Silgan Holdings, Inc. m.fl. mod Europa-Kommissionen (C-845/24 P)

Foreløbig udgave

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

1. oktober 2026 (*)

» Appel – konkurrence – karteller – forordning (EF) nr. 1/2003 – artikel 11, stk. 6 – Europa-Kommissionens indledning af en procedure i en sag, der allerede behandles af en national konkurrencemyndighed – denne nationale myndigheds anmodning om, at Kommissionen overtager kompetencen – nærhedsprincippet – artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – princippet om god forvaltning – rimelig frist ved behandling af sagen – Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder – selvpålagt begrænsning af denne institutions skønsbeføjelse – begrundelsespligt «

I sag C-845/24 P,

angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 11. december 2024,

Silgan Holdings Inc., Stamford, Connecticut (Amerikas Forenede Stater),

Silgan Holdings Austria GmbH, Wien (Østrig),

Silgan International Holdings BV, Maarsbergen (Nederlandene),

Silgan Metal Packaging Distribution GmbH, Meissen (Tyskland),

Silgan White Cap Manufacturing GmbH, Hannover (Tyskland),

ved Rechtsanwälte R. Grafunder, Y.-K. Gürer, D. Seeliger, E. Venot og H. Wollmann,

appellanter,

de øvrige parter i appelsagen:

Europa-Kommissionen ved A. Keidel, G. Meessen og L. Wildpanner, som befuldmægtigede,

sagsøgt i første instans,

Forbundsrepublikken Tyskland ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,

Rådet for Den Europæiske Union ved D. Bringuier og N. Brzezinski, som befuldmægtigede,

intervenienter i første instans,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos (refererende dommer), og dommerne O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra og N. Fenger,

generaladvokat: A. Biondi,

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. marts 2026,

afsagt følgende

Dom

1        Med appellen har appellanterne nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 2. oktober 2024, Silgan Holdings m.fl. mod Kommissionen (T-589/22, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2024:662), hvorved Retten frifandt Europa-Kommissionen i det søgsmål, som appellanterne havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2022) 4761 final af 12. juli 2022 om en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (sag AT.40522 – Metalemballage) (herefter »den omtvistede afgørelse«), for så vidt som den vedrører dem.

 Retsforskrifter

 EU-traktaten

2        Artikel 5, stk. 3, TEU bestemmer:

»I medfør af nærhedsprincippet handler [Den Europæiske] Union[...] på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.

Unionens institutioner anvender nærhedsprincippet i overensstemmelse med [protokol (nr. 2)] om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. De nationale parlamenter sikrer, at dette princip overholdes efter proceduren i denne protokol.«

 Chartret

3        Artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), som har overskriften »Ret til god forvaltning«, fastsætter i stk. 1:

»Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.«

 Forordning (EF) nr. 1/2003

4        17. og 34. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i artikel [101 TEUF og 102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1) har følgende ordlyd:

»(17)      For at sikre såvel en ensartet anvendelse af konkurrencereglerne som en optimal håndtering af [det europæiske konkurrence-]netværk (herefter »netværket«)] er det nødvendigt at bibeholde bestemmelsen om, at medlemsstaternes konkurrencemyndigheder automatisk mister deres kompetence, når [Europa-]Kommissionen indleder en procedure. Hvis en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede er ved at behandle en sag, og Kommissionen agter at indlede en procedure, bør den gøre det snarest muligt. Før Kommissionen indleder procedure, bør den rådføre sig med den pågældende nationale konkurrencemyndighed.

[...]

(34)      Principperne i […] artikel [101 TEUF og 102 TEUF] [...] har tildelt fællesskabsinstitutionerne en central rolle. Denne centrale rolle bør bevares, samtidig med at medlemsstaterne i højere grad inddrages i anvendelsen af Fællesskabets konkurrenceregler. I overensstemmelse med subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet, som omhandlet i [...] artikel 5 [TEU], går nærværende forordning ikke ud over det, der er nødvendigt for at nå dens mål, nemlig en effektiv anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler.«

5        Denne forordnings artikel 7 har overskriften »Konstatering og standsning af overtrædelser« og henhører under forordningens kapitel III med overskriften »Kommissionens beslutninger«. Denne artikel 7 fastsætter i stk. 1:

»Hvis Kommissionen på grundlag af en klage eller på eget initiativ konstaterer, at […] artikel [101 TEUF eller 102 TEUF] er overtrådt, kan den ved en beslutning pålægge de deltagende virksomheder eller virksomhedssammenslutninger at bringe den pågældende overtrædelse til ophør. I denne forbindelse kan den pålægge dem enhver forpligtelse af adfærdsregulerende eller strukturel karakter, der står i passende forhold til overtrædelsen, og som er nødvendig for effektivt at bringe overtrædelsen til ophør. [...]«

6        Samme forordnings artikel 11, som har overskriften »Samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder«, findes i kapitel IV, der har overskriften »Samarbejde«. Denne artikel 11 bestemmer:

»1.      Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender Fællesskabets konkurrenceregler i nært samarbejde.

[...]

3.      Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender […] artikel [101 TEUF og 102 TEUF], giver de Kommissionen skriftlig underretning derom, inden eller umiddelbart efter at de har foretaget det første formelle efterforskningsskridt. [...]

[...]

6.      Når Kommissionen indleder en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning i henhold til kapitel III, mister medlemsstaternes konkurrencemyndigheder deres kompetence til at anvende […] artikel [101 TEUF og 102 TEUF]. Er en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede ved at behandle en sag, indleder Kommissionen først en procedure efter at have rådført sig med den nationale konkurrencemyndighed.«

 Meddelelsen om samarbejde

7        Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (EUT 2004, C 101, s. 43, herefter »meddelelsen om samarbejde«) har følgende ordlyd:

»[...]

7.      Når det konstateres, at en omfordeling er nødvendig af hensyn til en effektiv beskyttelse af konkurrencen og EU’s interesser, bestræber netværksdeltagerne sig så ofte som muligt på at omfordele sagerne til en enkelt, bedst egnet konkurrencemyndighed [...]. Under alle omstændigheder bør omfordelingen ske hurtigt og effektivt, og den må ikke forsinke de igangværende undersøgelser.

[...]

16.      For at fastslå, om der er flere procedurer i gang, og for at sikre, at sagerne behandles af en konkurrencemyndighed, der har særlige forudsætninger derfor, skal netværkets deltagere underrettes på et tidligt tidspunkt om sager, der verserer for de forskellige konkurrencemyndigheder [...]. Hvis en sag skal omfordeles, er det netop i både netværkets og de berørte virksomheders interesse, at omfordelingen sker hurtigt.

[...]

18.      Når der opstår spørgsmål om omfordeling af sager, bør der tages stilling dertil hurtigt, normalt inden for en periode på to måneder fra det tidspunkt, hvor der først blev sendt oplysninger til netværket i henhold til artikel 11 i [...] forordning [nr. 1/2003]. I denne periode vil konkurrencemyndighederne søge at nå til enighed om en eventuel omfordeling og, hvor det er relevant, om betingelserne for parallel behandling.

19.      Generelt bør den eller de konkurrencemyndigheder, der behandler en sag ved udgangen af omfordelingsperioden, fortsat behandle sagen, indtil proceduren er afsluttet. Omfordeling af en sag efter den indledende tomånedersperiode bør kun ske, hvis de faktiske forhold omkring sagen ændrer sig grundlæggende under procedureforløbet.

[...]

31.      Alle deltagere i netværket vil bestræbe sig på at fordele sagerne hurtigt og effektivt. Da [...] forordning [nr. 1/2003] har skabt et system med parallel kompetence, skal sagsfordelingen mellem deltagerne blot betragtes som en arbejdsdeling, hvor nogle myndigheder afstår fra at gribe ind. Sagsfordelingen betyder derfor ikke, at virksomheder, der er involveret i eller berørt af en overtrædelse, har ret til at få sagen behandlet af en bestemt myndighed.

[...]

52.      Når Kommissionen indleder en procedure, er der tale om en formel handling, hvorved Kommissionen tilkendegiver, at den agter at vedtage en beslutning efter kapitel III i [...] forordning [nr. 1/2003]. [...]

53.      Der kan opstå to situationer. For det første kan de nationale konkurrencemyndigheder ikke længere behandle sagen, når Kommissionen er den første konkurrencemyndighed, der indleder en procedure i sagen med henblik på vedtagelse af en beslutning efter […] forordning [nr. 1/2003]. I artikel 11, stk. 6, i […] forordning [nr. 1/2003] er det fastsat, at de nationale konkurrencemyndigheder, så snart Kommissionen har indledt en procedure, ikke længere selv kan indlede en procedure med henblik på anvendelse af […] artikel [101 TEUF og 102 TEUF] på de samme virksomheders samme aftaler eller praksis på det samme relevante geografiske marked og produktmarked.

54.      Den anden situation opstår, når en eller flere konkurrencemyndigheder har meddelt netværket i henhold til artikel 11, stk. 3, i […] forordning [nr. 1/2003], at de behandler en bestemt sag. I den indledende fordelingsperiode (vejledende periode på to måneder, se punkt 18 ovenfor) kan Kommissionen indlede en procedure med de virkninger, der er omhandlet i artikel 11, stk. 6, i […] forordning [nr. 1/2003], når den har rådført sig med de pågældende myndigheder. Efter fordelingsfasen vil Kommissionen principielt kun anvende artikel 11, stk. 6, i […] forordning [nr. 1/2003], hvis en af følgende situationer opstår:

a)      Deltagere i netværket påtænker at vedtage indbyrdes modstridende beslutninger i samme sag.

b)      Deltagere i netværket påtænker at vedtage en beslutning, som er klart i strid med fast retspraksis; de normer, der er fastlagt i EF-Domstolenes domme og i Kommissionens tidligere beslutninger og forordninger bør tjene som målestok; med hensyn til vurderingen af de faktiske omstændigheder (f.eks. markedsafgrænsning) vil Kommissionen kun gribe ind, hvis der er betydelig uoverensstemmelse.

c)      Deltagere i netværket forhaler procedurerne i sagen urimeligt.

d)      Der er behov for at vedtage en kommissionsbeslutning for at udvikle EU’s konkurrencepolitik, især når det samme konkurrencespørgsmål opstår i flere medlemsstater, eller for at sikre en effektiv håndhævelse.

e)      De pågældende nationale konkurrencemyndigheder har intet at indvende.

[...]«

 Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse

8        Tvistens baggrund, som den fremgår af den appellerede doms præmis 2-14, kan sammenfattes som følger.

9        Appellanterne er en del af Silgan-koncernen, som driver virksomhed inden for sektoren for metalemballage.

10      Den 21. maj 2015 foretog inspektører fra Bundeskartellamt (forbundskonkurrencemyndighed, Tyskland) kontrolundersøgelser i lokalerne tilhørende flere af denne koncerns selskaber.

11      Som følge af en anmodning af 14. juni 2017 fra forbundskonkurrencemyndigheden om at undersøge sagen vedtog Kommissionen den 19. april 2018 afgørelse C(2018) 2466 final om indledning af en procedure i sagen AT. 40522 – Pandora (herefter »afgørelsen om at indlede proceduren«). Denne procedure var rettet mod appellanterne samt mod Crown Holdings Inc. og Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH, som er selskaber, der er en del af Crown-koncernen, der ligeledes driver virksomhed inden for sektoren for metalemballage.

12      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. juli 2018 anlagde to selskaber i Silgan-koncernen sag til prøvelse af afgørelsen om at indlede proceduren.

13      Ved kendelse af 15. marts 2019, Silgan Closures og Silgan Holdings mod Kommissionen (T-410/18, EU:T:2019:166), afviste Retten dette søgsmål med den begrundelse, at afgørelsen om at indlede proceduren udgør en forberedende retsakt. Ved Domstolens kendelse af 29. januar 2020, Silgan Closures og Silgan Holdings mod Kommissionen (C-418/19 P, EU:C:2020:43), blev den appel, der var iværksat til prøvelse af Rettens kendelse, forkastet.

14      Ved afgørelse af 1. oktober 2021 afsluttede Kommissionen proceduren for alle områder i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) med undtagelse af Tyskland.

15      Både selskaberne i Crown-koncernen og i Silgan-koncernen anerkendte, at der forelå en overtrædelse i Tyskland, og angav den maksimale bøde, som de forventede at blive pålagt af Kommissionen, og som de ville acceptere inden for rammerne af en forligsprocedure.

16      Den 12. juli 2022 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse. Kommissionen fastslog, at selskaberne i Crown- og Silgan-koncernerne havde deltaget i en samlet og vedvarende overtrædelse af artikel 101 TEUF inden for sektoren for metalemballage i Tyskland fra den 11. marts 2011 til den 18. september 2014, hvilket således påvirkede konkurrencen mellem disse to grupper på en væsentlig del af det indre marked, og pålagde appellanterne i fællesskab og solidarisk en bøde på 23 852 000 EUR.

 Sagen for Retten og den appellerede dom

17      Med søgsmålet for Retten nedlagde appellanterne påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrører dem, og om, at Kommissionen tilpligtedes at betale sagsomkostningerne.

18      Appellanterne fremsatte tre anbringender til støtte for deres søgsmål. Det første anbringende vedrørte en tilsidesættelse af nærhedsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU, det andet anbringende vedrørte magtfordrejning, og det tredje anbringende vedrørte en tilsidesættelse af retten til god forvaltning, der er fastsat i chartrets artikel 41.

19      Inden for rammerne af det første anbringende gjorde appellanterne subsidiært gældende, at hvis det blev fastslået, at Kommissionen kunne anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 uden at være bundet af en forpligtelse til at overholde nærhedsprincippet, skulle det heraf udledes, at denne artikel 11, stk. 6, i sig selv er ulovlig, for så vidt som den er uforenelig med dette princip.

20      Kommissionen nedlagde for Retten påstand om frifindelse og om, at appellanterne tilpligtedes at betale sagsomkostningerne. Kommissionen fremsatte desuden et modkrav med påstand om, at bøden blev fastsat til et højere niveau på op til 26 503 000 EUR.

21      Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet for Den Europæiske Union intervenerede til støtte for Kommissionens påstande.

22      Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen og forkastede Kommissionens modkrav. Retten pålagde appellanterne at bære deres egne omkostninger og at betale 90% af Kommissionens omkostninger, og Kommissionen skulle derfor bære 10% af sine egne omkostninger, mens Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet skulle bære deres egne omkostninger.

 Parternes påstande

23      Appellanterne har nedlagt følgende påstande:

–        Den appellerede dom ophæves, for så vidt som Kommissionen blev frifundet i det af appellanterne anlagte søgsmål.

–        Den omtvistede afgørelse annulleres.

–        Kommissionen tilpligtes at betale de sagsomkostninger, der er afholdt i forbindelse med sagerne for Retten og Domstolen.

24      Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt følgende påstande:

–        Appellen forkastes.

–        Appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

25      Rådet har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, for så vidt som denne anfægter Rettens forkastelse af den af appellanterne fremsatte ulovlighedsindsigelse vedrørende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003.

 Om appellen

26      Til støtte for appellen har appellanterne fremsat fem anbringender. Retten foretog en fejlagtig fortolkning og anvendelse af nærhedsprincippet (det første anbringende), af forbuddet mod magtfordrejning (det andet anbringende), af proportionalitetsprincippet (det tredje anbringende), af princippet om, at forvaltningen er bundet af sine egne afgørelser (det fjerde anbringende), og den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen (det femte anbringende).

27      Det fjerde anbringende skal undersøges først.

 Det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af princippet om, at forvaltningen er bundet af sine egne afgørelser

 Parternes argumenter

28      Appellanterne har gjort gældende, at Retten ved i den appellerede doms præmis 105 at fastslå, at de ikke havde godtgjort, at Kommissionen uden gyldig grund havde fraveget meddelelsen om samarbejde, fejlagtigt fortolkede og anvendte princippet om, at forvaltningen er bundet af sine egne afgørelser.

29      Appellanterne har henvist til, at Kommissionen i henhold til dette princip skal følge de vejledende regler, som den har pålagt sig selv. Meddelelsen om samarbejde har således bindende virkning for Kommissionen. Denne meddelelse indeholder vejledende regler vedrørende omfordelingen af sager inden for netværket, der ikke er overholdt i den foreliggende sag.

30      Det følger således af nævnte meddelelses punkt 19, at artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 kun kan finde anvendelse efter udløbet af den i punkt 18 heri fastsatte tomånedersperiode, hvis »de faktiske forhold omkring sagen ændrer sig grundlæggende under procedureforløbet«. I det foreliggende tilfælde fremgår det, at Kommissionen accepterede den omfordeling, som forbundskonkurrencemyndigheden havde anmodet om, på grundlag af de oplysninger, som sidstnævnte havde fremsendt efter udløbet af denne tomånedersperiode, og hvorefter Silgan-koncernen havde gennemført en omstrukturering under proceduren for denne nationale myndighed, idet denne omstrukturering ifølge en oplysning, der ligeledes blev fremsendt af den nævnte myndighed, på grund af en lakune i den tyske lovgivning kunne forhindre den samme myndighed i at pålægge en effektiv sanktion. Ifølge appellanterne kan denne omstrukturering imidlertid ikke begrunde anvendelsen af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, eftersom den fandt sted efter overtrædelsens ophør og derfor ikke udgjorde en ændring af »de faktiske forhold omkring sagen«.

31      I modsætning til hvad der er anført i den appellerede doms præmis 59 og 60, er anvendelsen af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 heller ikke i overensstemmelse med punkt 54, litra d), i meddelelsen om samarbejde, eftersom det ikke er blevet behørigt godtgjort, at omfordelingen af sagen var nødvendig for at sikre en effektiv anvendelse af EU-retten. Appellanterne har i denne forbindelse anført, at det hverken er blevet godtgjort af Kommissionen eller fastslået af Retten, at det var umuligt for forbundskonkurrencemyndigheden at pålægge en effektiv sanktion. Rettens udtalelse i den appellerede doms præmis 72 om, at denne nationale myndighed muligvis ikke kunne pålægge en effektiv sanktion, er spekulativ.

32      Appellanterne har tilføjet, at omfordelingen af sagen heller ikke kunne støttes på den blotte omstændighed, at forbundskonkurrencemyndigheden ikke modsatte sig dette. Hvis punkt 54, litra e), i meddelelsen om samarbejde skal forstås således, at den manglende indsigelse fra den nationale myndighed, der er ansvarlig for sagen, er tilstrækkelig til, at den nationale myndighed mister sin kompetence i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, skal det fastslås, at dette punkt 54, litra e), tilsidesætter de pågældende virksomheders legitime interesser.

33      Den appellerede dom er ligeledes fejlagtig, for så vidt som Retten i dommens præmis 89 fastslog, at Kommissionen ikke er bundet af nogen specifik frist for at anvende denne forordnings artikel 11, stk. 6. Appellanterne har i denne forbindelse fremhævet, at det bl.a. fremgår af 17. betragtning til den nævnte forordning, at enhver omfordeling til Kommissionen af en sag, der behandles af en national konkurrencemyndighed, skal ske snarest muligt. Selv hvis det antages, at det i det foreliggende tilfælde kun var perioden på ca. ti måneder mellem den 14. juni 2017, datoen for forbundskonkurrencemyndighedens anmodning om at blive frataget kompetencen til at behandle sagen, og den 19. april 2018, hvor Kommissionen indledte proceduren, der er relevant for vurderingen af, om sagsbehandlingstiden var rimelig, burde Retten have fastslået, at en sådan varighed var for lang.

34      Kommissionen har heroverfor anført, at det fjerde appelanbringende delvis skal afvises. For det første er visse af de argumenter, der er fremført til støtte for dette anbringende, ikke blevet gjort gældende i første instans. For det andet har appellanterne anmodet Domstolen om at foretage en ny bedømmelse af de faktiske omstændigheder. Det nævnte anbringende er under alle omstændigheder ugrundet, hvilket den tyske regering ligeledes har gjort gældende.

 Domstolens bemærkninger

–       Formaliteten

35      Som det fremgår af sagsakterne, blev appellanternes argument til støtte for det fjerde appelanbringende, hvorefter omstruktureringen af Silgan-koncernen under proceduren for forbundskonkurrencemyndigheden ikke udgjorde en ændring af »de faktiske forhold omkring sagen« som omhandlet i punkt 19 i meddelelsen om samarbejde, ikke påberåbt for Retten.

36      Dette argument kan ikke fremføres for første gang for Domstolen. Under en appel har Domstolen nemlig kun kompetence til at tage stilling til den retlige afgørelse, der er blevet truffet vedrørende de anbringender og argumenter, som er blevet behandlet i første instans (dom af 1.6.1994, Kommissionen mod Brazzelli Lualdi m.fl., C-136/92 P, EU:C:1994:211, præmis 59, og af 16.4.2026, Colombani mod EU-Udenrigstjenesten (Passiv eller kollektiv chikane), C-343/23 P, EU:C:2026:294, præmis 85).

37      Da det nævnte argument i det væsentlige er det eneste, som appellanterne har udledt af punkt 19 i meddelelsen om samarbejde til støtte for det fjerde appelanbringende, skal det konkluderes, at dette anbringende ikke kan tages til følge, for så vidt som det henviser til dette punkt 19.

38      Det fjerde appelanbringende kan heller ikke tages til følge, for så vidt som det er støttet på argumentet om, at varigheden af perioden på ca. ti måneder mellem den 14. juni 2017, hvor forbundskonkurrencemyndigheden anmodede om at blive frataget kompetencen til at behandle sagen, og den 19. april 2018, hvor Kommissionen indledte proceduren, var for lang.

39      Appellanterne har nemlig ikke præciseret grundene til, at vurderingen af denne varighed i den appellerede doms præmis 94-99 er behæftet med en retlig fejl. I denne henseende har appellanterne heller ikke påberåbt sig en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder. Deres argument svarer derfor til at anmode Domstolen om at foretage en ny bedømmelse af de faktiske omstændigheder. I overensstemmelse med artikel 256, stk. 1, TEUF og artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol er en appel imidlertid begrænset til retsspørgsmål. Bedømmelsen af de faktiske omstændigheder er ikke et retsspørgsmål, der som sådan kan efterprøves af Domstolen under en appelsag, medmindre disse omstændigheder og beviser er blevet urigtigt gengivet (jf. i denne retning dom af 7.10.2004, Mag Instrument mod KHIM, C-136/02 P, EU:C:2004:592, præmis 39, af 4.10.2024, Ferriere Nord mod Kommissionen, C-31/23 P, EU:C:2024:851, præmis 89, og af 18.12.2025, WS m.fl. mod Frontex (Fælles tilbagesendelsesoperation), C-679/23 P, EU:C:2025:976, præmis 144).

–       Realiteten

40      I henhold til artikel 11, stk. 6, første punktum, i forordning nr. 1/2003 bevirker Kommissionens indledning af en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning i henhold til artikel 101 TEUF eller 102 TEUF, at de nationale konkurrencemyndigheder mister deres kompetence til at anvende disse artikler 101 og 102.

41      Som det fremgår af denne forordnings artikel 11, stk. 6, andet punktum, omfatter den omstændighed, at de nationale konkurrencemyndigheder mister deres kompetence som følge af denne beslutning om at indlede proceduren, de situationer, hvor den pågældende sag allerede er genstand for en procedure for sådanne myndigheder. I dette tilfælde bevirker Kommissionens indledning af proceduren, at sagen omfordeles til denne institution, idet den nationale myndighed, der allerede behandler sagen, i lighed med de øvrige nationale konkurrencemyndigheder mister sin kompetence.

42      For at den nationale konkurrencemyndighed, der allerede behandler sagen, mister sin kompetence, kræves det ifølge denne bestemmelses ordlyd blot, at Kommissionen rådfører sig med denne nationale myndighed for at indhente dennes udtalelse til en eventuel omfordeling af sagen.

43      I det foreliggende tilfælde fastslog Retten med føje i den appellerede doms præmis 40, at dette krav var blevet overholdt. Da forbundskonkurrencemyndigheden selv havde anmodet Kommissionen om at blive frataget kompetencen til at behandle sagen, gav den nemlig med denne anmodning udtryk for sin holdning til en eventuel omfordeling af sagen til denne institution på samme måde, som den kunne have givet udtryk herfor efter at have modtaget en formel anmodning herom fra sidstnævnte.

44      Når dette er sagt, kan foreneligheden med EU-retten af indledningen af en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning med henblik på anvendelsen af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF, som bevirker, at en national konkurrencemyndighed, der allerede undersøger sagen, mister sin kompetence, ikke alene afhænge af, om det i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 nævnte høringskrav er opfyldt.

45      Når Kommissionen vedtager en beslutning om at indlede en procedure, er den ligeledes forpligtet til at overholde bl.a. chartrets artikel 41, som fastsætter retten til god forvaltning. En retsakt, der består i at indlede en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning, har ganske vist kun en forberedende karakter og kan derfor ikke som sådan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. De mangler, som denne retsakt måtte være behæftet med, kan imidlertid gøres gældende under en sag vedrørende den endelige retsakt, som den nævnte retsakt er et led i forberedelsen af (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 12, og af 22.4.2021, thyssenkrupp Electrical Steel og thyssenkrupp Electrical Steel Ugo mod Kommissionen, C-572/18 P, EU:C:2021:317, præmis 50).

46      Retten til god forvaltning indebærer bl.a., at sagen behandles inden for en rimelig frist. I sager vedrørende formodede overtrædelser af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF udgør denne forpligtelse for alle netværkets medlemmer et generelt EU-retligt princip og er for Kommissionens vedkommende fastsat i chartrets artikel 41, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied mod Kommissionen, C-105/04 P, EU:C:2006:592, præmis 35, og af 15.1.2026, Imballaggi Piemontesi, C-588/24, EU:C:2026:14, præmis 44-45).

47      Hvad angår omfordelingen af sager inden for netværket er kravet om at handle inden for en rimelig frist i det væsentlige anført i 17. betragtning til forordning nr. 1/2003 og i punkt 7 og 16 i meddelelsen om samarbejde, hvoraf det fremgår, at en sådan omfordeling ikke blot i netværkets, men også i de pågældende virksomheders interesse skal finde sted »snarest muligt« og være »hurtigt«. Dette krav er i øvrigt konkretiseret i denne meddelelses punkt 18, hvorefter »spørgsmål om omfordeling af sager« principielt skal løses »inden for en periode på to måneder fra det tidspunkt, hvor der først blev sendt oplysninger til netværket«.

48      Såfremt en national konkurrencemyndighed allerede behandler en sag, er »det tidspunkt, hvor der først blev sendt oplysninger til netværket«, som det præciseres i nævnte meddelelses punkt 54, når denne nationale myndighed i henhold til artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 meddeler netværket, at den behandler sagen.

49      Det fremgår endvidere af dette punkt 54, at Kommissionen efter udløbet af den vejledende periode på to måneder, som nævnt i samme meddelelses punkt 18, principielt afholder sig fra at anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003.

50      Denne vejledende regel er imidlertid underlagt fem undtagelser, som er opregnet i punkt 54, litra a)-e), i meddelelsen om samarbejde, og vedrører henholdsvis vedtagelse af indbyrdes modstridende beslutninger i samme sag, vedtagelse af en beslutning, som er klart i strid med fast retspraksis, urimelig forhaling af procedurerne i sagen, behovet for at udvikle EU’s konkurrencepolitik, især når det samme konkurrencespørgsmål opstår i flere medlemsstater, eller for at sikre en effektiv håndhævelse, og endelig den situation, hvor den nationale konkurrencemyndighed, der allerede behandler sagen, intet har at indvende mod en omfordeling heraf til Kommissionen.

51      Ved med offentliggørelsen af meddelelsen om samarbejde at meddele, at den vil anvende de deri fastsatte regler på de omhandlede tilfælde, har Kommissionen pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og kan principielt ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. analogt dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408, præmis 211, af 11.9.2008, Tyskland m.fl. mod Kronofrance, C‑75/05 P og C‑80/05 P, EU:C:2008:482, præmis 60, og af 14.3.2024, D & A Pharma mod Kommissionen og EMA, C-291/22 P, EU:C:2024:228, præmis 143).

52      I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at omfordelingen af sagen til Kommissionen fandt sted efter udløbet af den vejledende periode på to måneder som fastsat i punkt 18 i meddelelsen om samarbejde.

53      Det er ligeledes ubestridt, at forbundskonkurrencemyndigheden intet havde at indvende mod denne omfordeling. Under disse omstændigheder kunne undtagelsen i denne meddelelses punkt 54, litra e), hvorved Kommissionen forbeholder sig mulighed for efter udløbet af denne vejledende periode at anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 alene med den begrundelse, at »de pågældende nationale konkurrencemyndigheder [...] intet [har] at indvende«, a priori finde anvendelse.

54      Appellanterne har imidlertid gjort gældende, at undtagelsen i punkt 54, litra e), er uforenelig med retten til god forvaltning, eftersom den tilsidesætter de berørte virksomheders legitime interesser.

55      Det må konstateres, at dette argument ikke skal behandles i forbindelse med den nærværende appel, eftersom Retten i den appellerede dom ikke fastslog, at Kommissionen kunne begrænse sig til at anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 alene på grundlag af forbundskonkurrencemyndighedens manglende indsigelse.

56      Samtidig med at Retten i den appellerede doms præmis 23 og 47 fastslog, at det eneste krav, der er fastsat i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, består i at rådføre sig med den pågældende nationale konkurrencemyndighed, præciserede den nemlig i denne doms præmis 59, 71, 85, 86, 91 og 92, at anvendelsen af denne bestemmelse skal være forenelig med artikel 101 TEUF, med de almindelige EU-retlige principper, herunder proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, samt med chartret, hvis artikel 41 indeholder forpligtelsen til at gennemføre administrative procedurer inden for en rimelig frist.

57      I den foreliggende sag fandt Retten, at det forhold, at forbundskonkurrencemyndighedens mistede sin kompetence, var foreneligt med disse regler. I denne henseende fandt Retten dels i den appellerede doms præmis 56-60 og 72, at omstruktureringen af Silgan-koncernen under proceduren for denne nationale myndighed på grund af en lakune i den tyske lovgivning, der var gældende på daværende tidspunkt, kunne forhindre den nævnte myndighed i at pålægge sanktioner, der sikrer en effektiv anvendelse af artikel 101 TEUF, dels i denne doms præmis 82-84 og 93-100, at Kommissionen, som således havde bedre forudsætninger for at behandle den pågældende sag, havde indledt proceduren ca. ti måneder efter at have modtaget underretning fra forbundskonkurrencemyndigheden om denne lakune i den tyske lovgivning, idet denne periode ifølge Retten var rimelig, henset til sagens særlige omstændigheder.

58      Retten udledte heraf i den nævnte doms præmis 59, 60 og 88, at omfordelingen af den omhandlede sag var omfattet af punkt 54, litra d), i meddelelsen om samarbejde, hvorefter Kommissionen uanset udløbet af den vejledende periode på to måneder, der er fastsat i denne meddelelses punkt 18, kan anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, når dette er nødvendigt for at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrencereglerne.

59      Disse præmisser i den appellerede dom er ikke behæftet med nogen retlig fejl. I modsætning til hvad appellanterne har gjort gældende, skulle Retten ikke kræve af Kommissionen, at den godtgjorde, at det var blevet »umuligt« for forbundskonkurrencemyndigheden at pålægge en effektiv sanktion. Henset til formålet med den samarbejdsordning, der er indført ved forordning nr. 1/2003, der, således som det fremgår af 34. betragtning til denne forordning, består i at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrencereglerne, var det i den foreliggende sag tilstrækkeligt at fastslå, at Kommissionen rådede over en oplysning om, at omstruktureringen af Silgan-koncernen under proceduren for forbundskonkurrencemyndigheden kunne begrænse denne nationale myndigheds evne til at sikre en effektiv anvendelse af disse regler. Da Retten i sin vurdering af de faktiske omstændigheder, som kun den kan foretage, fastslog, at en sådan oplysning var blevet bragt til Kommissionens kendskab den 14. juni 2017, fandt den med rette, således som generaladvokaten har anført i punkt 28-31 i forslaget til afgørelse, at denne institution kunne finde, at den havde bedre forudsætninger for at behandle sagen, og at det derfor var muligt for den inden for en rimelig frist regnet fra den 14. juni 2017 at indlede en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning.

60      Som generaladvokaten har anført i punkt 48 i forslaget til afgørelse, begik Retten heller ikke en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 93 fastslog, at fristens rimelige karakter skal vurderes på grundlag af omstændighederne i hver enkelt sag. I modsætning til hvad appellanterne har gjort gældende, kan den frist, inden for hvilken Kommissionen i henhold til punkt 54, litra a)-e), i meddelelsen om samarbejde kan anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, ikke fastsættes generelt og absolut, idet dens rimelige karakter kan variere fra sag til sag alt efter omstændighederne i den enkelte sag.

61      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Retten ikke begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke havde fraveget de vejledende regler om omfordeling af sager inden for netværket, som er fastsat i meddelelsen om samarbejde, og som skal anvendes i lyset af bl.a. retten til god forvaltning, der er fastsat i chartrets artikel 41.

62      Det fjerde appelanbringende må derfor forkastes.

 Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af forbuddet mod magtfordrejning

 Parternes argumenter

63      Appellanterne har gjort gældende, at Retten har foretaget en fejlagtig fortolkning og anvendelse af forbuddet mod magtfordrejning.

64      Ifølge appellanterne forkastede Retten i den appellerede doms præmis 66 med urette deres argumentation om magtfordrejning, idet den, således som den gjorde i denne doms præmis 57, begrænsede sig til at fastslå, at der var en risiko for, at forbundskonkurrencemyndigheden ikke var i stand til at pålægge en effektiv sanktion. Retten burde snarere have efterprøvet, om omstruktureringen af Silgan-koncernen reelt forhindrede denne nationale myndighed i at pålægge en effektiv sanktion.

65      Ved at træffe afgørelsen om at indlede proceduren handlede Kommissionen i øvrigt med det formål at pålægge en højere bøde end den, der i det foreliggende tilfælde kunne pålægges af forbundskonkurrencemyndigheden i den sag, som denne allerede havde behandlet. Det påhvilede Retten at fastslå, at Kommissionen med denne handlemåde foretog en harmonisering af den europæiske bødeordning, hvilket indebærer en ulovlig indblanding i EU-lovgivers kompetence og dermed en tilsidesættelse af princippet om kompetencefordeling. Hvis Kommissionen var af den opfattelse, at den tyske sanktionsordning var utilstrækkelig, burde den have foreslået EU-lovgiver en harmonisering af sanktionerne eller indledt en traktatbrudsprocedure mod Forbundsrepublikken Tyskland.

66      Kommissionen har desuden frataget appellanterne deres grundlæggende ret til effektive retsmidler som fastsat i chartrets artikel 47. Appellanterne har i denne henseende anført, at de, som følge af at forbundskonkurrencemyndigheden mistede sin kompetence, ikke kan få deres sag prøvet ved den ret, som burde have haft kompetence i henhold til de tidligere fastsatte regler, dvs. Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland), hvilket er i strid med princippet om en domstol oprettet ved lov.

67      Kommissionen og den tyske regering er af den opfattelse, at det andet appelanbringende er ugrundet.

 Domstolens bemærkninger

68      Ifølge fast retspraksis er en retsakt kun behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende omstændigheder (dom af 25.2.1987, Banner mod Parlamentet, 52/86, EU:C:1987:106, præmis 6, og af 9.12.2020, Groupe Canal + mod Kommissionen, C-132/19 P, EU:C:2020:1007, præmis 31).

69      I modsætning til det, som appellanterne har gjort gældende, skal spørgsmålet om, hvorvidt der var tale om magtfordrejning, undersøges ved at efterprøve, ikke blot om forbundskonkurrencemyndigheden var ude af stand til at pålægge en effektiv sanktion, men også om de angivne formål var sammenfaldende med formål, der anerkendes i EU-retten. Da Retten, som det er anført i denne doms præmis 59, med føje fastslog, at Kommissionen kunne finde, at den havde bedre forudsætninger for at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrencereglerne, kunne den uden at begå en retlig fejl heraf udlede, at anvendelsen af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 var sammenfaldende med formål, der anerkendes i EU-retten, således at denne anvendelse ikke var behæftet med magtfordrejning.

70      Argumentet om, at Kommissionen i den foreliggende sag har foretaget en harmonisering af sanktionsordningen, savner desuden ethvert grundlag, idet indledningen af en procedure i en sag, der hidtil har været behandlet af en national konkurrencemyndighed, på ingen måde indebærer en sådan harmonisering i den forstand, som appellanterne har henvist til.

71      Den grundlæggende ret til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47, er heller ikke blevet tilsidesat, eftersom appellanterne i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF rådede over et effektivt retsmiddel til prøvelse af den omtvistede afgørelse ved Retten, som var den ved lov oprettede domstol i den foreliggende sag. I denne henseende kan retten til adgang til en domstol oprettet ved lov, således som det er anført i punkt 31 i meddelelsen om samarbejde, ikke fortolkes således, at den tillægger de omhandlede virksomheder en individuel ret til at få sagen behandlet af en given myndighed, således at de kan afgøre, hvilken ret der har kompetence til at påkende et eventuelt senere søgsmål. Retten fastslog derfor med føje i den appellerede doms præmis 54, at Kommissionens vedtagelse af den omtvistede afgørelse logisk set medførte, at kompetencen tilkom Unionens retsinstanser og ikke de nationale retsinstanser.

72      Det følger af det ovenstående, at Retten ikke begik en retlig fejl ved fortolkningen og anvendelsen af forbuddet mod magtfordrejning. Følgelig skal det første appelanbringende forkastes.

 Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

 Parternes argumenter

73      Appellanterne har gjort gældende, at Retten for at efterprøve, om Kommissionens anvendelse af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 overskred grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for at nå det tilsigtede mål, burde have undersøgt, om det var umuligt for forbundskonkurrencemyndigheden at pålægge en effektiv sanktion. I den appellerede doms præmis 72 begrænsede Retten sig imidlertid til at fastslå, at denne nationale myndighed muligvis ikke var i stand til at pålægge en sådan sanktion.

74      Appellanterne har subsidiært gjort gældende, at Retten tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved at undlade at fastslå, at anvendelsen af denne artikel 11, stk. 6, var sket alt for sent. Appellanterne har i denne henseende anført, at forbundskonkurrencemyndigheden havde efterforsket sagen i mere end tre år. Såfremt Kommissionen fandt, at det var berettiget at indlede en procedure, burde den have gjort det tidligere for at undgå, at Silgan-koncernen skulle bruge unødvendige ressourcer på sit forsvar over for forbundskonkurrencemyndigheden. Selv hvis det antages, således som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 82, at Kommissionen først den 14. juni 2017 fik kendskab til de oplysninger, der foranledigede den til at indlede proceduren den 19. april 2018, ville perioden på ca. ti måneder mellem disse to datoer være for lang.

75      Appellanterne har endvidere subsidiært anført, at de påståede fordele ved Kommissionens indledning af proceduren var uforholdsmæssige i forhold til de ulemper, som Silgan-koncernen blev påført i denne forbindelse. Disse ulemper omfatter navnlig dobbeltarbejde i forbindelse med efterforskningsproceduren og fortabelsen af de fordele, som Silgan-koncernen kunne have opnået ved forbundskonkurrencemyndigheden i henhold til den af denne nationale myndighed iværksatte samarbejdsordning. Det fremgår imidlertid af den appellerede doms præmis 75, at Retten ikke tog hensyn til, at disse ulemper var uforholdsmæssige.

76      Kommissionen har heroverfor anført, at det tredje appelanbringende delvist ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som appellanterne har anfægtet Rettens vurdering af de faktiske omstændigheder uden dog at godtgøre en urigtig gengivelse af disse faktiske omstændigheder. Det nævnte anbringende er under alle omstændigheder ugrundet, hvilket den tyske regering ligeledes har gjort gældende.

 Domstolens bemærkninger

77      Ifølge Domstolens praksis indebærer proportionalitetsprincippet, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af det tilsigtede mål (dom af 17.5.1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, præmis 25, og af 29.7.2024, Koiviston Auto Helsinki mod Kommissionen, C-697/22 P, EU:C:2024:641, præmis 77).

78      Som anført i denne doms præmis 59 har forordning nr. 1/2003 til formål at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrencereglerne, og i den foreliggende sag fastslog Retten med føje, at Kommissionen kunne fastslå, at den var den myndighed, der havde de bedste forudsætninger for at sikre en effektiv anvendelse af disse regler, idet omstruktureringen af Silgan-koncernen under proceduren for forbundskonkurrencemyndigheden kunne forhindre denne nationale myndighed i at pålægge en effektiv sanktion.

79      Omfordelingen af sagen til Kommissionen kan derfor ikke anses for at overskride grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for at nå dette mål.

80      For så vidt som appellanterne subsidiært har gjort gældende, at Kommissionen indledte proceduren for sent, skal det fastslås, at appellanterne ikke inden for rammerne af dette anbringende har påberåbt sig, at der er sket en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder, og at de heller ikke til støtte for dette anbringende har fremført retlige argumenter med henblik på at godtgøre, at omfordelingen af sagen til Kommissionen ikke fandt sted inden for en rimelig frist. Under disse omstændigheder skal det nævnte anbringende afvises af de samme grunde som dem, der er anført i denne doms præmis 39.

81      For så vidt som appellanterne endelig subsidiært har påberåbt sig de ulemper, som Silgan-koncernen er blevet påført ved anvendelsen af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, skal det bemærkes, at de krav, som anvendelsen af denne artikel 11, stk. 6, er underlagt, såsom dem, der følger af Kommissionens og de øvrige netværksmedlemmers forpligtelse til at overholde retten til god forvaltning, sikrer en passende afvejning mellem på den ene side Unionens interesse i en effektiv anvendelse af konkurrencereglerne og på den anden side de omhandlede virksomheders legitime interesser, herunder den interesse, der består i at kunne afsætte deres ressourcer til at forsvare sig over for den myndighed, der faktisk træffer afgørelse i sagen. Forpligtelsen til at foretage enhver omfordeling af en sag inden for netværket inden for en rimelig frist er en integrerende del af denne afvejning. Som anført i denne doms præmis 59 fastslog Retten imidlertid med føje, at omstændighederne i den foreliggende sag, der er kendetegnet ved en omstrukturering af Silgan-koncernen under proceduren for forbundskonkurrencemyndigheden, gjorde det muligt for Kommissionen at overtage kompetencen fra denne nationale myndighed. Som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 75, kunne ulemperne for Silgan-koncernen således under disse omstændigheder ikke veje tungere end den offentlige interesse i Kommissionens effektive anvendelse af EU-konkurrencereglerne.

82      Det følger af det ovenstående, at Retten ikke begik en retlig fejl ved fortolkningen og anvendelsen af proportionalitetsprincippet. Det tredje appelanbringende skal derfor forkastes.

 Det femte anbringende vedrørende tilsidesættelse af begrundelseskravet i artikel 296, stk. 2, TEUF

 Parternes argumenter

83      Appellanterne har foreholdt Retten, at den foretog en fejlagtig fortolkning og anvendelse af artikel 296, stk. 2, TEUF, da den i den appellerede doms præmis 61-65 fastslog, at Kommissionen havde overholdt sin begrundelsespligt.

84      Appellanterne har anført, at de betragtninger, som den EU-myndighed, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, i medfør af denne forpligtelse skal fremgå klart og utvetydigt, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret. I den foreliggende sag gør afgørelsen om at indlede proceduren det imidlertid ikke muligt at vide, af hvilke grunde Kommissionen imødekom forbundskonkurrencemyndighedens anmodning. Ved i 11. betragtning til den omtvistede afgørelse blot at anføre, at den efter anmodning fra denne nationale myndighed havde overtaget efterforskningen, opfyldte Kommissionen ikke den nævnte forpligtelse.

85      Rettens konstatering af, at visse pressemeddelelser gjorde det muligt for appellanterne at forstå den sammenhæng, hvori afgørelsen om at indlede proceduren indgik, er ikke relevant for vurderingen af, om artikel 296, stk. 2, TEUF er blevet overholdt. Pressemeddelelser kan nemlig ikke erstatte begrundelsen for en afgørelse. Dette gælder så meget desto mere, når visse af disse meddelelser er blevet offentliggjort efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag. Appellanterne har i denne henseende anført, at lovligheden af en retsakt skal bedømmes efter de faktiske og retlige omstændigheder på det tidspunkt, da retsakten blev udstedt. I øvrigt er de grunde, der er nævnt i en pressemeddelelse, og som fik forbundskonkurrencemyndigheden til at henvende sig til Kommissionen, ikke nødvendigvis sammenfaldende med grundene til, at sidstnævnte imødekom denne anmodning.

86      Kommissionen og den tyske regering er af den opfattelse, at det femte appelanbringende er ugrundet.

 Domstolens bemærkninger

87      Hvad angår vurderingen i den appellerede doms præmis 61-64, hvorefter dels angivelsen i 11. betragtning til den omtvistede afgørelse af, at proceduren var blevet indledt efter anmodning fra forbundskonkurrencemyndigheden, dels omtalen i flere pressemeddelelser, herunder den pressemeddelelse, som denne nationale myndighed offentliggjorde den 24. april 2018, af de vanskeligheder, som omstruktureringen af visse virksomheder tilhørende Silgan-koncernen medførte for en effektiv anvendelse af EU-konkurrencereglerne, havde gjort det muligt for appellanterne at få kendskab til grundene til, at Kommissionen havde overtaget kompetencen fra den nævnte nationale myndighed, og for Retten at udøve sin prøvelse af lovligheden af denne afgørelse, skal det fastslås, at denne vurdering kun blev foretaget for fuldstændighedens skyld i Rettens behandling af det andet anbringende, som vedrørte magtfordrejning. Eftersom den nævnte vurdering omhandler begrundelsespligten som fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF, der adskiller sig fra forbuddet mod magtmisbrug, skal det foreliggende appelanbringende om en tilsidesættelse af dette begrundelseskrav undersøges, idet dette appelanbringende fortsat er relevant, selv om det andet appelanbringende om tilsidesættelse af forbuddet mod magtfordrejning er blevet forkastet i denne doms præmis 72.

88      Med hensyn til realiteten bemærkes, at udtrykket »[n]år Kommissionen indleder en procedure«, der er anført i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 omfatter en retsakt fra Kommissionen, hvorved Kommissionen over for en virksomhed tilkendegiver sin vilje til at indlede en procedure med henblik på at vedtage en af de afgørelser, der er omhandlet i forordningens kapitel III. Denne retsakt fastlægger rækkevidden af Kommissionens overtagelse af de nationale konkurrencemyndigheders kompetence. For at anvendelsen af denne artikel 11, stk. 6, er klar, skal den retsakt, hvorved undersøgelsesproceduren indledes, således præcisere den formodede overtrædelse, som en eller flere virksomheder har begået i løbet af en eller flere perioder på et eller flere produktmarkeder og et eller flere geografiske markeder, og som denne retsakt angår (jf. i denne retning dom af 25.2.2021, Slovak Telekom, C-857/19, EU:C:2021:139, præmis 27-29).

89      Når Kommissionen som i den foreliggende sag indleder en procedure i en sag, der allerede behandles af en national konkurrencemyndighed, afhænger lovligheden af denne fremgangsmåde i øvrigt, således som det er anført i denne doms præmis 42-51, af overholdelsen af flere andre krav, herunder kravet om forudgående rådføring med denne nationale myndighed og om anvendelsen af de vejledende regler, der er fastsat i meddelelsen om samarbejde.

90      Det kan imidlertid ikke forventes af Kommissionen, at den i en beslutning om at indlede proceduren redegør for grundene til, at den finder, at disse krav er opfyldt. Som det fremgår af nærværende doms præmis 45, har en sådan beslutning kun en forberedende karakter og udgør ikke i sig selv en anfægtelig retsakt.

91      Den omtvistede afgørelse, som udgør en bebyrdende retsakt, skal gøre det muligt for de berørte parter at få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning og give den kompetente ret mulighed for at udøve dens prøvelsesret. Ifølge fast retspraksis skal begrundelseskravet bedømmes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater og andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet om, hvorvidt en retsakts begrundelse opfylder kravene i artikel 296, stk. 2, TEUF ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 13.3.1985, Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek mod Kommissionen, 296/82 og 318/82, EU:C:1985:113, præmis 19, og af 23.4.2026, Deutsche Lufthansa mod Ryanair og Condor Flugdienst, C-457/23 P, EU:C:2026:331, præmis 151), herunder navnlig i forhold til den interesse, som retsaktens adressater kan have i begrundelsen. En retsakt, der er bebyrdende, er følgelig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis).

92      I den foreliggende sag består den foranstaltning, som Kommissionen har truffet i den omtvistede afgørelse, i det væsentlige i konstateringen af en overtrædelse af artikel 101 TEUF med pålæggelsen af en sanktion. Henset til de relevante retsregler, herunder artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 og retten til god forvaltning, skal det ikke desto mindre fastslås, at det for at gøre det muligt for appellanterne at udøve deres søgsmålsret og for Unionens retsinstanser at udøve deres prøvelsesret er absolut nødvendigt, at grundene til, at sagen er blevet omfordelt til Kommissionen, er kendt, også selv om den vejledende tomånedersperiode, der er fastsat i punkt 18 i meddelelsen om samarbejde, er udløbet.

93      Henset til denne betragtning og til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 91, skal det fastslås, at Retten ikke har begået nogen retlig fejl ved fortolkningen og anvendelsen af begrundelseskravet som fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF. I den appellerede doms præmis 61-64 fastslog Retten således, at 11. betragtning i den omtvistede afgørelse vurderet i lyset af den sammenhæng, som appellanterne var bekendt med, og som havde fået forbundskonkurrencemyndigheden til at fremsætte dens anmodning og Kommissionen til at overtage sagen, var tilstrækkelig til at opfylde dette begrundelseskrav. Denne vurdering er i overensstemmelse med den ovennævnte retspraksis.

94      Det skal i denne forbindelse endvidere præciseres, at pressemeddelelserne, selv om de er nævnt i Rettens vurdering til støtte for den omstændighed, at appellanterne var bekendt med baggrunden for omfordelingen af sagen til Kommissionen, ikke af den grund skal anses for at have været nødvendige med henblik herpå. Forbundskonkurrencemyndighedens pressemeddelelse af 24. april 2018, som blev udsendt efter Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren, offentliggjorde en sammenhæng, som appellanterne selv nødvendigvis allerede havde kendskab til, eftersom den procedure, der angik dem, verserede for den nationale myndighed.

95      Det følger af det ovenstående, at det femte appelanbringende skal forkastes som ugrundet.

 Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af nærhedsprincippet

 Parternes argumenter

96      Appellanterne har gjort gældende, at Retten i det væsentlige i den appellerede doms præmis 39 og 40 fastslog, at når en kartelsag verserer for en national konkurrencemyndighed, kan Kommissionen i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 indlede en procedure og således afslutte den procedure, der verserer for denne nationale myndighed, ved blot at rådføre sig med denne myndighed.

97      Denne vurdering fra Rettens side svarer til at udelukke, at der ved anvendelsen af det system med parallelle kompetencer, der er fastsat i forordning nr. 1/2003, kan foreligge en tilsidesættelse af nærhedsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU.

98      Ifølge appellanterne skal dette princip imidlertid tages i betragtning inden for rammerne af anvendelsen af artikel 101 TEUF. Det følger heraf, at Kommissionens administrative handling inden for rammerne af det system med parallel kompetence, der er indført ved forordning nr. 1/2003, er underlagt overholdelsen af det nævnte princip. Med henblik på anvendelsen af denne forordnings artikel 11, stk. 6, bør Kommissionen derfor kontrollere, om målene for den påtænkte handling ikke på en tilstrækkelig måde kan opfyldes af medlemsstaterne, og om denne handling bedre kan gennemføres på EU-plan.

99      Den fejlagtige fortolkning af nærhedsprincippets anvendelsesområde medførte, at Retten i den appellerede doms 41 med urette fastslog, at de af appellanterne påberåbte omstændigheder, hvorefter for det første forbundskonkurrencemyndigheden var i færd med at afslutte sagen, for det andet den omhandlede overtrædelse kun vedrørte Forbundsrepublikken Tyskland og for det tredje tysk ret muliggjorde pålæggelse af en effektiv bøde, ikke var relevante for vurderingen af, om søgsmålet havde fornødent grundlag.

100    I den appellerede doms præmis 46 og 47 forkastede Retten desuden med urette den af appellanterne rejste ulovlighedsindsigelse mod artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003. Henset til den rolle, som EU-traktaten og EUF-traktaten tillægger Kommissionen i forbindelse med efterforskningen af overtrædelser af konkurrenceretten, var det i strid med nærhedsprincippet, at Retten fastslog, at denne bestemmelse tillægger Kommissionen en meget vid beføjelse til at indlede procedurer eller endog en beføjelse til at indlede procedurer »efter forgodtbefindende«. Ifølge appellanterne burde Retten have fastslået, at Kommissionen, når en national konkurrencemyndighed allerede behandler en sag, kun undtagelsesvis kan indlede en procedure.

101    Hvad angår konsekvenserne af omstruktureringen af Silgan-koncernen for forbundskonkurrencemyndighedens mulighed for at pålægge en bøde er appellanterne af den opfattelse, at Retten ikke kunne begrænse sig til abstrakt at fastslå, at en omstrukturering kan have en sådan konsekvens. Ifølge appellanterne påhvilede det Retten konkret at undersøge, om Kommissionen havde godtgjort, at den omhandlede omstrukturering reelt forhindrede forbundskonkurrencemyndigheden i at pålægge virksomhederne i Silgan-koncernen en effektiv sanktion.

102    Kommissionen har heroverfor anført, at det første appelanbringende er ugrundet. Nærhedsprincippet vedrører ikke anvendelsen af EU-retsakter, men vedtagelsen heraf. Kommissionens og de nationale konkurrencemyndigheders anvendelse af artikel 101 TEUF kan således ikke have til følge, at de alle i forbindelse med hver tildeling af en sag skal leve op til nærhedsprincippet, hvilket allerede er blevet taget i betragtning i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 1/2003.

103    Den tyske regering har støttet Kommissionens synspunkt om, at dette anbringende skal forkastes, men er af den opfattelse, at det er uvirksomt, eftersom nærhedsprincippet, der vedrører kompetenceafgrænsningen mellem Unionen og medlemsstaterne, ikke kan danne grundlag for rettigheder, som kan påberåbes af borgere, der er berørt af anvendelsen af EU-retten i et konkret tilfælde. De personer, der er omfattet af artikel 5, stk. 1 og 3, TEU, er nemlig ikke privatpersoner, men medlemsstaterne. Dette afspejles i artikel 8 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten.

104    Rådet har for sin del anført, at nærhedsprincippet i henhold til artikel 5, stk. 3, TEU ikke finder anvendelse på områder, hvor Unionen har enekompetence. Forordning nr. 1/2003 henhører imidlertid under Unionens enekompetence, eftersom den fastsætter de konkurrenceregler, der er nødvendige for det indre markeds funktion som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b), TEUF.

 Domstolens bemærkninger

105    Som anført i nærværende doms præmis 55 og 56 begrænsede Retten sig ikke til at fastslå, at omfordelingen til Kommissionen af en sag, der behandles af en national konkurrencemyndighed, kræver rådføring med denne nationale myndighed, men præciserede, at en sådan omfordeling desuden skal være forenelig med artikel 101 TEUF, med de almindelige EU-retlige principper, herunder proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, samt med chartret, hvis artikel 41 indeholder en forpligtelse til at overholde en rimelig frist ved gennemførelsen af administrative procedurer. Som det i øvrigt er anført i denne doms præmis 58, henviste Retten ligeledes til punkt 54 i meddelelsen om samarbejde, der opregner de ekstraordinære tilfælde, hvor Kommissionen efter udløbet af den vejledende tomånedersperiode, der er fastsat i denne meddelelses punkt 18, forbeholder sig muligheden for at overtage kompetencen fra en national konkurrencemyndighed, der allerede behandler sagen.

106    Det var i lyset af samtlige disse normer og vejledende regler, at Retten fastslog, at Kommissionen kunne finde, at den havde bedre forudsætninger for at behandle sagen.

107    I modsætning til hvad appellanterne har gjort gældende, svarer Rettens vurdering dermed ikke til at anerkende, at Kommissionen har kompetence til »efter forgodtbefindende« at overtage kompetencen fra en national konkurrencemyndighed, der behandler en sag vedrørende en formodet overtrædelse af EU-konkurrencereglerne. Som det med rette fremgår af ræsonnementet i den appellerede dom, skal anvendelsen af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, eftersom Kommissionen med vedtagelsen af meddelelsen om samarbejde har begrænset sin egen skønsbeføjelse, efter udløbet af den vejledende tomånedersperiode, der er fastsat i denne meddelelses punkt 18, baseres på de omstændigheder, der er opregnet i nævnte meddelelse.

108    Selv hvis det antages, hvilket bestrides af Kommissionen, den tyske regering og Rådet, at anvendelsen af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 er underlagt overholdelsen af nærhedsprincippet som fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU, der, som appellanterne har gjort gældende, kræver, at Kommissionen, når en national konkurrencemyndighed allerede behandler en sag, kun undtagelsesvis indleder en procedure med henblik på vedtagelse af en afgørelse, bl.a. for at sikre en effektiv anvendelse af konkurrenceretten, skal det fastslås, at Retten faktisk efterprøvede, om Kommissionen på grundlag af et sådant kriterium med rette kunne finde, at den havde bedre forudsætninger end forbundskonkurrencemyndigheden til at behandle sagen.

109    Det følger heraf, at det første appelanbringende hviler på urigtige forudsætninger, ikke blot hvad angår den fortolkning af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, som Retten foretog i forhold til de relevante normer og vejledende regler, som den identificerede, men ligeledes hvad angår anvendelsen af denne bestemmelse på den foreliggende sag i den appellerede dom.

110    For så vidt som appellanterne har foreholdt Retten, at den ikke tog den ulovlighedsindsigelse vedrørende denne forordnings artikel 11, stk. 6, til følge, som de havde fremsat subsidiært, skal det endelig bemærkes, at dette klagepunkt er baseret på disse urigtige forudsætninger, hvorefter denne bestemmelse, som fortolket og anvendt af Retten, gør det muligt for Kommissionen »efter forgodtbefindende« at beslutte at overtage kompetencen fra en national konkurrencemyndighed, der allerede behandler den pågældende sag.

111    Da det første appelanbringende således både med hensyn til dets principale og subsidiære del er baseret på urigtige forudsætninger, er det ugrundet og skal forkastes.

112    Da ingen af appelanbringenderne er blevet tiltrådt, skal appellen forkastes i sin helhed.

 Sagsomkostninger

113    I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen forkastes.

114    Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

115    Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da appellanterne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger i forbindelse med appelsagen og at betale Kommissionens omkostninger i forbindelse med denne sag.

116    I overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, bærer medlemsstater og EU-institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Følgelig bærer Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet hver deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1)      Appellen forkastes.

2)      Silgan Holdings Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings BV, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH og Silgan White Cap Manufacturing GmbH bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med appellen og betaler de omkostninger, som Europa-Kommissionen har afholdt i forbindelse med denne sag.

3)      Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet for Den Europæiske Union bærer hver deres egne omkostninger.

Underskrifter

---

*      Processprog: tysk.