøgning om udstedelse af en sådan attest skal fastsætte en rimelig frist, som er fastsat og offentliggjort på forhånd, en begrundelsespligt for disse myndigheder i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om afslag på udstedelse af en sådan attest og en mulighed for at klage over en sådan afgørelse.

5)      Artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123

skal fortolkes således, at

i et tilfælde, hvor en ordning med forudgående tilladelse, der regulerer adgangen til turistindkvarteringsvirksomhed, er i overensstemmelse med de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel 9, stk. 1, men hvor betingelsen om at fremlægge en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, der er en del af denne ordning, ikke overholder de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel 10, stk. 2, kræver disse bestemmelser, at denne ene betingelse ikke kan finde anvendelse, forudsat at den kan udskilles fra resten af den nævnte ordning med forudgående tilladelse.

Underskrifter

---

*      Processprog: fransk.