Minister van Asiel en Migratie mod UB (C-249/25)

Foreløbig udgave

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

1. oktober 2026 (*)

» Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – asylpolitik – direktiv 2001/55/EF – minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger, der skal fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelsen af disse personer og følgerne heraf – artikel 17, stk. 2 – direktiv 2013/32/EU – fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – tildeling af international beskyttelse til en person med midlertidig beskyttelse i henhold til direktiv 2001/55 – artikel 31 – national administrativ praksis, hvorefter fristen for at træffe afgørelse om en ansøgning om international beskyttelse udsættes i perioden med midlertidig beskyttelse «

I sag C-249/25 [Jilin] (i),

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) ved afgørelse af 2. april 2025, indgået til Domstolen den 2. april 2025, i sagen

Minister van Asiel en Migratie

mod

UB,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne O. Spineanu-Matei, S. Rodin (refererende dommer), N. Piçarra og N. Fenger,

generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        UB ved advocaat F. Zeven,

–        den nederlandske regering ved M.H.S. Gijzen og J. Langer, som befuldmægtigede,

–        den belgiske regering ved L. Jans og M. Van Regemorter, som befuldmægtigede,

–        den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,

–        den polske regering ved B. Majczyna og D. Lutostańska, som befuldmægtigede,

–        Europa-Kommissionen ved F. Blanc, M. Debieuvre og L. Haasbeek, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. april 2026,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 17, stk. 2, i Rådets direktiv 2001/55/EF af 20. juli 2001 om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger, der skal fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelsen af disse personer og følgerne heraf (EUT 2001, L 212, s. 12), og af artikel 31 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).

2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Minister van Asiel en Migratie (minister for asyl og migration, Nederlandene) (herefter »ministeren«) og UB vedrørende ministerens mulighed for at udsætte behandlingen af UB’s ansøgning om international beskyttelse, så længe UB har midlertidig beskyttelse i henhold til direktiv 2001/55.

 Retsforskrifter

 EU-retten

 Direktiv 2001/55

3        Følgende fremgår af 18. betragtning til direktiv 2001/55:

»Der bør indføres regler om adgang til asylproceduren i forbindelse med midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer i overensstemmelse med medlemsstaternes internationale forpligtelser og traktatens bestemmelser.«

4        Dette direktivs artikel 1 bestemmer:

»Formålet med dette direktiv er at indføre minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, og at fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til at modtage disse personer og bære følgerne heraf.«

5        Det nævnte direktivs artikel 2, litra a), c) og d), fastsætter:

»I dette direktiv forstås ved:

a)      »midlertidig beskyttelse«: en usædvanlig procedure, som i tilfælde af massetilstrømning eller forestående massetilstrømning af fordrevne personer fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, sikrer de pågældende øjeblikkelig, midlertidig beskyttelse, især hvis der også er risiko for, at asylsystemet ikke kan håndtere denne tilstrømning, uden at det vil gå ud over dets effektivitet og uden ulemper for de pågældende personer og for andre, der anmoder om beskyttelse

[...]

c)      »fordrevne personer«: tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der har måttet forlade deres hjemland eller hjemregion eller er blevet evakueret, [...] og som på grund af situationen i hjemlandet ikke kan vende tilbage under sikre og varige forhold, og som eventuelt kan falde ind under anvendelsesområdet for [...] artikel 1, afsnit A, [i konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), trådt i kraft den 22. april 1954 og suppleret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31. januar 1967 og trådte i kraft den 4. oktober 1967 (herefter »Genèvekonventionen«),] eller andre internationale eller nationale instrumenter, der giver international beskyttelse, herunder særlig:

i)      personer, der er flygtet fra områder, som er ramt af væbnede konflikter eller vedvarende uroligheder

ii)      personer, der løber en alvorlig risiko for at blive udsat for, eller som har været ofre for systematiske eller omfattende overtrædelser af menneskerettighederne

d)      »massetilstrømning«: tilstrømning til [Det Europæiske Fællesskab] af et stort antal fordrevne personer, som kommer fra et bestemt land eller et bestemt geografisk område, uanset om de er ankommet til Fællesskabet spontant eller er blevet hjulpet, f.eks. gennem et evakueringsprogram.«

6        Samme direktivs artikel 3, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Midlertidig beskyttelse berører ikke anerkendelse som flygtning i henhold til Genève-konventionen.«

7        Artikel 17 i direktiv 2001/55 bestemmer:

»1.      Personer med midlertidig beskyttelse skal på et hvilket som helst tidspunkt kunne ansøge om asyl.

2.      Behandlingen af asylansøgninger, der ikke er blevet behandlet inden den midlertidige beskyttelsesperiodes udløb, skal afsluttes efter denne periodes udløb.«

8        Direktivets artikel 19 fastsætter:

»1.      Medlemsstaterne kan bestemme, at retten til midlertidig beskyttelse og status som en asylansøger, hvis ansøgning behandles, ikke kan kumuleres.

2.      Hvis en person, der har mulighed for at få eller allerede har midlertidig beskyttelse, efter behandlingen af sin asylansøgning ikke anerkendes som flygtning, eller, hvis det er relevant, ikke opnår andre former for beskyttelse, fastsætter medlemsstaterne, at den pågældende skal have eller fortsat skal have midlertidig beskyttelse for resten af den midlertidige beskyttelsesperiode, jf. dog artikel 28.«

 Direktiv 2011/95/EU

9        Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9), som har overskriften »Formål«, bestemmer:

»Formålet med dette direktiv er at fastsætte standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse.«

10      Dette direktivs artikel 2, litra h) og i), præciserer:

»I dette direktiv forstås ved:

[...]

h)      »ansøgning om international beskyttelse«: en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, når der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af dette direktiv, og som kan søges særskilt

i)      »ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, hvorom der endnu ikke er truffet endelig afgørelse.«

 Direktiv 2013/32

11      Artikel 1 i direktiv 2013/32 med overskriften »Formål« er affattet som følger:

»Formålet med dette direktiv er at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95].«

12      Artikel 2 i direktiv 2013/32 med overskriften »Definitioner« fastsætter i litra b):

»I dette direktiv forstås ved:

[...]

b)      »ansøgning om international beskyttelse« eller »ansøgning«: en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, hvor der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af direktiv [2011/95], og som kan søges særskilt.«

13      Artikel 3 i direktiv 2013/32, der har overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer følgende i stk. 1:

»Dette direktiv finder anvendelse på alle ansøgninger om international beskyttelse, der indgives på medlemsstaternes område, herunder ved grænsen, i søterritoriet eller i transitområderne i medlemsstaterne, samt på fratagelse af international beskyttelse.«

14      Dette direktivs artikel 31 med overskriften »Behandlingsprocedure« fastsætter i stk. 3-5:

»3.      Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren afsluttes senest seks måneder efter, at ansøgningen er indgivet.

Hvor en ansøgning er omfattet af proceduren i [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EU) nr. 604/2013 [af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31)], starter tidsfristen på seks måneder fra det tidspunkt, hvor det afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen i overensstemmelse med nævnte forordning, og ansøgeren befinder sig på den pågældende medlemsstats område og er blevet modtaget af den kompetente myndighed.

Medlemsstaterne kan forlænge den i dette stykke omhandlede frist på seks måneder med en periode, som ikke må overstige yderligere ni måneder, hvis:

a)      de faktiske og/eller retlige forhold er komplekse

b)      et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse samtidigt søger om international beskyttelse, og det derfor i praksis er meget vanskeligt at afslutte proceduren inden for seksmånedersfristen

c)      forsinkelsen klart kan tilskrives det forhold, at ansøgeren ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 13.

Som en undtagelse kan medlemsstaterne i behørigt begrundede tilfælde overskride tidsfristerne i dette stykke med højst tre måneder, når det er nødvendigt for at sikre en korrekt og fuldstændig behandling af ansøgningen om international beskyttelse.

4.      Medlemsstaterne kan med forbehold af artikel 13 og 18 i direktiv [2011/95] udsætte afslutningen af behandlingsproceduren, hvis den besluttende myndighed ikke med rimelighed kan forventes at træffe afgørelse inden for de tidsfrister, der er fastsat i stk. 3, på grund af en usikker situation i oprindelseslandet, som forventes at være midlertidig. I så fald skal medlemsstaterne:

a)      foretage en gennemgang af situationen i det pågældende oprindelsesland mindst hver sjette måned

b)      inden for en rimelig tidsfrist underrette de berørte ansøgere om årsagen til udsættelsen

c)      inden for en rimelig tidsfrist underrette Kommissionen om udsættelsen af procedurerne for det pågældende oprindelsesland.

5.      Medlemsstaterne skal under alle omstændigheder afslutte behandlingsproceduren senest 21 måneder efter indgivelsen af ansøgningen.«

 Nederlandsk ret

 Den almindelige forvaltningslov

15      Artikel 6:12 i Algemene wet bestuursrecht (den almindelige forvaltningslov) af 4. juni 1992 (Stb. 1992, nr. 315), fastsætter:

»1.      Når søgsmålet er rettet mod den manglende vedtagelse af en afgørelse inden for fristen [...], er [anlæggelse af søgsmålet] ikke underlagt nogen frist.

2.      Søgsmålet kan anlægges, så snart:

a.      myndigheden har undladt at træffe afgørelse rettidigt [...], og

b.      der er forløbet to uger fra dagen efter den dag, hvor den berørte sendte skrivelsen med opfordringen til myndigheden.

[...]«

16      Den almindelige forvaltningslovs artikel 8:55d bestemmer:

»1.      Såfremt der gives medhold i søgsmålet, og en afgørelse stadig ikke er blevet meddelt, pålægger forvaltningsdomstolen myndigheden at meddele en afgørelse inden for en frist på to uger regnet fra dagen efter fremsendelsen af dommen.

2.      Forvaltningsdomstolen vedlægger sin dom en specifik tvangsbøde for hver dags forsinkelse, som myndigheden tager i brug for at efterkomme denne dom. [...]

3.      I særlige tilfælde, eller når overholdelsen af andre lovkrav kræver det, kan forvaltningsdomstolen fastsætte en anden frist eller anordne en anden foranstaltning.«

 Udlændingeloven af 2000

17      Artikel 42 i Vreemdelingenwet 2000 (udlændingeloven af 2000) af 23. november 2000 (Stb. 2000, nr. 495) fastsætter:

»1.      Afgørelsen om ansøgningen om midlertidig opholdstilladelse [...] træffes senest seks måneder efter modtagelsen af ansøgningen.

[...]

4.      Den i stk. 1 omhandlede frist kan forlænges med højst ni måneder, hvis:

[...]

5.      Efter den i stk. 4 omhandlede forlængelse kan fristen, hvis det er nødvendigt for at sikre en korrekt og fuldstændig behandling af ansøgningen, forlænges yderligere med højst tre måneder. [...]«

18      Denne lovs artikel 43, stk. 1, bestemmer:

»Ved [ministerens] afgørelse kan fristen i artikel 42, stk. 1, for visse kategorier af udlændinge, der har indgivet en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse [...], forlænges med højst 21 måneder, når der efter al sandsynlighed i en kort periode vil være usikkerhed med hensyn til situationen i hjemlandet, og det derfor ikke med rimelighed kan afgøres, om ansøgningen kan imødekommes [...]«

19      Den nævnte lovs artikel 43a har følgende ordlyd:

»Uanset bestemmelsen i artikel 42, stk. 1, [...], træffes den i artikel 28 omhandlede afgørelse vedrørende ansøgningen om midlertidig opholdstilladelse for udlændinge, der nyder midlertidig beskyttelse, på et tidspunkt i tidsrummet fra modtagelsen af ansøgningen til seks måneder efter udløbet af den midlertidige beskyttelse. [...]«

 Bekendtgørelse om gennemførelse af udlændingeloven

20      Artikel 3.1a i Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (bekendtgørelse om gennemførelse af udlændingeloven) af 23. november 2000 (Stb. 2000, 497) bestemmer:

»1.      Indgivelsen af en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse på grundlag af asyl medfører, at udsendelsen ikke finder sted, så længe en afgørelse som omhandlet i artikel 5, stk. 3, i direktiv [2001/55] er i kraft, såfremt udlændingen:

a.      tilhører en specifik gruppe af udlændinge, som er fastlagt i en afgørelse fra Rådet for Den Europæiske Union som omhandlet i artikel 5, stk. 3, i direktiv [2001/55]

b.      er ægtefælle til den i litra a) nævnte udlænding, eller partner, med hvem den pågældende udlænding lever i et fast forhold, og er bosiddende sammen med vedkommende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der lå til grund for den i indledningen nævnte afgørelse

c.      er et mindreårigt, ugift, biologisk eller adopteret barn af den i litra a) eller b) nævnte udlænding

d.      er en anden nær slægtning til den i litra a) omhandlede udlænding, som på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der førte til den i indledningen omhandlede afgørelse, fuldt ud eller overvejende blev forsørget af denne udlænding og boede i familien, og som ville komme i nød, hvis denne støtte blev opgivet, eller

e.      tilhører en gruppe, som skal fastlægges ved ministeriel bekendtgørelse, af udlændinge fra samme land eller samme region som den i litra a) omhandlede udlænding, som er fordrevet af samme grund og ikke allerede er omfattet af en beskyttelse i et andet land, der er part i EUF-traktaten eller i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde [af 2. maj 1992 (EFT 1994, L 1, s. 3)].«

[...]«

 Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

21      Den 7. marts 2022 ankom UB, der er en kinesisk statsborger af uighurisk oprindelse, til Nederlandene sammen med sin hustru, der er ukrainsk statsborger, og deres barn. Den 13. april 2022 indgav han en asylansøgning til det centrale modtagelsescenter for asylansøgere i Ter Apel (Nederlandene).

22      Efter at have indledt behandlingen af denne asylansøgning konstaterede den kompetente myndighed i forbindelse med denne behandling, at UB som familiemedlem til en ukrainsk statsborger og som bosiddende i Ukraine sammen med sin kone og deres barn inden den 24. februar 2022 havde ret til midlertidig beskyttelse. Under disse omstændigheder oplyste ministeren den samme dag, hvor UB blev hørt om den nævnte asylansøgning, UB om, at der ikke var grundlag for at fortsætte behandlingen af ansøgningen, eftersom han opfyldte de nødvendige betingelser for at kunne indrømmes denne midlertidige beskyttelse. Ifølge ministeren kan behandlingen af asylansøgningen genoptages ved udløbet af perioden for midlertidig beskyttelse.

23      Ved skrivelse med opfordring til at handle af 16. januar 2024 kritiserede UB ministeren for ikke at have truffet afgørelse om hans asylansøgning inden for de frister, der er fastsat i direktiv 2013/32. Henset til, at der ikke blev truffet afgørelse inden for to uger efter fremsendelsen af denne skrivelse, anlagde UB et passivitetssøgsmål ved rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (retten i første instans i Haag, tingstedet Arnhem, Nederlandene).

24      Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (retten i første instans i Haag, tingstedet Arnhem), fandt, at den maksimale frist på 21 måneder til at afslutte proceduren for behandling af en asylansøgning som omhandlet i direktiv 2013/32 i alle tilfælde begyndte at løbe fra indgivelsen af denne asylansøgning. Eftersom UB’s asylansøgning i det foreliggende tilfælde var blevet indgivet den 13. april 2022, fandt denne ret følgelig, at ministeren burde have truffet afgørelse om denne asylansøgning senest i januar 2024. Da ministeren ikke havde truffet afgørelse rettidigt, pålagde den nævnte ret ministeren at træffe afgørelse om den nævnte asylansøgning inden for en frist på otte uger efter afsigelsen af dommen og fastsatte betaling af en tvangsbøde på 100 EUR for hver dags forsinkelse, dog højst 7 500 EUR.

25      Ministeren har iværksat appel til prøvelse af dommen afsagt af rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (retten i første instans i Haag, tingstedet Arnhem), ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), som er den forelæggende ret.

26      Med dette søgsmål har ministeren gjort gældende, at det hverken fremgår af ordlyden af bestemmelserne i direktiv 2013/32, der præciserer fristerne for at træffe afgørelse om en asylansøgning, eller af »tanken bag dette direktiv«, at disse frister ligeledes finder anvendelse i ekstraordinære situationer, der reguleres ved direktiv 2001/55.

27      Den forelæggende ret har forklaret, at direktiv 2001/55 blev gennemført i nederlandsk ret den 16. december 2004. Ifølge denne ret følger det af denne gennemførelse, at der skal indgives en asylansøgning for at kunne få midlertidig beskyttelse. Fristen for at træffe afgørelse vedrørende en sådan asylansøgning udsættes, så længe den midlertidige beskyttelse varer, således at der først skal træffes afgørelse om den nævnte asylansøgning efter udløbet af perioden for midlertidig beskyttelse.

28      Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det med henblik på at afgøre den tvist, der er indbragt for den, er nødvendigt at fastslå, hvorledes den frist, der er fastsat for at træffe afgørelse om en ansøgning om international beskyttelse, skal fastlægges, når den person, der har indgivet en sådan ansøgning, ligeledes har midlertidig beskyttelse.

29      I denne henseende har den forelæggende ret anført, at det fremgår af en ordlydsfortolkning af artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55, at denne bestemmelse er affattet i en »åben formulering«. Selv om det påhviler den pågældende medlemsstat at afslutte behandlingen af en asylansøgning enten i løbet af perioden med midlertidig beskyttelse eller efter udløbet af denne periode, forholder det sig ifølge den forelæggende ret ikke desto mindre således, at den nævnte bestemmelse ikke præciserer, hvornår behandlingen af asylansøgningen faktisk skal påbegyndes, eller hvor lang tid denne behandling kan vare.

30      Den forelæggende ret er mere generelt af den opfattelse, at ordlyden af de relevante bestemmelser i direktiv 2001/55 og direktiv 2013/32 ikke giver et afgørende svar for så vidt angår det retlige spørgsmål, der er opstået i den foreliggende sag.

31      Ved undersøgelsen af den sammenhæng, hvori direktiv 2001/55 indgår, har den forelæggende ret anført, at EU-lovgiver med dette direktiv har anerkendt behovet for at kunne yde fordrevne personer »øjeblikkelig, midlertidig beskyttelse« i medlemsstaterne, navnlig når der ligeledes er en risiko for, at medlemsstaternes asylsystem ikke er i stand til at håndtere tilstrømningen af ansøgere om international beskyttelse korrekt. Ikke desto mindre fastsætter hverken direktiv 2001/55, direktiv 2013/32 eller Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT 2005, L 326, s. 13) undtagelsesbestemmelser for så vidt angår de situationer, der er omfattet af direktiv 2001/55.

32      Mere generelt er den forelæggende ret af den opfattelse, at en samlet undersøgelse af direktiv 2001/55 og 2013/32 samt af Domstolens praksis ikke gør det muligt med sikkerhed at udlede, at der foreligger en mulighed for at undlade at træffe afgørelse om en asylansøgning, der er indgivet af en person, der har midlertidig beskyttelse, i løbet af perioden med midlertidig beskyttelse.

33      På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Skal artikel 17, stk. 2, i direktiv [2001/55] fortolkes således, at denne bestemmelse bemyndiger medlemsstaterne til at udsætte behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse fra en person med midlertidig beskyttelse, så længe den midlertidige beskyttelsesperiode varer?

2)      Skal fristerne for at træffe afgørelse i artikel 31 i direktiv [2013/32] fortolkes således, at de i tilfælde af, at en ansøgning om international beskyttelse fra en person med midlertidig beskyttelse i henhold til direktiv [2001/55] er indgivet inden den midlertidige beskyttelses begyndelse eller i den midlertidige beskyttelsesperiode, først begynder at løbe, henholdsvis fortsætter med at løbe, efter den midlertidige beskyttelsesperiodes udløb?«

 Om de præjudicielle spørgsmål

34      Med de to spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55 og artikel 31 i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder automatisk udsætter behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet af personer med midlertidig beskyttelse, i perioden med midlertidig beskyttelse, således at fristen for at træffe afgørelse om disse ansøgninger om international beskyttelse først begynder at løbe eller først fortsætter med at løbe efter udløbet af denne periode.

35      Som anført i artikel 1 i direktiv 2001/55 har dette direktiv til formål at indføre minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, og at fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til at modtage disse personer og bære følgerne heraf. Som det fremgår af dette direktivs artikel 2, litra a), har gennemførelsen af denne beskyttelse bl.a. til formål at undgå, at systemet for tildeling af international beskyttelse overbebyrdes af en massiv og samtidig indgivelse af ansøgninger om flygtningestatus fra disse personer, til gavn for såvel disse personer som andre personer, der ansøger om international beskyttelse.

36      Denne ordning med midlertidig og øjeblikkelig beskyttelse, som udgør et udtryk for princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne ved gennemførelsen af asylpolitikken, som omhandlet i artikel 80 TEUF, har imidlertid, således som det fremhæves i 2. og 13. betragtning til det nævnte direktiv og i samme direktivs artikel 2, litra a), en usædvanlig karakter og skal forbeholdes tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer. Ordningen giver i øvrigt de omfattede personer mere begrænsede rettigheder end dem, der følger af tildelingen af international beskyttelse som omhandlet i direktiv 2011/95 (dom af 19.12.2024, Kaduna, C-244/24 og C-290/24, EU:C:2024:1038, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).

37      Ifølge Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af. En EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (jf. dom af 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, præmis 12, af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 50, og af 26.3.2026, Gonrieh, C-819/25 PPU, EU:C:2026:252, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

38      I første række fremgår det af ordlyden af artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55, at denne bestemmelse begrænser sig til at fastsætte en regel om den nærmere fremgangsmåde for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse efter udløbet af perioden for midlertidig beskyttelse uden dog at præcisere den nærmere fremgangsmåde for behandlingen af disse ansøgninger i løbet af denne periode, og navnlig om medlemsstaterne har mulighed for at undlade at foretage en sådan behandling i den nævnte periode.

39      Hvad i anden række angår den sammenhæng, hvori artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55 indgår, og tilblivelseshistorien for denne artikel 17, stk. 2, skal det for det første bemærkes, at artikel 3, stk. 1, i direktiv 2001/55 præciserer, at midlertidig beskyttelse ikke berører anerkendelse som flygtning i henhold til Genèvekonventionen, mens dette direktivs artikel 17, stk. 1, bestemmer, at personer med midlertidig beskyttelse skal kunne indgive en asylansøgning »på et hvilket som helst tidspunkt«.

40      Det fremgår desuden af det nævnte direktivs artikel 19, stk. 2, at hvis en person, der har mulighed for at få eller allerede har midlertidig beskyttelse, efter behandlingen af sin asylansøgning ikke anerkendes som flygtning, eller, hvis det er relevant, ikke opnår andre former for beskyttelse, skal den pågældende have eller fortsat have midlertidig beskyttelse for resten af den midlertidige beskyttelsesperiode.

41      Det fremgår dermed af de ovennævnte bestemmelser i direktiv 2001/55, at EU-lovgiver ikke har haft til hensigt at indføre en ordning, hvorefter anvendelsen af procedurer for international beskyttelse automatisk udelukkes eller udsættes, men tværtimod har tilsigtet, at sådanne procedurer kan gennemføres i den periode, hvor den midlertidige beskyttelse finder anvendelse.

42      For det andet fremgår det af forarbejderne til direktiv 2001/55, således som generaladvokaten har anført i punkt 42-45 i forslaget til afgørelse, at medlemsstaterne, da der ikke foreligger en aftale om muligheden for at udsætte behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse i perioden med midlertidig beskyttelse, besluttede ikke at indføre denne mulighed i dette direktiv, selv om den fremgik af Kommissionens oprindelige forslag.

43      Det kan følgelig ikke lægges til grund, at EU-lovgiver implicit har fastsat denne mulighed i artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55.

44      Det fremgår dermed af de ovennævnte bestemmelser i direktiv 2001/55 og af tilblivelseshistorien for dets artikel 17, stk. 2, at EU-lovgiver ikke har haft til hensigt at indføre en ordning, hvorefter anvendelsen af procedurer for international beskyttelse automatisk udelukkes eller udsættes eller kan udelukkes eller udsættes, men tværtimod har tilsigtet, at sådanne procedurer kan gennemføres i den periode, hvor den midlertidige beskyttelse finder anvendelse.

45      For det tredje skal der ligeledes tages hensyn til de generelle regler om procedurer for international beskyttelse, der er fastsat i direktiv 2011/95 og 2013/32. I denne henseende bemærkes for det første, at artikel 1 i direktiv 2011/95 bestemmer, at dette direktiv har til formål at fastsætte standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge og for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse. Det følger desuden af denne artikel 1, sammenholdt med det nævnte direktivs artikel 2, litra h) og i), at direktivet regulerer alle ansøgninger om beskyttelse, når der er grundlag for at antage, at der ansøges om flygtningestatus, og som indgives til en medlemsstat af en tredjelandsstatsborger eller statsløs.

46      For det andet fremgår det af artikel 1 og artikel 3, stk. 1, i direktiv 2013/32, at dette direktiv, der har til formål at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95, finder anvendelse på alle ansøgninger om international beskyttelse, der indgives på medlemsstaternes område, herunder ved grænsen, i søterritoriet eller i transitområder.

47      Det følger af disse bestemmelser, at EU-lovgiver på ingen måde har udelukket ansøgere om international beskyttelse, som på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om denne beskyttelse allerede har midlertidig beskyttelse, fra anvendelsesområdet for direktiv 2011/95 og 2013/32.

48      Da der ikke er angivet noget andet i direktiv 2011/95 og 2013/32, må det følgelig fastslås, at de generelle regler, der er fastsat i disse direktiver, finder anvendelse som normalt på sådanne ansøgere om international beskyttelse. Navnlig skal de frister, der er omhandlet i artikel 31 i direktiv 2013/32, anses for principielt at gælde ved behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt ansøgeren om denne beskyttelse allerede har midlertidig beskyttelse.

49      Denne konklusion understøttes af den omstændighed, at EU-lovgiver har indrømmet medlemsstaterne en vis skønsmargen til at forlænge fristen for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, når objektive hensyn begrunder en sådan forlængelse.

50      Navnlig bestemmer artikel 31, stk. 3, tredje afsnit, litra b), i direktiv 2013/32, at medlemsstaterne kan forlænge fristen på seks måneder for behandling af en ansøgning om international beskyttelse, idet denne frist ikke må overstige yderligere ni måneder, hvis et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse samtidigt ansøger om international beskyttelse, således at det i praksis er meget vanskeligt at afslutte proceduren inden for seksmånedersfristen.

51      Det fremgår desuden af artikel 31, stk. 3, fjerde afsnit, i direktiv 2013/32, at medlemsstaterne under behørigt begrundede omstændigheder kan overskride de frister på seks og ni måneder, der er fastsat i dette direktivs artikel 31, stk. 3, første afsnit, og artikel 31, stk. 3, tredje afsnit, litra b), med højst tre måneder, når det er nødvendigt for at sikre en korrekt og fuldstændig behandling af ansøgningen om international beskyttelse.

52      I øvrigt fremgår det af artikel 31, stk. 4 og 5, i direktiv 2013/32, at medlemsstaterne kan udsætte afslutningen af proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse, hvis det ikke med rimelighed kan forventes af den besluttende myndighed, at den træffer afgørelse inden for de tidsfrister, der er fastsat i denne artikel 31, stk. 3, på grund af en usikker situation i oprindelseslandet, som forventes at være midlertidig, forudsat at en endelig frist på 21 måneder ikke overskrides.

53      Heraf følger, at den nævnte artikel 31 bl.a. giver medlemsstaterne mulighed for at overskride den frist på seks måneder, der normalt er fastsat for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, i situationer, der er kendetegnet ved et øget pres på deres systemer for international beskyttelse, såsom dem, der kan begrunde anvendelsen af den i direktiv 2001/55 fastsatte midlertidige beskyttelse, således at denne samme artikel 31 viser, at EU-lovgiver behørigt har taget hensyn til de administrative vanskeligheder, der kan opstå som følge af stigningen i antallet af ansøgninger om international beskyttelse, der indgives samtidigt.

54      I tredje række kan det ikke lægges til grund, at en generel og automatisk udsættelse af behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse eller af fristerne for behandling af en sådan ansøgning i perioden med midlertidig beskyttelse er nødvendig for at sikre gennemførelsen af dette direktivs formål.

55      Som det er anført i nærværende doms præmis 35, har gennemførelsen af den midlertidige beskyttelse ganske vist til formål at undgå, at systemet for tildeling af international beskyttelse overbebyrdes af en massiv og samtidig indgivelse af ansøgninger om flygtningestatus fra fordrevne personer, til gavn for såvel disse fordrevne personer som andre personer, der ansøger om international beskyttelse.

56      Det nævnte direktiv tilsigter imidlertid ligeledes at sikre, at tredjelandsstatsborgere og statsløse, der har midlertidig beskyttelse, bevarer en faktisk mulighed for at opnå international beskyttelse efter en passende undersøgelse af deres individuelle situation, samtidig med at de straks sikres en mindre omfattende beskyttelse (dom af 20.11.2025, Framholm, C-195/25, EU:C:2025:904, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

57      Sidstnævnte formål taler således imod, at medlemsstaternes myndigheder indrømmes en mulighed for generelt og automatisk at udsætte behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse i perioden med midlertidig beskyttelse.

58      Desuden betyder gennemførelsen for hele Den Europæiske Union af den ordning for midlertidig beskyttelse, der er indført ved direktiv 2001/55, ikke nødvendigvis, at en medlemsstat konfronteres med indgivelsen af et antal ansøgninger om international beskyttelse, der overstiger kapaciteten i dens beskyttelsessystem. Behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en person med midlertidig beskyttelse, kan derfor ikke udsættes alene med den begrundelse, at en sådan behandling kan være i strid med det formål, der er nævnt i nærværende doms præmis 55.

59      En eventuel generel og automatisk udsættelse af behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, der indgives af personer med midlertidig beskyttelse, kan i øvrigt udsætte de kompetente myndigheder for ved udløbet af perioden med midlertidig beskyttelse at skulle behandle et stort antal ansøgninger om international beskyttelse samtidigt, således at denne foranstaltning reelt ikke synes at kunne nå målet om at beskytte de nationale systemer mod overbebyrdelse som følge af den massive og samtidige indgivelse af ansøgninger om international beskyttelse.

60      Det kan imidlertid ikke fuldstændigt udelukkes, at den omstændighed, at der i en medlemsstat i en kort periode indgives et betydeligt antal ansøgninger om international beskyttelse fra personer med midlertidig beskyttelse, undtagelsesvis gør det objektivt umuligt i praksis for en medlemsstat, henset til kapaciteten i dens system for midlertidig beskyttelse, og til trods for alle de foranstaltninger, der med rimelighed kan tænkes anvendt for at imødegå en sådan tilstrømning, at behandle alle disse ansøgninger under streng overholdelse af de frister, der er fastsat i artikel 31 i direktiv 2013/32.

61      Selv om en sådan objektiv umulighed af de grunde, der er anført i nærværende doms præmis 35-59, ikke kan begrunde en generel og automatisk udsættelse af behandlingen af de ansøgninger om international beskyttelse, der indgives af personer med midlertidig beskyttelse, kan den derimod med henblik på at sikre virkeliggørelsen af formålene med direktiv 2001/55 og bevare rettighederne for alle ansøgere om international beskyttelse foranledige den pågældende medlemsstat til at træffe foranstaltninger såsom en trinvis behandling af disse ansøgninger om international beskyttelse, i givet fald ved at fastlægge prioriteter med henblik herpå.

62      Sådanne foranstaltninger kan således i givet fald foranledige en medlemsstats kompetente myndigheder til midlertidigt at udsætte behandlingen af visse ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet af personer med midlertidig beskyttelse, uden at det er muligt systematisk at sikre, at hver af disse ansøgninger i sidste ende kan behandles under streng overholdelse af de frister, der er fastsat i artikel 31 i direktiv 2013/32.

63      I en situation, hvor sådanne foranstaltninger er blevet gennemført af de kompetente myndigheder, tilkommer det de kompetente retter, ved hvilke der er anlagt et søgsmål som det i hovedsagen omhandlede, at sikre sig, at en eventuel overskridelse af disse frister dels ikke følger af en beslutning om generel og automatisk udsættelse af behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, der indgives af personer med midlertidig beskyttelse, dels kun følger af de foranstaltninger, der er nødvendige for at imødegå en objektiv umulighed for at overholde de nævnte frister, samtidig med at overbebyrdelse af den pågældende medlemsstats internationale beskyttelsessystem undgås.

64      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55 og artikel 31 i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at

–        disse bestemmelser er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder automatisk udsætter behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet af personer med midlertidig beskyttelse, i perioden med midlertidig beskyttelse, således at fristen for at træffe afgørelse om disse ansøgninger om international beskyttelse først begynder at løbe eller først fortsætter med at løbe efter udløbet af denne periode

–        det er muligt for de kompetente myndigheder i særlige tilfælde midlertidigt at udsætte behandlingen af visse af de nævnte ansøgninger om international beskyttelse, herunder ved at overskride denne frist for at træffe afgørelse, forudsat at fristoverskridelsen skyldes foranstaltninger, der er truffet for at imødegå en objektiv umulighed for nøje at overholde den nævnte frist for at træffe afgørelse, samtidig med at det undgås, at den pågældende medlemsstats system for international beskyttelse bliver overbebyrdet, og som er nødvendige med henblik herpå.

 Sagsomkostninger

65      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 17, stk. 2, i Rådets direktiv 2001/55/EF af 20. juli 2001 om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger, der skal fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelsen af disse personer og følgerne heraf, og af artikel 31 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse

skal fortolkes således, at

–        disse bestemmelser er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder automatisk udsætter behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet af personer med midlertidig beskyttelse, i perioden med midlertidig beskyttelse, således at fristen for at træffe afgørelse om disse ansøgninger om international beskyttelse først begynder at løbe eller først fortsætter med at løbe efter udløbet af denne periode

–        det er muligt for de kompetente myndigheder i særlige tilfælde midlertidigt at udsætte behandlingen af visse af de nævnte ansøgninger om international beskyttelse, herunder ved at overskride denne frist for at træffe afgørelse, forudsat at fristoverskridelsen skyldes foranstaltninger, der er truffet for at imødegå en objektiv umulighed for nøje at overholde den nævnte frist for at træffe afgørelse, samtidig med at det undgås, at den pågældende medlemsstats system for international beskyttelse bliver overbebyrdet, og som er nødvendige med henblik herpå.

Underskrifter

---

*      Processprog: nederlandsk.

---

i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.