Europa-Kommissionen mod Republikken Estland (C-57/25)

ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)

8 octobre 2026 (*)

« Manquement d’État – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Politique commune des visas de court séjour – Règlement (CE) no 810/2009 – Code des visas – Article 32, paragraphe 3 – Article 34, paragraphe 7 – Article 35, paragraphe 7 – Obligation pour les États membres de garantir un recours juridictionnel contre les décisions de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa de court séjour – Recours non autorisé par la législation d’un État membre – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principe de protection juridictionnelle effective – Violation »

Dans l’affaire C‑57/25,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 29 janvier 2025,

Commission européenne, représentée par M^mes F. Blanc et E. Randvere, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

République d’Estonie, représentée par M^me M. Kriisa, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M. S. Rodin, faisant fonction de président de chambre, M. N. Piçarra (rapporteur) et M^me O. Spineanu‑Matei, juges,

avocat général : M. D. Spielmann,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1        Par son recours, la Commission européenne demande à la Cour :

–        de constater que, étant donné que le droit estonien ne prévoit pas la possibilité pour un ressortissant de pays tiers de former un recours contre une décision de refus de visa, d’annulation d’un visa ou d’abrogation d’un visa devant une juridiction au sens du droit de l’Union, la République d’Estonie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 19, paragraphe 1, TUE, de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte ») ainsi que de l’article 32, paragraphe 3, de l’article 34, paragraphe 7, et de l’article 35, paragraphe 7, du règlement (CE) n^o 810/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, établissant un code communautaire des visas (code des visas) (JO 2009, L 243, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) n^o 610/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013 (JO 2013, L 182, p. 1) (ci-après le « code des visas ») ;

–        de condamner la République d’Estonie aux dépens.

 Le cadre juridique

 Le droit de l’Union

 La Charte

2        L’article 47 de la Charte, intitulé « Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial », prévoit :

« Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article.

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. [...]

[...] »

3        L’article 51 de la Charte, intitulé « Champ d’application », énonce, à son paragraphe 1, première phrase :

« Les dispositions de la présente Charte s’adressent aux institutions, organes et organismes de l’Union [européenne] dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. »

 Le code des visas

4        L’article 1^er du code des visas, intitulé « Objectif et champ d’application », dispose, à son paragraphe 1 :

« Le présent règlement fixe les procédures et conditions de délivrance des visas pour les transits ou les séjours prévus sur le territoire des États membres d’une durée maximale de 90 jours sur une période de 180 jours. »

5        L’article 2 de ce code est libellé comme suit :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

[...]

2)      “visa” : l’autorisation accordée par un État membre en vue :

a)      du transit ou du séjour prévu sur le territoire des États membres, pour une durée totale n’excédant pas 90 jours sur toute période de 180 jours ;

b)      du passage par la zone internationale de transit des aéroports des États membres ;

[...] »

6        L’article 32, paragraphe 3, dudit code dispose :

« Les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision. Ces recours sont intentés contre l’État membre qui a pris la décision finale sur la demande, conformément à la législation nationale de cet État membre. Les États membres fournissent aux demandeurs les informations relatives aux voies de recours, comme indiqué à l’annexe VI. »

7        L’article 34 du même code prévoit, à son paragraphe 7 :

« Les titulaires dont le visa a été annulé ou abrogé peuvent former un recours contre cette décision, à moins que le visa n’ait été abrogé à la demande de son titulaire, conformément au paragraphe 3. Ces recours sont intentés contre l’État membre qui a pris la décision sur l’annulation ou l’abrogation, conformément à la législation nationale de cet État membre. Les États membres fournissent aux demandeurs les informations relatives aux voies de recours, comme indiqué à l’annexe VI. »

8        L’article 35 du code des visas, intitulé « Visas demandés aux frontières extérieures », énonce, à son paragraphe 7 :

« Les dispositions relatives à la motivation et à la notification des refus et au droit de recours figurant à l’article 32, paragraphe 3, et à l’annexe VI sont applicables. »

 Le droit estonien

9        L’article 100¹ de la Välismaalaste seadus (loi sur les étrangers), du 9 décembre 2009 (RT I, 2010, 3), dans sa version entrée en vigueur le 17 janvier 2017 (RT I, 2017, 2) (ci-après la « loi sur les étrangers »), dispose :

« (1)      Dans la décision de refus de visa, d’annulation d’un visa, d’abrogation d’un visa, de refus de prolongation de la durée de séjour ou mettant fin au séjour de manière anticipée (ci-après dénommée la “décision” dans la présente section), l’étranger est informé de la possibilité de contester la décision ainsi que du lieu, du délai et de la procédure à cette fin.

(1¹)      L’étranger peut présenter une demande de réexamen de la décision (ci-après dénommée la “demande” dans la présente section) dans un délai de 30 jours à compter de la date de notification de la décision.

[...] »

10      L’article 100¹⁰ de cette loi, intitulé « Recours contre la décision rendue dans le cadre d’une contestation », prévoit :

« (1)      Dans un délai de 30 jours à compter de la date de la notification de la décision prise à la suite de la demande visée à l’article 100¹ de la présente loi, l’étranger peut introduire une demande de second réexamen (ci-après dénommée la “demande” dans la présente section) de la décision rendue dans le cadre de la contestation d’une décision de refus de visa, d’annulation d’un visa, d’abrogation d’un visa, de refus de prolongation de la durée de séjour ou mettant fin au séjour de manière anticipée.

[...] »

11      L’article 100¹⁴ de ladite loi, intitulé « Compétence et procédure en matière d’examen de la demande », énonce :

« (1)      Si la décision de refus de visa, d’annulation d’un visa ou d’abrogation d’un visa a été prise par une représentation de l’Estonie à l’étranger, le [Välisministeerium (ministère des Affaires étrangères, Estonie)] procède au second réexamen de la décision.

(2)      Si la décision de refus de visa, d’annulation d’un visa, d’abrogation d’un visa, de refus de prolongation de la durée de séjour ou mettant fin au séjour de manière anticipée a été prise par le [Politsei- ja Piirivalveamet (Office de police et des gardes-frontières, Estonie)] ou par la [Kaitsepolitseiamet (direction nationale de la police de sécurité, Estonie)], le [Siseministeerium (ministère de l’Intérieur, Estonie)] procède au second réexamen de la décision.

[...]

(5)      Le second réexamen de la décision de refus de visa, d’annulation d’un visa, d’abrogation d’un visa, de refus de prolongation de la durée de séjour ou mettant fin au séjour de manière anticipée et, le cas échéant, l’adoption d’une nouvelle décision ont lieu dans un délai de 15 jours à compter de la date d’introduction de la demande. [...] »

12      Aux termes de l’article 100¹⁸ de la même loi, intitulé « Contestation de la décision rendue à la suite d’une demande » :

« La décision rendue à la suite d’une demande ne peut faire l’objet d’une nouvelle demande de réexamen ni d’un recours devant une juridiction administrative. »

 La procédure précontentieuse

13      Le 21 février 2013, la Commission a adressé à la République d’Estonie une lettre de mise en demeure dans laquelle elle indiquait que, en ayant prévu la possibilité de former un recours contre les décisions de refus de visa, d’annulation d’un visa, d’abrogation d’un visa, de refus de prolongation de la durée de séjour ou mettant fin au séjour de manière anticipée uniquement auprès d’autorités administratives qui ne sont pas des juridictions, cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 19, paragraphe 1, TUE, de l’article 47 de la Charte ainsi que de l’article 32, paragraphe 3, de l’article 34, paragraphe 7, et de l’article 35, paragraphe 7, du code des visas.

14      Le 22 mai 2013, la République d’Estonie a répondu à cette mise en demeure qu’il résulte du libellé de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas que les États membres jouissent d’une autonomie procédurale quant à l’organisation de ce droit de recours.

15      Le 16 octobre 2014, la Commission a adressé à la République d’Estonie un avis motivé dans lequel elle indiquait que, étant donné que le droit estonien ne garantissait pas aux ressortissants de pays tiers auxquels un visa de court séjour a été refusé, ou dont un tel visa a été annulé ou abrogé, le droit de former un recours juridictionnel contre une telle décision, cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions mentionnés au point 13 du présent arrêt.

16      Le 27 février 2015, la Commission a émis un avis motivé complémentaire afin d’y inclure une annexe qui, en raison d’une erreur de procédure, n’avait pas été transmise en même temps que les autres documents annexés au premier avis motivé.

17      Le 27 avril 2015, la République d’Estonie a répondu à ces avis motivés en faisant valoir que le droit estonien concernant les recours contre les décisions en matière de visas était conforme au droit de l’Union.

18      Le 21 décembre 2017, la Commission a interrogé la République d’Estonie au sujet des mesures qu’elle envisageait de prendre en application de l’arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960), en vertu duquel l’article 32, paragraphe 3, du code des visas, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il impose aux États membres l’obligation de prévoir une procédure de recours contre les décisions de refus de visas, dont les modalités relèvent de l’ordre juridique de chaque État membre dans le respect des principes d’équivalence et d’effectivité, et que cette procédure doit garantir, à un certain stade, un recours juridictionnel.

19      Le 18 janvier 2018, la République d’Estonie a répondu que, eu égard à l’interprétation du code des visas donnée par la Cour dans cet arrêt, elle avait l’intention de modifier la loi sur les étrangers afin de permettre aux destinataires notamment d’une décision de refus de visa de former un recours juridictionnel contre cette décision et que les travaux visant à modifier les modalités du droit de recours avaient commencé immédiatement après le prononcé dudit arrêt.

20      Le 7 mars 2018, la République d’Estonie a communiqué à la Commission un calendrier des modifications proposées, accompagné d’un avant-projet de loi et de son exposé des motifs.

21      Le 31 juillet 2018, à la suite d’une nouvelle lettre de la Commission, datée du 2 juillet 2018, la République d’Estonie a transmis à celle-ci un projet de loi, accompagné d’un exposé des motifs et d’un calendrier prévoyant l’adoption de la loi en question au mois d’octobre 2018 afin de « parvenir à une situation dans laquelle les décisions de refus de visa, d’annulation d’un visa, d’abrogation d’un visa, de refus de prolongation de la durée de séjour ou mettant fin au séjour de manière anticipée pourront également, à l’issue de la procédure de réexamen interne obligatoire, faire l’objet d’un recours devant la juridiction administrative ».

22      Le 8 avril 2019, dans une lettre de rappel envoyée à la République d’Estonie, la Commission s’est enquise du stade auquel se trouvait ce projet de loi.

23      Le 29 avril 2019, cet État membre a communiqué un nouveau calendrier pour l’adoption de la loi en question, précisant que le retard subi à cet égard était dû aux élections législatives du mois de mars 2019.

24      Entre l’année 2019 et l’année 2023, un échange de lettres a eu lieu entre la Commission et la République d’Estonie, au cours duquel cette institution a envoyé divers rappels et cet État membre a fait état de nouveaux délais pour l’adoption de cette loi.

25      Dans une lettre du 9 février 2023, la République d’Estonie a indiqué que, malgré le retard pris dans l’adoption de ladite loi, il était devenu en pratique possible de former un recours juridictionnel contre les décisions administratives de refus, d’annulation et d’abrogation de visa ainsi que de refus de prolongation de la durée de séjour ou mettant fin au séjour de manière anticipée.

26      N’ayant reçu aucune information relative à l’entrée en vigueur de la modification législative correspondante, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

 Sur le recours

 Argumentation des parties

27      La Commission fait observer d’emblée que, dans la mesure où le code des visas n’établit pas lui-même de règles relatives à la procédure de recours contre les décisions de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa, au sens de l’article 2, point 2, de ce code, ces règles relèvent de l’autonomie procédurale des États membres. Toutefois, lorsque ceux-ci décident de délivrer ou de refuser un visa ou lorsqu’ils annulent ou abrogent un visa, ils mettent en œuvre le droit de l’Union, au sens de l’article 52, paragraphe 1, première phrase, de la Charte et sont donc tenus de respecter notamment l’article 47 de la Charte qui, tel qu’interprété dans l’arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, point 42 et dispositif), oblige les États membres à garantir un recours juridictionnel contre de telles décisions.

28      À cet égard, la Commission rappelle la jurisprudence de la Cour selon laquelle, pour qu’une instance puisse être qualifiée de juridiction, au sens du droit de l’Union, elle doit satisfaire à plusieurs critères, parmi lesquels l’indépendance et l’impartialité. Or, dans le cadre des voies de recours prévues par le droit estonien contre une décision de refus, d’annulation ou d’abrogation de visa, la décision adoptée par l’autorité administrative compétente serait examinée par le ministère dont cette autorité relève, qui est également une autorité administrative en lien hiérarchique avec la première autorité. Dans ces conditions, ce ministère ne pourrait être considéré comme étant un tiers par rapport à cette dernière. Ces deux autorités seraient ainsi parties à la procédure en matière de visa concernée.

29      Dès lors, la possibilité de contester une décision de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa, au sens de l’article 2, point 2, du code des visas, devant une autorité administrative, tel qu’un ministère, qui n’est ni indépendante ni impartiale , ne saurait être qualifiée de recours effectif, au sens de l’article 47 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 32, paragraphe 3, l’article 34, paragraphe 7, et l’article 35, paragraphe 7, du code des visas.

30      Par ailleurs, la Commission relève que la République d’Estonie, après avoir confirmé, par lettre du 18 janvier 2018, son intention de modifier la loi sur les étrangers, afin de rendre possible un recours juridictionnel contre les décisions de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un tel visa, n’a toutefois pas procédé à cette modification, invoquant, à titre de justification, des obstacles d’ordre interne insusceptibles de justifier un retard dans ladite modification.

31      S’agissant de la lettre du 9 février 2023, par laquelle la République d’Estonie a indiqué que, malgré le retard pris dans l’adoption de la même modification, il était devenu possible, en pratique, de former un recours juridictionnel contre de telles décisions, la Commission fait valoir que l’existence d’une telle possibilité uniquement en pratique, et non en droit, ne constitue pas une mise en œuvre satisfaisante d’une obligation de droit de l’Union et porte atteinte à la sécurité juridique des demandeurs de visas de court séjour.

32      La République d’Estonie reconnaît d’emblée le manquement qui lui est reproché et précise que le projet de loi portant modification de la loi sur les étrangers, du code de procédure administrative contentieuse et de la loi sur les droits de timbre a été approuvé par le gouvernement le 20 mars 2025 et devrait être adopté par le Riigikogu (Parlement) au plus tard au mois d’octobre 2025.

33      Les juridictions estoniennes auraient néanmoins commencé à examiner des recours introduits contre des décisions de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa à la suite d’un arrêt de la Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (chambre de contrôle de constitutionnalité de la Cour suprême, Estonie) du 20 avril 2021, qui aurait jugé inconstitutionnelles et invalides les dispositions de la loi sur les étrangers excluant toute possibilité de recours devant une juridiction pour contester les décisions mettant fin, de manière anticipée, au séjour de ressortissants de pays tiers sur le territoire de la République d’Estonie. Les juridictions estoniennes auraient étendu les principes énoncés dans ledit arrêt, relatif à une décision relevant de cette dernière catégorie, aux décisions de refus, d’annulation et d’abrogation de visas.

34      Dans son mémoire en duplique, la République d’Estonie indique que la législation nationale a été mise en conformité avec le droit de l’Union par la Välismaalaste seaduse, halduskohtumenetluse seadustiku ja riigilõivuseaduse muutmise seadus (viisaotsuse vaidlustamine) (loi portant modification de la loi sur les étrangers, du code de procédure administrative contentieuse et de la loi sur les droits de timbre), qui aurait été adoptée par le Riigikogu (Parlement) le 18 juin 2025 et dont l’entrée en vigueur serait prévue le 18 juillet 2025.

35      Par ailleurs, selon cet État membre, à la suite de l’arrêt de la Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (chambre de contrôle de constitutionnalité de la Cour suprême) du 20 avril 2021, vingt-trois décisions ont été rendues par les juridictions estoniennes concernant des recours formés contre des décisions de refus, d’annulation ou d’abrogation de visas et douze affaires de ce type sont pendantes devant ces juridictions. Dans son arrêt du 1^er septembre 2022, la Tallinna Ringkonnakohus (cour d’appel de Tallinn, Estonie), appelée à statuer sur une affaire dans laquelle la partie requérante demandait, d’une part, l’annulation de la décision portant refus de visa ainsi que la décision rejetant sa réclamation et, d’autre part, la condamnation du ministère des Affaires étrangères à lui délivrer un visa, aurait écarté les dispositions de la loi sur les étrangers qui ne permettaient pas aux ressortissants de pays tiers de former un recours devant un tribunal administratif contre de telles décisions.

36      La République d’Estonie ajoute à cet égard que, depuis le 21 avril 2021, l’article 100¹⁰, paragraphe 1, et l’article 100¹⁸ de la loi sur les étrangers sont assortis d’une mention portée dans le Riigi Teataja (Journal officiel de la République d’Estonie) indiquant que ces dispositions ont été déclarées inconstitutionnelles et invalides par la Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (chambre de contrôle de constitutionnalité de la Cour suprême), en ce qu’elles excluent l’introduction d’un recours devant une juridiction administrative pour contester les décisions mettant fin au séjour sur le territoire estonien de manière anticipée. Cet État membre précise en outre que, depuis le 24 janvier 2025, ces dispositions ainsi que l’article 100¹, paragraphe 1¹, de cette loi sont également assorties d’une mention figurant dans ce journal officiel et indiquant qu’elles ont été déclarés inconstitutionnelles et invalides par la Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (chambre de contrôle de constitutionnalité de la Cour suprême), en ce qu’elles excluent l’introduction d’un recours devant une juridiction administrative tendant à l’octroi d’un visa de court séjour lorsque le requérant séjourne en Estonie.

37      Dans ces conditions, la République d’Estonie estime qu’elle remplit en pratique les obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de droit de l’Union dont la violation lui est reprochée par la Commission.

 Appréciation de la Cour

38      En vertu de son article 1^er, paragraphe 1, le code des visas fixe les procédures et conditions de délivrance des visas pour les transits ou les séjours prévus sur le territoire des États membres d’une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours (ci-après le « visa de court séjour »). Cette notion est définie à l’article 2, point 2, de ce code comme étant l’autorisation accordée par un État membre en vue de tels transits et séjours ou en vue du passage par la zone internationale de transit des aéroports des États membres.

39      Conformément à l’article 32, paragraphe 3, et à l’article 34, paragraphe 7, dudit code, les destinataires d’une décision de refus de visa de court séjour, ainsi que les titulaires d’un tel visa, qui a été annulé ou abrogé, peuvent former un recours contre une telle décision, conformément à la législation de l’État membre concerné. Il en va de même, conformément à l’article 35, paragraphe 7, du même code, des destinataires d’une décision de refus d’un visa de court séjour susceptible d’être délivré, à titre exceptionnel, aux points de passage frontaliers d’un État membre.

40      Si le législateur de l’Union a ainsi laissé aux États membres le soin de décider de la nature et des modalités concrètes des voies de recours dont doivent disposer les destinataires de décisions en matière de visas de court séjour, au sens de l’article 2, point 2, du code des visas, il n’en demeure pas moins que, lorsque les États membres prennent des décisions en application de ce code, ils « mettent en œuvre le droit de l’Union », au sens de l’article 51, paragraphe 1, première phrase, de la Charte, et sont, par conséquent, liés par les dispositions de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, points 25, 33 et 37).

41      En particulier, l’article 47 de la Charte prévoit que toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues à cet article 47, ce qui implique que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi.

42      La Cour a déjà précisé que le premier des deux volets que comporte la notion d’« indépendance » est de nature externe et suppose que cette instance soit protégée d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de mettre en péril l’indépendance de jugement de ses membres quant aux litiges qui leur sont soumis. Le second volet est de nature interne et rejoint la notion d’« impartialité ». Il vise l’égale distance par rapport aux parties au litige et à leurs intérêts respectifs au regard de l’objet de celui-ci. Ceci exige le respect de l’objectivité et l’absence de tout intérêt dans la solution du litige en dehors de la stricte application de la règle de droit (arrêt du 19 septembre 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, points 51 et 52 ainsi que jurisprudence citée).

43      Si, conformément à l’article 32, paragraphe 3, à l’article 34, paragraphe 7, et à l’article 35, paragraphe 7, du code des visas, les États membres peuvent prévoir dans leur réglementation le droit de contester les décisions en matière de visas de court séjour devant des autorités autres que judiciaires, ils doivent néanmoins mettre en œuvre une telle faculté dans le respect de l’article 47 de la Charte. Celui-ci exige que la décision d’une autorité administrative ne remplissant pas elle-même les conditions d’indépendance et d’impartialité, telles que définies au point précédent, fasse l’objet d’un contrôle ultérieur par une juridiction qui doit, notamment, avoir compétence pour se pencher sur toutes les questions pertinentes (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, point 39).

44      L’article 47 de la Charte impose ainsi aux États membres l’obligation de garantir, à un certain stade de la procédure, la possibilité de porter devant une juridiction une affaire relative à une décision définitive de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa de court séjour, au sens de l’article 2, point 2, du code des visas (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, points 40 et 41).

45      Il s’ensuit qu’une réglementation nationale en vertu de laquelle le destinataire d’une telle décision ne peut pas contester la légalité de celle‑ci devant une juridiction ne respecte pas les exigences de l’article 47 de la Charte.

46      En l’espèce, il résulte de l’article 100¹, paragraphe 1, de la loi sur les étrangers que tout destinataire d’une décision de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa peut présenter une demande de réexamen d’une telle décision à l’auteur de celle-ci. En vertu de l’article 100¹⁰ de cette loi, ce destinataire peut introduire une demande de second réexamen de la décision rendue à l’issue de ce réexamen qui doit être présentée, conformément à l’article 100¹⁴ de ladite loi, soit auprès du ministère des Affaires étrangères lorsque cette décision émane d’une représentation de l’Estonie à l’étranger, soit auprès du ministère de l’Intérieur lorsqu’elle a été prise par l’Office de police et des gardes‑frontières ou par la direction nationale de la police de sécurité. En outre, conformément à l’article 100¹⁸ de la même loi, la décision adoptée à la suite d’une telle demande ne peut faire l’objet ni d’une nouvelle demande de réexamen ni d’un recours devant une juridiction administrative.

47      Or, aucune des autorités chargées d’examiner de telles demandes, à savoir le ministère des Affaires étrangères ou le ministère de l’Intérieur, ne dispose de la qualité de tiers par rapport à l’autorité ayant adopté la décision frappée d’une demande de second réexamen, laquelle relève de la même structure administrative que le ministère auquel elle est hiérarchiquement subordonnée. De plus, chacune d’elles est partie à la procédure commencée devant l’autorité qui lui est subordonnée et a un intérêt dans la solution du litige en dehors de la stricte application de la règle de droit.

48      Il s’ensuit que la contestation d’une décision de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa devant ces autorités administratives, qui ne sont donc ni indépendantes ni impartiales, ne peut être considérée comme étant un recours effectif, au sens de l’article 47 de la Charte.

49      Dans ces conditions, il y a lieu de constater que l’article 100¹⁸ de la loi sur les étrangers, en vertu duquel la décision adoptée à la suite d’une demande introduite sur le fondement des articles 100¹⁰ et 100¹⁴ de cette loi ne peut faire l’objet d’un recours devant une juridiction administrative, enfreint l’article 47 de la Charte.

50      La République d’Estonie fait toutefois valoir, d’une part, que la loi sur les étrangers a été mise en conformité avec le droit de l’Union par la loi portant modification de la loi sur les étrangers, du code de procédure administrative contentieuse et de la loi sur les droits de timbre, qui a été adoptée le 18 juin 2025 par le Riigikogu (Parlement) et devait entrer en vigueur le 18 juillet 2025.

51      Conformément à une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, de sorte que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour  [arrêt du 5 juin 2025, Commission/Grèce (Actualisation des plans de gestion de district hydrographique et des risques d’inondation), C‑359/24, EU:C:2025:403, point 23 et jurisprudence citée].

52      En l’espèce, il est constant que la modification législative dont se prévaut la République d’Estonie, même à supposer qu’elle soit entrée en vigueur, est postérieure, de plus de dix ans, au terme du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire  de la Commission, daté du 27 février 2015. Par conséquent, ainsi qu’il ressort du point précédent, cette modification législative ne saurait être prise en compte par la Cour dans le cadre du présent recours en manquement.

53      D’autre part, la République d’Estonie, tout en reconnaissant qu’elle ne satisfait pas intégralement aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 47 de la Charte ainsi que de l’article 32, paragraphe 3, de l’article 34, paragraphe 7, et de l’article 35, paragraphe 7, du code des visas fait valoir que, dans la pratique, elle remplit ces obligations.

54      En effet, selon cet État membre, les juridictions estoniennes ont étendu aux décisions de refus, d’annulation et d’abrogation de visas de court séjour les principes dégagés dans l’arrêt de la Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (chambre de contrôle de constitutionnalité de la Cour suprême) du 20 avril 2021, mentionné au point 33 du présent projet. Par ailleurs, au lendemain du prononcé de cet arrêt, les dispositions de la loi sur les étrangers mentionnées au point 36 du présent arrêt auraient été assorties d’une mention portée au Riigi Teataja (Journal officiel de la République d’Estonie) indiquant qu’elles avaient été déclarées inconstitutionnelles et invalides par ledit arrêt, en ce qu’elles n’admettaient pas de recours devant une juridiction administrative pour contester les décisions qui y sont visées.

55      Or, les mesures indiquées par la République d’Estonie, outre qu’elles sont toutes postérieures au terme du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire de la Commission, daté du 27 février 2015, ne sont pas de nature, en tout état de cause, à faire disparaître le manquement qui lui est reproché. En effet, selon une jurisprudence constante, le maintien inchangé, dans la législation d’un État membre, d’un texte incompatible avec une disposition du droit de l’Union, même directement applicable dans l’ordre juridique des États membres, donne lieu à une situation de fait ambiguë, en maintenant les sujets de droit concernés dans un état d’incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit de l’Union (arrêt du 7 juillet 2005, Commission/Italie, C‑214/04, EU:C:2005:440, point 13 et jurisprudence citée).

56      Eu égard à l’ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de constater que, en prévoyant qu’une décision de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa de court séjour, au sens de l’article 2, point 2, du code des visas, ainsi qu’une décision adoptée à l’égard d’une telle décision, dans le cadre d’un recours administratif, ne peuvent pas faire l’objet d’un recours devant une juridiction, au sens du droit de l’Union, la République d’Estonie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de de l’article 32, paragraphe 3, de l’article 34, paragraphe 7, et de l’article 35, paragraphe 7, de ce code, lus à la lumière de l’article 47 de la Charte.

 Sur les dépens

57      En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République d’Estonie et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête :

1)      En prévoyant qu’une décision de refus, d’annulation ou d’abrogation d’un visa pour les transits ou les séjours prévus sur le territoire des États membres d’une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours, au sens de l’article 2, point 2, du règlement (CE) n^o 810/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, établissant un code communautaire des visas, (code des visas), tel que modifié par le règlement (CE) n^o 610/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, ainsi qu’une décision adoptée à l’égard d’une telle décision, dans le cadre d’un recours administratif, ne peuvent pas faire l’objet d’un recours devant une juridiction, au sens du droit de l’Union, la République d’Estonie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 32, paragraphe 3, de l’article 34, paragraphe 7, et de l’article 35, paragraphe 7, du règlement n^o 810/2009, tel que modifié par le règlement n^o 610/2013, lus à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

2)      La République d’Estonie est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.

Signatures

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*      Langue de procédure : l’estonien.