Canal Sea Services SRL m.fl. mod Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor og Compania Națională « Administrația Porturilor Maritime » SA (C-117/25)
Canal Sea Services SRL m.fl. mod Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor og Compania Națională « Administrația Porturilor Maritime » SA
Summary
Præjudiciel forelæggelse – statsstøtte – forordning (EU) 2017/352 – obligatoriske lodstjenester for fartøjer – national lovgivning, der tildeler offentlige enheder en eksklusiv ret til at levere denne tjeneste – begrebet »støtte« – økonomisk virksomhed – offentlig myndighedsbeføjelse – søfartssikkerhed
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 107, stk. 1, TEUF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/352 af 15. februar 2017 om opstilling af rammer for levering af havnetjenester og fælles regler om finansiel gennemsigtighed for havne
Foreløbig udgave
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
22. oktober 2026 (*)
» Præjudiciel forelæggelse – statsstøtte – forordning (EU) 2017/352 – obligatoriske lodstjenester for fartøjer – national lovgivning, der tildeler offentlige enheder en eksklusiv ret til at levere denne tjeneste – begrebet »støtte« – økonomisk virksomhed – offentlig myndighedsbeføjelse – søfartssikkerhed «
I sag C-117/25,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien) ved afgørelse af 20. november 2024, indgået til Domstolen den 4. februar 2025, i sagen
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România »Euxin Pilot«,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi »Trident«,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți »Tomis«,
mod
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională »Administrația Porturilor Maritime« SA,
procesdeltagere:
RJ,
NC,
FR,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
(1)sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen, og dommerne S. Gervasoni (refererende dommer), A. Kumin, I. Ziemele og M. Bošnjak,
generaladvokat: A. Biondi,
justitssekretær: V. Di Bucci,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Canal Sea Services SRL ved M. Mihalache og avocat A. Ramazan,
– Compania Națională »Administrația Porturilor Maritime« SA ved O. Oprea, T. Pepi, M. Teodorescu og A. Vasilescu-Naiden, som befuldmægtigede,
– den rumænske regering ved E. Gane, B.-I. Ciulacu og A. Wellman, som befuldmægtigede,
– den belgiske regering ved P. Cottin og M. Van Regemorter, som befuldmægtigede,
– den franske regering ved B. Dourthe og T. Lechevallier, som befuldmægtigede,
– den italienske regering ved S. Fiorentino og P. Passolunghi, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved M. Farley, L. Nicolae og B. Sasinowska, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. marts 2026,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 107, stk. 1, TEUF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/352 af 15. februar 2017 om opstilling af rammer for levering af havnetjenester og fælles regler om finansiel gennemsigtighed for havne (EUT 2017, L 57, s. 1).
2 Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem havneselskaberne Canal Sea Services SRL, Maritime Pilot SRL, Black Sea Pilots SRL og Black Waters SA, de faglige sammenslutninger Asociația Piloților Maritimi din România »Euxin Pilot«, Asociația Piloților Maritimi »Trident«, Asociația Piloților Maritimi Independenți »Tomis« samt RJ, NC og FR, tre fysiske personer, der er ansat som havnelodser, på den ene side, og Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și comunicațiilor (ministeriet for transport, infrastruktur og kommunikation, Rumænien) (herefter »transportministeriet«) og Compania Națională »Administrația Porturilor Maritime« SA på den anden side vedrørende lovligheden af et dekret vedtaget den 19. maj 2020 af transportministeriet vedrørende levering af obligatoriske lodstjenester for søgående skibe samt fartøjer, der anvendes på indre vandveje (herefter »det omtvistede dekret«).
Retsforskrifter
EU-retten
EUF-traktaten
3 Artikel 107, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
Forordning 2017/352
4 Forordning 2017/352 fastlægger en ramme for levering af havnetjenester og fælles bestemmelser om finansiel gennemsigtighed og om havnetjenestegebyrer og havneinfrastrukturafgifter for at muliggøre fuld integration af havne i sammenhængende logistikkæder og dermed bidrage til en mere effektiv udnyttelse og funktion af det transeuropæiske transportnet og det indre marked.
5 Følgende fremgår af 6., 24. og 39. betragtning til denne forordning:
»(6) Opstilling af klare rammer med gennemsigtige, retfærdige og ikkediskriminerende bestemmelser vedrørende finansieringen af havneinfrastruktur og havnetjenester, havneinfrastrukturafgifter og havnetjenestegebyrer spiller en afgørende rolle for at sikre, at havnenes egen forretningsstrategi og investeringsplaner samt, hvor det er relevant, den overordnede ramme for national havnepolitik fuldt ud overholder konkurrencereglerne. Navnlig vil gennemsigtige finansielle forbindelser give mulighed for en retfærdig og effektiv kontrol af statsstøtte og derved forebygge markedsforvridninger. Med henblik herpå opfordrede Rådet i sine konklusioner af 5. juni 2014 Kommissionen til at undersøge retningslinjer for statsstøtte til søhavne for at sikre fair konkurrence og stabile retlige rammer for investeringer i havne.
[...]
(24) [Den Europæiske Union] har en bred vifte af søhavne med forskellige modeller for tilrettelæggelse af havnetjenester. Det vil derfor ikke være hensigtsmæssigt at indføre en fælles model. Havnemyndigheden eller den kompetente myndighed bør have mulighed for at begrænse antallet af leverandører af en given havnetjeneste, hvis det er berettiget af en eller flere grunde.
[...]
(39) I henhold til resolution A.960 vedtaget af Den Internationale Søfartsorganisation er det for hvert lodsningsområde nødvendigt, at lodsen har meget specialiseret erfaring og lokalkendskab. Desuden er lodsning generelt obligatorisk og organiseres eller leveres ofte af medlemsstaterne selv. Endvidere tillægger Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/16/EF [af 23. april 2009 om havnestatskontrol (EUT 2009, L 131, s. 57)] lodser en rolle med at indberette åbenbare uregelmæssigheder, som kan være til fare for sikkerheden under et søfartøjs sejlads, eller som kan indebære risiko for eller forårsage skade på havmiljøet, til de kompetente myndigheder. [...] For at undgå potentielle interessekonflikter mellem sådanne opgaver i offentlighedens interesse og kommercielle hensyn bør kapitel II i denne forordning ikke finde anvendelse på lodsning. Medlemsstaterne bør dog fortsat frit kunne beslutte at anvende kapitel II på lodsning. Hvis de træffer en sådan beslutning, bør Kommissionen underrettes herom for at sikre formidling af relevante oplysninger.«
6 Følgende fremgår af stk. 1, i nævnte forordnings artikel 2 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde«:
»Denne forordning finder anvendelse på levering af følgende kategorier af havnetjenester (»havnetjenester«), enten på en havns område eller på vandvejen til havnen:
[...]
f) lodsning [...]
[...]«
7 Den samme forordnings artikel 2, nr. 8), definerer »lodsning« som »sejlvejledningstjeneste til søfartøjer udført af en lods eller en lodsstation for at muliggøre et søfartøjs sikre ind- og udsejling ad den vandvej, som fører til en havn, eller sikker navigation i havnen«.
8 Kapitel II i forordning 2017/352 med overskriften »Levering af havnetjenester« indeholder bestemmelser, der har til formål at begrænse restriktionerne for disse tjenester, bl.a. ved at regulere organiseringen af de nævnte tjenester og nærmere bestemt mindstekrav i forbindelse med levering heraf, de faglige kvalifikationer hos leverandøren eller opfyldelse af krav til søfartssikkerhed eller miljøet, sikringen af overholdelse af nævnte mindstekrav, begrænsningen af antallet af leverandører og forpligtelserne til offentlig tjeneste.
9 Denne forordnings artikel 10 med overskriften »Undtagelser« i dette kapitel II foreskriver:
»1. Dette kapitel og artikel 21 finder ikke anvendelse på [...] lodsning.
2. Medlemsstaterne kan beslutte at anvende dette kapitel og artikel 21 på lodsning. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om en sådan beslutning.«
10 Forordningens kapitel III med overskriften »Finansiel gennemsigtighed og autonomi« fastsætter gennemsigtige finansielle forbindelser mellem de offentlige myndigheder og havnemyndigheden, der modtager offentlige midler. I dette kapitel fastsættes desuden reglerne for havnetjenestegebyrer.
Direktiv 2009/16/EF
11 Artikel 23, stk. 1, i direktiv 2009/16 fastsatte, at lodser »omgående underretter [...] havnestatens [...] kompetente myndighed [...], hvis de under udøvelsen af deres normale opgaver bliver opmærksomme på, at skibet har åbenbare uregelmæssigheder, som kan være til fare for [...] sikkerheden under sejladsen [...], eller som kan indebære risiko for skade på havmiljøet«.
Rumænsk ret
12 Retsgrundlaget for det omtvistede dekret er Ordonanță Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (regeringens lovdekret nr. 22/1999 om forvaltning af havne og vandveje, brug af offentligt ejet søfartsinfrastruktur og udøvelse af søfartsaktiviteter i havne og på indre vandveje) af 29. januar 1999 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 511 af 22.7.2010) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »OG nr. 22/1999«).
13 Artikel 5 i OG nr. 22/1999 fastsætter:
»Forvaltning af havne og indre vandveje, overvågning eller levering af de i artikel 19, stk. 1, litra b), nr. 1, omhandlede sikkerhedstjenester samt udførelsen af de i artikel 19, stk. 1, litra c), nr. 1, tilknyttede aktiviteter varetages af myndighederne for havne og/eller de indre vandveje, herefter »myndighederne«.
14 Artikel 19, stk. 1, litra b), i OG nr. 22/1999 definerer »søfartsaktiviteter« som navnlig »sikkerhedstjenester i havne og på indre vandveje, herefter »sikkerhedstjenester«, såsom: lodsning af fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje, ved indsejling i eller udsejling fra havnen, mellem kajpladser i samme havn og på indre vandveje samt bugsering af fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje i havne«. Det fremgår af denne artikels stk. 2, at »[d]e søfartsaktiviteter, der kun kan udføres af autoriserede økonomiske operatører, samt vilkårene og godkendelseskriterierne fastsættes ved transportministerens dekret«.
15 Artikel 47 i OG nr. 22/1999 bestemmer:
»1. Sikkerhedstjenesterne hører under statens kontrol gennem [ministeriet for transport].
2. Som sikkerhedstjenester anses lodsning af fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje, ved indsejling i eller udsejling fra havnen, mellem kajpladser i samme havn og på indre vandveje samt bugsering af fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje i havne.«
16 Artikel 48 i OG nr. 22/1999 præciserer, at »[s]ikkerhedstjenester »leveres til alle brugere, der benytter dem, på en permanent, ikke-diskriminerende, ensartet og kontinuerlig måde under lige vilkår for så vidt angår kvalitet, varighed og pris«, og artikel 49 tilføjer, at »[t]ransportministeriet fastlægger, for hvilke havne, indre vandveje, områder, dele af disse områder og kategorier af skibe denne lodstjeneste er obligatorisk«.
17 Artikel 50 i OG nr. 22/1999 foreskriver:
»(1) Lodsning af fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje, i de havne, hvor denne tjeneste er gjort obligatorisk, varetages af havnemyndighederne:
a) ved hjælp af det lodspersonale, der hører under myndigheden
b) ved hjælp af autoriserede specialiserede økonomiske aktører, der er godkendt i henhold til artikel 19, stk. 2, på grundlag af en kontrakt, der er indgået på ikke-diskriminerende vilkår mellem myndigheden og disse økonomiske aktører
c) ved at myndigheden i overensstemmelse med loven giver autoriserede specialiserede økonomiske aktører, der er autoriseret i henhold til artikel 19, stk. 2, koncession på levering af lodstjenester.
(2) Hvis der i de i stk. 1 omhandlede havne ikke er nogen autoriseret økonomisk aktør, der er i stand til at varetage den omhandlede lodstjeneste, eller hvis det af objektive grunde er umuligt at opfylde de indgåede koncessionskontrakter, varetages leveringen af disse tjenester af de myndigheder og økonomiske aktører, der er godkendt i henhold til artikel 19, stk. 2, på grundlag af kontrakter, der er indgået i overensstemmelse med loven.
(3) Hvis lodsning udføres af autoriserede økonomiske aktører, giver de myndighederne meddelelse om lodsgebyrerne og de faciliteter, som ydes.
(4) Myndighederne offentliggør listen over de autoriserede økonomiske aktører, som de har indgået lodskontrakter med, samt de anvendte takster og de faciliteter, som disse aktører yder.
(5) De i stk. 1 omhandlede økonomiske aktører betaler en afgift for brugen af havneinfrastrukturen, der fastsættes af myndigheden.
(6) Vilkårene for udøvelse af lodstjeneste for søgående fartøjer godkendes ved transportministerens dekret.«
18 Artikel 661 under kapitel X1 i OG nr. 22/1999 opretter »tilsynsrådet for søfartsområdet«, som bl.a. i henhold til artikel 662, stk. 2, litra d), har følgende opgave:
»[At] godkende de regler, der begrunder de takster, som myndighederne anvender [...] for levering af sikkerhedstjenester, og opdelingen af disse takster efter udgiftsposter og kontrollere, om taksterne står i rimeligt forhold til omkostningerne ved den leverede ydelse«.
19 Det fremgår i øvrigt af artikel 23, stk. 1, i Hotărârea de Guvern nr. 811/2010 privind controlul statului portului (regeringsbeslutning nr. 811/2010 om havnestatskontrol), der har gennemført direktiv 2009/16 i rumænsk ret at, »[l]odserne [...] [straks] underretter [den rumænske søfartsmyndighed] om åbenlyse uregelmæssigheder, der konstateres under udøvelsen af deres opgaver, og som kan bringe skibets sejlsikkerhed i fare eller udgøre en trussel mod havmiljøet«.
20 Artikel 116, stk. 2, i Ordonanța Guvernului nr. 42/1997 privind transportul maritim și pe căile navigabile interioare (regeringens lovdekret nr. 42/1997 om søtransport og transport ad indre vandveje) tilføjer, at »[h]vis lodsen vurderer, at fartøjet udgør en risiko for sikkerheden under sejladsen eller for havnesikkerheden, eller konstaterer mangler i forbindelse med udførelsen af manøvren, kan den pågældende anmode havnekontoret om at afbryde sejladsen eller manøvreringen af det skib, der lodses, indtil betingelserne for sikker sejlads er genoprettet«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
21 I 2012 vedtog transportministeriet et dekret, som fastsatte, at lodsning i havnene i Brăila, Constantza, Galați, Sulina og Tulcea (Rumænien) skulle varetages ved hjælp af autoriserede specialiserede økonomiske aktører på grundlag af tjenesteydelsesaftaler indgået på ikke-diskriminerende vilkår mellem disse aktører og havnemyndighederne. Dette dekret blev ændret i 2017, således at lodstjenesten kun kunne varetages ved hjælp af lodspersonalet i den selvstændige forvaltning »Administrația Fluvială a Dunării de Jos Galați« (vandvejsforvaltningen af nedre Donau, Rumænien) i visse af disse havne.
22 Disse bestemmelser blev ophævet ved det omtvistede dekret, som afskaffede private virksomheders mulighed for at opnå tilladelse til at levere lodstjenester til fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje, eller til at indgå koncessionskontrakter om levering af en sådan tjeneste. Navnlig har det omtvistede dekrets artikel 1-3 gjort lodsning af fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje, obligatorisk i visse havne (Brăila, Constantza, Galați, Sulina og Tulcea) samt i visse områder, nemlig visse kanaler i og visse sektorer i Donau, for alle fartøjer bortset fra begrænsede undtagelser, navnlig for militære fartøjer og lystfartøjer. Ligeledes i henhold til disse artikler leveres denne tjeneste fremover udelukkende af lodspersonalet ved offentlige enheder, der har status som offentlig virksomhed eller selvstændig forvaltning, såsom Administrația Fluvială a Dunării de Jos Galați, Compania Națională »Administrația Porturilor Maritime« SA Constanța (det nationale selskab »Forvaltningen af Donaus søhavne« SA Constanța, Rumænien) og Compania Națională »Administrația Canalelor Navigabile« SA (det nationale selskab »Forvaltningen af sejlbare kanaler« SA, Rumænien) (herefter samlet »havnemyndigheden«), i de havne eller områder, der hører under deres kompetence.
23 Havneselskaberne og havnesammenslutningerne, støttet af havnelodserne, anlagde sag med påstand om annullation af det omtvistede dekret ved Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constanța, Rumænien) med den begrundelse, at dette dekret er i strid med artikel 107, stk. 1, TEUF ved at tildele havnemyndigheden en eksklusiv ret til at levere lodstjenester. Derimod anførte transportministeriet, at det omtvistede dekret er i overensstemmelse med statsstøttereglerne, idet betingelsen om, at der skal foreligge økonomisk virksomhed, ikke er opfyldt som følge af, at lodstjenester ikke blev åbnet for konkurrence i overensstemmelse med forordning 2017/352.
24 Ved dom af 22. december 2021 frifandt Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constanța) sagsøgte. Den fastslog bl.a., at lodstjenester, der leveres i medlemsstaternes havne, var undtaget fra anvendelsen af konkurrencereglerne i henhold til forordning 2017/352, henset til de konsekvenser, som denne tjeneste kan have for sikkerheden og miljøbeskyttelsen, idet havne- og vandvejsmyndighederne var forpligtet til at sikre, at nævnte tjeneste blev varetaget på en effektiv måde. Den nævnte ret fandt ligeledes, at der i forbindelse med vedtagelsen af det omtvistede dekret var blevet taget hensyn til afgørelsen fra Consiliul Concurenței (konkurrencerådet, Rumænien) af 10. august 2016, som havde konstateret et markedssvigt, nemlig i det foreliggende tilfælde en tilsidesættelse af konkurrencereglerne begået af de erhvervsdrivende, der tidligere varetog lodstjenester.
25 Sagsøgerne i hovedsagen har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien), som er den forelæggende ret. Sidstnævnte anmodede Kommissionen om en udtalelse om, hvorvidt den omhandlede lovgivning var i overensstemmelse med EU-retten.
26 I denne udtalelse fastslog Kommissionen for det første, at det omtvistede dekret havde tildelt havnemyndigheden en eksklusiv ret til at levere lodstjenester i visse områder eller havne, for det andet, at denne foranstaltning blev finansieret med statsmidler, kunne tilregnes staten, gav modtagerne en selektiv fordel og var egnet til at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, og for det tredje, at det påhvilede den nationale domstol at afgøre, om lodstjenesten udgjorde økonomisk virksomhed, og om det omtvistede dekret fordrejede konkurrencevilkårene.
27 Den forelæggende ret er i tvivl om kvalificeringen af den omhandlede lodstjeneste som økonomisk virksomhed eller virksomhed, der henhører under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, og, såfremt der er tale om en økonomisk virksomhed, om det er foreneligt med EU-retten, at det omtvistede dekret eksklusivt tildeler denne tjeneste til offentlige enheder. Den ønsker navnlig oplyst, om leveringen af nævnte tjeneste kan undtages fra anvendelsen af konkurrencereglerne i henhold til forordning 2017/352, eller om dens organisatoriske vilkår, som fastsat ved det omtvistede dekret, kan udgøre et statsmonopol, der er forbudt i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF, og som kunne føre til en krænkelse af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser.
28 Under disse omstændigheder har Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 107, stk. 1, TEUF og [forordning 2017/352] fortolkes således, at en foranstaltning, som træffes af en medlemsstat, og ifølge hvilken obligatoriske lodstjenester i havne kun må leveres af visse statslige enheder, mens sådanne tjenester tidligere også blev leveret af andre private (ikke-statslige) virksomheder, skaber et lovbeskyttet monopol, som er foreneligt med EU-retten og således udgør en tilladt form for undtagelse vedrørende konkurrencevilkår eller tværtimod udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked, idet den kan udelukke konkurrencen på og om markedet?«
Om det præjudicielle spørgsmål
29 Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 107, stk. 1, TEUF og forordning 2017/352 skal fortolkes således, at en foranstaltning, som træffes af en medlemsstat, hvorved der skabes et monopol til fordel for visse offentlige havneenheder med henblik på at overdrage obligatorisk lodstjeneste til disse sidstnævnte, udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked.
30 For at give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse skal det bemærkes, at med henblik på kvalificeringen af en foranstaltning, som træffes af en medlemsstat, som statsstøtte forudsætter artikel 107, stk. 1, TEUF bl.a., at en virksomhed er blevet tildelt en fordel. I denne forbindelse skal det fremhæves, at en virksomhed inden for anvendelsen af EU-konkurrencerettens bestemmelser omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde. Enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, er endvidere økonomisk virksomhed (jf. i denne retning dom af 22.10.2015, EasyPay og Finance Engineering, C-185/14, EU:C:2015:716, præmis 36 og 37 og den deri nævnte retspraksis).
31 Aktiviteter, der henhører under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, har derimod ikke en økonomisk karakter (jf. i denne retning dom af 1.7.2008, MOTOE, C-49/07, EU:C:2008:376, præmis 24, og af 24.3.2022, GVN mod Kommissionen, C-666/20 P, EU:C:2022:225, præmis 70).
32 Nærmere bestemt omfatter sådanne offentlige myndighedsbeføjelser både aktiviteter, der i sagens natur er det, dvs. aktiviteter, som hører under de væsentlige statslige opgaver (jf. i denne retning dom af 19.1.1994, SAT Fluggesellschaft, C-364/92, EU:C:1994:7, præmis 24, 25 og 27, og af 18.3.1997, Diego Calì & Figli, C-343/95, EU:C:1997:160, præmis 22), og de aktiviteter, der er forbundet hermed, dvs. aktiviteter, der er uløseligt forbundet med disse opgaver. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at i det omfang en offentlig enhed udøver en økonomisk aktivitet, som kan udskilles fra dens udøvelse af offentlig myndighed, handler denne enhed for så vidt angår denne aktivitet som en virksomhed, mens alle denne enheds aktiviteter bør anses for aktiviteter, der er knyttet til udøvelsen af denne myndighed, hvis den økonomiske aktivitet er uadskilleligt forbundet med udøvelsen af den offentlige myndighed (jf. i denne retning dom af 26.3.2009, SELEX Sistemi Integrati mod Kommissionen, C-113/07 P, EU:C:2009:191, præmis 71-77, og af 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 38).
33 For at afgøre, om en bestemt aktivitet er forbundet med udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, skal der foretages en undersøgelse af dens art, formål og de regler, som den er undergivet (jf. i denne retning dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
34 I det foreliggende tilfælde er den forelæggende ret i tvivl om kvalificeringen af aktiviteten sølodsning, således som den er reguleret ved OG nr. 22/1999 og det omtvistede dekret.
35 I denne henseende skal det indledningsvis bemærkes, således som generaladvokaten har fremhævet i punkt 25 og 26 i forslaget til afgørelse, at forordning 2017/352, der hører under Unionens transportpolitik og har til formål at fremme søtransporten, hverken har den virkning, at denne aktivitet er blevet fastslået som en offentlig myndighedsbeføjelse, eller at nævnte aktivitet undtages fra konkurrencereglernes anvendelse generelt og fra anvendelsen af artikel 107 TEUF i særdeleshed.
36 Artikel 10 i forordning 2017/352 fastsætter ganske vist, at medmindre medlemsstaterne beslutter andet, finder denne forordnings kapitel II ikke anvendelse på lodsning, der i nævnte forordnings artikel 2, nr. 8), defineres som »sejlvejledningstjeneste til søfartøjer udført af en lods eller en lodsstation for at muliggøre et søfartøjs sikre ind- og udsejling ad den vandvej, som fører til en havn, eller sikker navigation i havnen«.
37 Udelukkelsen af lodsning fra anvendelsesområdet for dette kapitel II kan imidlertid ikke sidestilles med en udelukkelse af denne aktivitet fra anvendelsesområdet for konkurrencereglerne. Kapitel II vedrører nemlig specifikt adgang til markedet og organisation af levering af havnetjenester. Den fastsætter mindstekrav i forbindelse med levering af disse tjenester, bl.a. med hensyn til de faglige kvalifikationer hos leverandørerne og opfyldelse af krav til søfartssikkerhed, sikkerhed eller miljøbeskyttelse. Den indeholder ligeledes mekanismer til sikring af overholdelse af disse minimumskrav og i visse tilfælde mulighed for at begrænse antallet af tjenesteydere. Hovedformålet med disse bestemmelser er således at regulere organisation af og vilkårene for adgang til levering af havnetjenester og at reducere de restriktioner, der kan hindre leveringen heraf.
38 Artikel 10 i forordning 2017/352 bør derfor forstås som en bestemmelse, der alene afgrænser anvendelsesområdet for dette kapitel II, og ikke således, at den fastsætter nogen form for principiel kvalificering med hensyn til lodstjenestens økonomiske eller ikke-økonomiske karakter. Denne fortolkning understøttes af den omstændighed, at forordningens øvrige bestemmelser fortsat finder anvendelse på denne aktivitet. Dette er navnlig tilfældet for denne forordnings kapitel III om havnemyndigheders og leverandører af havnetjenesters finansielle gennemsigtighed og autonomi. Som det fremgår af sjette betragtning til nævnte forordning, forfølger kravene om finansiel gennemsigtighed bl.a. formålet om at sikre, at den nationale havnepolitik fuldt ud overholder konkurrencereglerne, især statsstøttereglerne.
39 Forordning 2017/352 fastlægger derfor ikke, om lodstjenesten er af økonomisk eller ikke-økonomisk karakter som omhandlet i artikel 107 TEUF. Under alle omstændigheder kan en eventuel udelukkelse af anvendelsen af denne forordnings kapitel II på denne aktivitet ikke anses for at være udtryk for EU-lovgivers ønske om at anerkende, at denne aktivitet er forbundet med udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser.
40 For så vidt som de rumænske myndigheder, således som det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, ikke har gjort brug af den i artikel 10 i forordning 2017/352 fastsatte mulighed for at anvende bestemmelserne i kapitel II i denne forordning på lodsning skal der med henblik på at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede lodstjeneste har en økonomisk karakter eller er forbundet med udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, derfor først og fremmest tages udgangspunkt i de nationale bestemmelser, som finder anvendelse på lodsning, de konkrete regler for udførelsen af denne aktivitet og de betingelser, hvorunder den finansieres.
41 I henhold til bestemmelserne i OG nr. 22/1999 betegnes »lodsning af fartøjer, der anvendes til søs og på indre vandveje, ved indsejling i eller udsejling fra havnen, mellem kajpladser i samme havn og på indre vandveje« som en »sikkerhedstjeneste«, som hører under statens kontrol. Den leveres desuden »til alle brugere, der benytter [lodser], på en permanent, ikke-diskriminerende, ensartet og kontinuerlig måde under lige vilkår for så vidt angår kvalitet, varighed og pris«. Ligeledes ifølge nævnte bestemmelser fastsættes den obligatoriske anvendelse af lodsning for visse havne, områder eller kategorier af skibe af transportministeren. I denne henseende har det omtvistede dekret netop til formål at fastsætte obligatorisk lodsning for visse heri udpegede havne og områder.
42 I forlængelse af den i 39. betragtning til forordning 2017/352 omhandlede resolution A.960 vedtaget af Den Internationale Søfartsorganisation, hvorefter det for hvert lodsningsområde er nødvendigt, at lodsen har meget specialiseret erfaring og lokalkendskab, har den rumænske regering i sit skriftlige indlæg præciseret, at adgangen til lodsfaget i Rumænien og fastholdelsen af lodser er underlagt en række kriterier, der navnlig er knyttet til et højt fagligt uddannelsesniveau, krav om at være i besiddelse af sønæringsbeviser og den regelmæssige ajourføring heraf. Denne regelmæssige ajourføring af sønæringsbeviser indebærer deltagelse i og afslutning af uddannelse samt gennemførelse af et minimum antal af lodsmanøvrer.
43 Lodsers opgaver blev præciseret i regeringsbeslutning nr. 811/2010 om statslig havnekontrol, hvorefter lodser omgående underretter de kompetente statslige havnemyndigheder, hvis de under udøvelsen af deres normale opgaver bliver opmærksomme på, at skibet har åbenbare uregelmæssigheder, som kan være til fare for sikkerheden under sejladsen, eller som kan indebære risiko for skade på havmiljøet. Hvis lodsen vurderer, at fartøjet udgør en risiko for sikkerheden under sejladsen eller for havnesikkerheden, eller konstaterer mangler i forbindelse med udførelsen af manøvren, kan den pågældende i øvrigt i henhold til lovdekret nr. 42/1997 om søtransport og transport ad indre vandveje anmode havnekontoret om at afbryde sejladsen eller manøvreringen af det skib, der lodses, indtil betingelserne for sikker sejlads er genoprettet.
44 Det følger af de ovennævnte nationale bestemmelser, at det er for at sikre udøvelsen af væsentlige statslige opgaver, at den rumænske lovgiver har gjort lodstjenesten obligatorisk for visse havne, områder og kategorier af fartøjer.
45 For det første har den lodsning, der varetages af havnemyndigheden, som selve sit formål at sikre sikkerheden i sø- og havnefarten og ved at forebygge trusler mod havmiljøet beskytte miljøet i en havn. Disse opgaver af almen interesse hører under de væsentlige statslige opgaver (jf. i denne retning dom af 18.3.1997, Diego Calì & Figli, C-343/95, EU:C:1997:160, præmis 22), og varetages i det foreliggende tilfælde af den samme havnemyndighed.
46 For det andet begrænser lodserne sig ikke til blot selv at overholde reglerne om sikkerheden ved sejlads og beskyttelse af miljøet i havnen. Ved boarding af fartøjet for at udføre lodstjenesten og indberette eventuelle mangler til de kompetente havnemyndigheder, som kan føre til afbrydelse af sejladsen, sikrer lodserne, at fartøjerne overholder disse sikkerhedsregler og miljøbeskyttelseskrav.
47 For det tredje indebærer den systematiske karakter af lodsers indgriben i de berørte havne og områder for alle fartøjer, bortset fra begrænsede undtagelser for militære fartøjer og lystfartøjer, at hovedparten af de fartøjer, der indsejler, udsejler eller sejler i sådanne havne og områder, er omfattet af lodsning.
48 Det følger af disse betragtninger, at den lodsning, der varetages af havnemyndigheden, er uløseligt forbundet med de aktiviteter, der generelt har til formål at kontrollere sikkerheden i sø- og havnefarten og garantere sikkerheden heraf samt at sikre beskyttelsen af miljøet i den pågældende havn. Lodsning bidrager nemlig direkte til det formål om sikkerhed og miljøbeskyttelse i havnene, der forfølges med kontrolaktiviteterne, og som sikrer denne sikkerhed og beskyttelse (jf. i denne retning dom af 26.3.2009, SELEX Sistemi Integrati mod Kommissionen, C-113/07 P, EU:C:2009:191, præmis 76).
49 Denne tilknytning til udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser er ikke støttet på de eksklusive rettigheder, der er tildelt havnemyndigheden med henblik på at udøve lodstjenesten i hovedsagen, og er således uafhængig af tildelingen af disse rettigheder. Det kan derfor ikke fastslås, at det alene er af den grund, at en medlemsstat – som i det foreliggende tilfælde – af hensyn til den offentlige interesse vælger at unddrage en virksomhed konkurrencen ved at skabe et lovbestemt monopol til fordel for en enhed, der har fået overdraget eksklusive rettigheder, som bevirker, at denne virksomhed ikke har økonomisk karakter (jf. i denne retning dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
50 I øvrigt er det i det foreliggende tilfælde ligeledes uden betydning, at lodstjeneste er prisfastsat, eftersom reglerne for denne prisfastsættelse er godkendt af de rumænske offentlige myndigheder, i det foreliggende tilfælde en uafhængig offentlig enhed benævnt »tilsynsrådet for søfartsområdet«. Det følger nemlig af fast retspraksis, at den omstændighed, at en tjenesteydelse, som leveres af et offentligt organ, og som er knyttet til dennes udøvelse af offentlig myndighed, leveres mod betaling, ikke er tilstrækkelig til, at den udøvede aktivitet har karakter af økonomisk virksomhed, og til, at enheden, som udøver den, bør karakteriseres som en virksomhed, når denne betaling er godkendt af de offentlige myndigheder (jf. i denne retning dom af 18.3.1997, Diego Calì & Figli, C-343/95, EU:C:1997:160, præmis 22 og 25).
51 Endelig gør den omstændighed, at lodstjeneste i en anden sammenhæng end den rumænske lovgivning, der finder anvendelse i hovedsagen, kan anses for at være økonomisk virksomhed, eller at forordning 2017/352 ikke fritager den fra anvendelsen af konkurrencereglerne, det ikke muligt at udelukke, at den i hovedsagen omhandlede lodstjeneste kan forbindes med udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser. Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 32, er det nemlig muligt, at aktiviteter, der principielt har økonomisk karakter, mister denne karakter, når de er forbundet med udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, for så vidt som de er uløseligt forbundet med denne udøvelse.
52 Lodstjeneste, således som den er reguleret ved OG nr. 22/1999 og ved det omtvistede dekret, skal således anses for at være forbundet med udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser. Den kan derfor ikke kvalificeres som økonomisk virksomhed, hvilket ligeledes udelukker, at det omtvistede dekret, som indrømmer eksklusive rettigheder med henblik på udøvelsen af denne aktivitet, tildeler statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, uden at det er nødvendigt at efterprøve, om de øvrige betingelser, der skal være opfyldt for at kvalificere en foranstaltning som statsstøtte, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
53 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 107, stk. 1, TEUF og forordning 2017/352 skal fortolkes således, at en foranstaltning, som træffes af en medlemsstat, hvorved der skabes et monopol til fordel for visse offentlige havneenheder med henblik på at overdrage obligatorisk lodstjeneste for fartøjer til disse sidstnævnte mod betaling, som er godkendt af de offentlige myndigheder, ikke udgør statsstøtte, for så vidt som denne aktivitet er uløseligt forbundet med de opgaver af almen interesse, der er tildelt disse enheder, og som består i at kontrollere og sikre sikkerheden i søfarten samt miljøbeskyttelsen i en havn.
Sagsomkostninger
54 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 107, stk. 1, TEUF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/352 af 15. februar 2017 om opstilling af rammer for levering af havnetjenester og fælles regler om finansiel gennemsigtighed for havne
skal fortolkes således, at
en foranstaltning, som træffes af en medlemsstat, hvorved der skabes et monopol til fordel for visse offentlige havneenheder med henblik på at overdrage obligatorisk lodstjeneste for fartøjer til disse sidstnævnte mod betaling, som er godkendt af de offentlige myndigheder, ikke udgør statsstøtte, for så vidt som denne aktivitet er uløseligt forbundet med de opgaver af almen interesse, der er tildelt disse enheder, og som består i at kontrollere og sikre sikkerheden i søfarten samt miljøbeskyttelsen i en havn.
Underskrifter
* Processprog: rumænsk.
1 I henhold til den gældende protokollære rangorden af 7. oktober 2026.
Text extracted from the official HTML version. Reload from source