M.P.M. mod Ministerstvo na zemedelieto i hranite m.fl (C-600/25)

–

P.M. ved advokat K. Boncheva,

–

Europa-Kommissionen ved F. Calvo Langdon, G. Koleva og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af dels artikel 47, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2006, L 368, s. 15), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 434/2007 af 20. april 2007 (EUT 2007, L 104, s. 8) (herefter »forordning nr. 1974/2006«), sammenholdt med 37. betragtning til forordning nr. 1974/2006, dels artikel 2, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549 og berigtiget ved EUT 2016, L 130, s. 13), sammenholdt med femte betragtning til forordning nr. 1306/2013.

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side P.M., en bulgarsk landbruger, og på den anden side Ministerstvo na zemedelieto i hranite (landbrugs- og fødevareministeriet, Bulgarien) og Darzhaven fond »Zemedelie« – Sofia (den statslige landbrugsfond – Sofia, Bulgarien) (herefter »den statslige landbrugsfond«) og Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) med påstand om erstatning for den skade, som sagsøgeren mener at have lidt ved at være forpligtet til at tilbagebetale 50% af den landbrugsstøtte, som han havde modtaget.

3

Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1) blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (EUT 2013, L 347, s. 487). I henhold til artikel 88, stk. 2, i forordning nr. 1305/2013 fandt forordning nr. 1698/2005 imidlertid fortsat anvendelse på operationer, der blev gennemført i henhold til de programmer, som Europa-Kommissionen havde godkendt i henhold til sidstnævnte forordning inden den 1. januar 2014.

4

Artikel 36 i forordning nr. 1698/2005 bestemmer:

»Støtten ifølge denne afdeling vedrører:

[...]«

5

Denne forordnings artikel 37 med overskriften »Betalinger for naturbetingede ulemper i bjergområder og betalinger i andre områder med ulemper« fastsætter i stk. 1 og 2:

»1.   Betalinger i henhold til artikel 36, litra a), nr. i) og ii), ydes på årsbasis pr. ha udnyttet landbrugsareal[,] jf. Kommissionens beslutning 2000/115/EF af 24. november 1999 om definitionerne af kendetegn, lister over landbrugsprodukter, undtagelsen fra definitionerne og om regioner og områder i forbindelse med undersøgelserne af landbrugsbedrifternes struktur [(EFT 2000, L 38, s. 1)].

Betalingerne skal udgøre en kompensation for landbrugernes ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af ulemperne for landbrugsproduktionen i det pågældende område.

2.   Betalingerne ydes til landbrugere, som forpligter sig til at drive landbrug i områder, der er udpeget i henhold til artikel 50, stk. 2 og 3, i mindst fem år fra den første betaling.«

6

Forordning nr. 1974/2006 blev ophævet ved Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 807/2014 af 11. marts 2014 om supplerende bestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om indførelse af overgangsbestemmelser (EUT 2014, L 227, s. 1). I henhold til artikel 19, stk. 2, i denne delegerede forordning fandt forordning nr. 1974/2006 imidlertid fortsat anvendelse på operationer, der gennemføres i henhold til programmer, som Kommissionen har godkendt i henhold til forordning (EF) nr. 1698/2005 inden den 1. januar 2014.

7

37. betragtning til forordning nr. 1974/2006 har følgende ordlyd:

»Der bør fastsættes fælles regler for flere foranstaltninger, navnlig på følgende områder: gennemførelse af integrerede operationer, investeringsforanstaltninger, overdragelse af en landbrugsbedrift i den periode, for hvilken der er indgået en forpligtelse som betingelse for at modtage støtte, forøgelse af bedriftens areal og fastlæggelse af forskellige kategorier af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder.«

8

Denne forordnings artikel 47 er affattet som følger:

»1.   Medlemsstaterne kan bl.a. anerkende følgende kategorier af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder, hvor de ikke vil kræve tilbagebetaling af støtte, der er udbetalt til støttemodtageren:

2.   Støttemodtageren eller dennes befuldmægtigede indberetter tilfældet af force majeure eller de ekstraordinære omstændigheder til den kompetente myndighed skriftligt og med dokumentation, som myndigheden anser for tilstrækkelig, senest ti arbejdsdage efter det tidspunkt, hvor støttemodtageren eller dennes befuldmægtigede er i stand hertil.«

9

Artikel 47 i forordning nr. 1305/2013 med overskriften »Regler for arealrelaterede betalinger« bestemmer i stk. 4:

»Tilbagebetaling af støtte er ikke påkrævet i tilfælde af force majeure og ekstraordinære omstændigheder som omhandlet i artikel 2 i forordning [nr. 1306/2013].«

10

Femte betragtning til forordning nr. 1306/2013 har følgende ordlyd:

»For at sikre overensstemmelse mellem medlemsstaternes praksis og harmoniseret anvendelse af medlemsstaterne af force majeure-klausulen bør denne forordning, når det er hensigtsmæssigt, åbne mulighed for undtagelser i tilfælde af force majeure eller usædvanlige omstændigheder samt for en ikke-udtømmende liste over eventuelle tilfælde af force majeure og usædvanlige omstændigheder, der skal anerkendes af de kompetente nationale myndigheder. Disse myndigheder bør træffe afgørelse om tilfælde af force majeure eller usædvanlige omstændigheder på grundlag af en vurdering fra sag til sag på grundlag af behørig dokumentation og ved anvendelse af begrebet force majeure i lyset af EU-landbrugsretten herunder Domstolens retspraksis.«

11

Denne forordnings artikel 2 med overskriften »Udtryk, der benyttes i denne forordning« bestemmer i stk. 2:

»Med henblik på finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik kan »force majeure« og »ekstraordinære omstændigheder«, navnlig anerkendes i følgende tilfælde:

12

Den nævnte forordnings artikel 121 bestemmer:

»1.   Denne forordning træder i kraft på dagen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Den anvendes fra den 1. januar 1994.

2.   Dog finder følgende bestemmelser anvendelse som følger:

13

Artikel 37i i Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (lov om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer) (DV nr. 17 af 1.3.1991) bestemmer i stk. 1 og 4:

»(1)   Græsningsarealer, enge og græsarealer i Darzhaven pozemlen fond [(den statslige ejendomsfond, Bulgarien)] og den kommunale ejendomsfond udlejes eller bortforpagtes i overensstemmelse med artikel 24a, stk. 2, til ejere eller brugere af avlsbedrifter, der holder græssende husdyr, og som er registreret i det integrerede informationssystem Bulgarska agentsia po bezopasnost na chranite [(det bulgarske agentur for fødevaresikkerhed)], på grundlag af antallet og arten af registrerede dyr til en pris, der fastsættes ved en markedsmekanisme. Græsningsarealer, enge og græsarealer i den statslige ejendomsfond og den kommunale ejendomsfond udlejes eller bortforpagtes til personer, der ikke har skattegæld, gæld til den statslige landbrugsfond, den statslige ejendomsfond eller den kommunale ejendomsfond eller forpligtelser vedrørende jord i henhold til artikel 37c, stk. 3, nr. 2.

[...]

(4)   Græsningsarealer, enge og græsarealer fordeles blandt de rettighedshavere, der har bedrifter, der er registreret i de respektive ejendomszoner, på grundlag af antallet og arten af registrerede græssende dyr afhængigt af græsningsarealer, enge og græsarealer, der ejes eller anvendes lovligt, men op til 15 dekar pr. storkreatur i ejendommene i første til syvende kategori og/eller 30 dekar pr. storkreatur i ejendommene i den ottende til tiende kategori. De støtteberettigede personer, der opdrætter kvæg til kødproduktion og dyr af oprindelige racer (oprindelige dyrearter), tildeles op til 20 dekar pr. dyreenhed i de ejendomme, der henhører under første til syvende kategori, og op til 40 dekar pr. dyreenhed i de ejendomme, der henhører under ottende til tiende kategori. Rettighedshavere, der opdrætter kvæg til produktion af mælk eller kød, får og/eller geder, der er godkendt til støtte i forbindelse med delforanstaltningerne »Betalinger til omlægning til økologisk landbrug« og »Betalinger til opretholdelse af økologisk landbrug«, der indgår i delen »økologisk opdræt«, tildeles arealer med op til 0,15 storkreaturer pr. hektar, uanset ejendomskategorien.«

14

Den 11. august 2015 blev der i Darzhaven vestnik nr. 61 offentliggjort en lov om ændring af lov om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer (herefter »ændringsloven«). Artikel 15 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til ændringsloven bestemmer:

»(1) De støttemodtagere, som inden den 24. februar 2015 har indgået leje- eller forpagtningsaftaler vedrørende græsningsarealer, enge og græsarealer i den statslige ejendomsfond og den kommunale ejendomsfond, er forpligtet til at bringe aftalerne i overensstemmelse med kravene i artikel 37i, stk. 1 og 4, inden den 1. februar 2016.

(2) De støttemodtagere, der er godkendt inden for rammerne af den del, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 4 af 24. februar 2015 om gennemførelse af foranstaltning 11 »økologisk landbrug« i programmet for udvikling af landdistrikterne 2014-2020 [...], og som inden den 24. februar 2015 har indgået leje- eller forpagtningsaftaler vedrørende græsningsarealer, enge og græsarealer i den statslige ejendomsfond og den kommunale ejendomsfond, og hvis græssende husdyr og græsningsarealer alle er godkendt til støtte, er forpligtet til inden den 1. februar 2016 at bringe aftalerne i overensstemmelse med kravene i artikel 37i, stk. 1, under overholdelse af forholdet på mindst 0,15 dyreenheder pr. hektar, uanset kategori.

(3) Leje- eller forpagtningsaftaler vedrørende græsningsarealer, enge og græsarealer i den statslige ejendomsfond og den kommunale ejendomsfond, der ikke er bragt i overensstemmelse inden for den i stk. 1 eller 2 fastsatte frist, opsiges af kommunens borgmester eller af direktøren for [det regionale landbrugsdirektorat].

[…].«

15

Naredba nr. 11 za usloviata i reda za prilagane na myarka 211 »Plashtania na zemedelski stopani za prirodni ogranichenia v planinskite rayoni« i myarka 212 »Plashtania na zemedelski stopani v rajoni s ogranichenia, razlichni ot planinskite rayoni« ot Programata za razvitie na selskite rajoni za perioda 2007-2013 (bekendtgørelse nr. 11 med betingelser og de nærmere bestemmelser for gennemførelse af foranstaltning 211 »betalinger for naturbetingede ulemper til landbrugere i bjergområder« og foranstaltning 212 »betalinger til landbrugere i andre områder med ulemper end bjergområder« i programmet for udvikling af landdistrikterne for perioden 2007-2013) af 3. april 2008 (DV nr. 40 af 18.4.2008) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »bekendtgørelse nr. 11/2008«), bestemmer i artikel 1, stk. 1:

»Denne bekendtgørelse fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af følgende foranstaltninger i programmet for udvikling af landdistrikterne 2007-2013, der finansieres af [Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)]:

16

Ifølge artikel 2 i bekendtgørelses nr.11/2008 driver landbrugere, der har indgivet en ansøgning om støtte til en af de i bekendtgørelsens artikel 1, stk. 1, omhandlede foranstaltninger, landbrug i bjergområder eller i andre områder med ulemper end bjergområder i hele støtteperioden.

17

Denne bekendtgørelses artikel 4, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Ansøgere om støtte i henhold til denne bekendtgørelse er forpligtet:

[...]

[...]«

18

Artikel 14 i bekendtgørelse nr. 11/2008 er affattet således:

»(1)   En landbruger, der ikke indgiver en ansøgning om finansiel støtte i løbet af perioden for tilsagnet om forpligtelser i fem år, udelukkes fra at modtage støtte i henhold til denne bekendtgørelse og er forpligtet til at tilbagebetale de beløb, der er modtaget som kompensationsbetaling for ugunstigt stillede områder indtil dette punkt, eller en del af disse beløb, på grundlag af det år, hvor den pågældende har bragt sin deltagelse i foranstaltningerne til ophør, på følgende måde:

[...]

(3)   De i stk. 1 omhandlede midler inddrives med lovbestemt rente fra det tidspunkt, hvor landbrugeren underrettes om forpligtelsen til at tilbagebetale beløbet, indtil datoen for den faktiske tilbagebetaling eller det faktiske fradrag af beløbet.

[…].«

19

Den nævnte bekendtgørelses artikel 15 har følgende ordlyd:

»(1)   I tilfælde af force majeure og ekstraordinære omstændigheder finder artikel 14 ikke anvendelse, forpligtelsen ophæves, og der kræves ingen, hel eller delvis, tilbagebetaling af støtte, som landbrugeren har modtaget.

(2)   Tilfælde af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder samt relevant dokumentation (dokumenter udstedt af den kompetente administrative myndighed) meddeles skriftligt Den statslige landbrugsfond – Betalingsorganet af landbrugeren eller af enhver anden person, der er bemyndiget af landbrugeren eller af den pågældendes arving, inden for en frist på [ti] arbejdsdage fra den dato, hvor landbrugeren, dennes bemyndigede repræsentant eller arving er i stand hertil.«

20

I henhold til artikel 1, nr. 3, i de supplerende bestemmelser til den nævnte bekendtgørelse forstås ved »force majeure« eller »ekstraordinære omstændigheder«:

[...]«

21

Artikel 1, stk. 1 og 2, i Zakon za otgovornostta na darzhavata i obshtinite za vredi (lov om statens og kommunernes ansvar for forvoldte skader) (DV nr. 60 af 5.8.1988) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov om statens ansvar«), bestemmer:

»(1)   Staten og kommunerne er ansvarlige for de skader, som borgere og juridiske personer har lidt som følge af ulovlige retsakter og retsstridig handling eller undladelse fra deres myndigheders eller ansattes side i forbindelse med udøvelsen af deres administrative aktiviteter eller som følge af disse.

(2)   De søgsmål, der anlægges i henhold til stk. 1, behandles i overensstemmelse med den procedure, som er fastsat i Administrativnoprotsesualen kodeks [(lov om forvaltningsretspleje)].«

22

Artikel 2c, stk. 1, nr. 1, og artikel 2, stk. 2, i lov om statens ansvar bestemmer:

»(1)   Når skaden følger af en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, behandles søgsmålet af retsinstansernes ifølge de nærmere regler i:

[...]

(2)   Når et søgsmål som omhandlet i stk. 1 er rettet mod flere sagsøgte, behandles det ifølge de nærmere regler i lov om forvaltningsretspleje, hvis parten i sagen er en forvaltningsdomstol, Varchoven administrativen sad [(øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] eller en juridisk person for så vidt angår skade forvoldt i forbindelse med administrative funktioner eller som følge af disse.«

23

Artikel 4, stk. 2, i lov om statens ansvar bestemmer, at »[h]vis sagen anlægges mod flere sagsøgte, er disse solidarisk ansvarlige«.

24

Artikel 53 i Zakon za zadalzheniyata i dogovorite (lov om forpligtelser og kontrakter) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:

»Hvis skaden er forvoldt af flere personer, holdes disse solidarisk ansvarlige.«

25

Artikel 122 i lov om forpligtelser og kontrakter i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, har følgende ordlyd:

»Kreditor kan kræve opfyldelse af de samlede forpligtelser af en hvilken som helst skyldner.

[...]«

26

Artikel 162 i Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks (lov om procedurer for skatter og sociale bidrag) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, har følgende ordlyd:

»(1)   Statens og kommunernes fordringer er enten offentlige eller private.

(2)   Ved offentlige fordringer fra staten og offentlige fordringer fra kommuner forstås fordringer:

[...]

27

P.M., der er landbruger, indgik i 2012 aftaler om leje af landbrugsarealer for en periode på fem år med den statslige ejendomsfond. For at opnå støtte under foranstaltning 211 »betalinger for naturbetingede ulemper til landbrugere i bjergområder« (herefter »foranstaltning 211«) og foranstaltning 212 »betalinger til landbrugere i andre områder med ulemper end bjergområder« (herefter »foranstaltning 212«) i programmet for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 forpligtede han sig til at bevare disse arealer i en god landbrugs- og økologisk stand.

28

I august 2015 pålagde artikel 15 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til ændringsloven imidlertid de brugere, der inden den 24. februar 2015 havde indgået leje- eller forpagtningsaftaler vedrørende græsningsarealer, enge og græsarealer i den statslige ejendomsfond eller den kommunale ejendomsfond, at bringe disse aftaler i overensstemmelse med kravene i artikel 37i, stk. 1 og 4, i lov om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer inden den 1. februar 2016, idet de nævnte aftaler ellers ville blive opsagt (herefter »reformen af august 2015«). Efter reformen af august 2015 kunne sådanne græsningsarealer, enge og græsarealer kun udlejes eller bortforpagtes til ejere eller brugere af avlsbedrifter, der holder græssende husdyr, og som er registreret i det bulgarske agentur for fødevaresikkerheds integrerede informationssystem.

29

Da P.M. ikke rådede over de nødvendige økonomiske midler til at opfylde disse krav, anmodede han om opsigelse af sine lejeaftaler. Denne opsigelse fik virkning pr. 1. oktober 2015. P.M. meddelte herefter den statslige landbrugsfond, at han ikke længere var i stand til at indgive en støtteansøgning for årene 2016 og 2017, og at han derfor ikke kunne overholde den forpligtelse, der var indgået for fem år i løbet af 2012.

30

Den 23. april 2020 vedtog den statslige landbrugsfond på grundlag af artikel 14, stk. 1, nr. 3, i bekendtgørelse nr. 11/2008 to afgørelser (herefter samlet »de to afgørelser af 23. april 2020«), hvorved den udelukkede P.M. fra støtte i henhold til foranstaltning 211 og 212 og fastsatte to offentlige fordringer på henholdsvis 724,92 og 9191,56 bulgarske leva (BGN) (ca. 371 og 4700 EUR), svarende til 50% af det samlede beløb, som han havde fået udbetalt i henhold til disse to foranstaltninger for produktionsårene 2013 - 2015. Denne fond fandt i det væsentlige dels, at den indgåede forpligtelse kunne være blevet overholdt ved at angive andre arealer beliggende i det ugunstigt stillede område, dels at reformen af august 2015 ikke kunne udgøre et tilfælde af »force majeure eller ekstraordinære omstændigheder« som omhandlet i denne bekendtgørelses artikel 15.

31

Idet P.M. var af den opfattelse, at reformen af august 2015 udgjorde et tilfælde af »force majeure eller ekstraordinære omstændigheder«, således at han burde have været fritaget for tilbagebetaling af den finansielle støtte, som han havde modtaget, anfægtede han i første omgang de to afgørelser af 23. april 2020 ved to særskilte søgsmål anlagt ved Administrativen sad Plovdiv (forvaltningsdomstolen i Plovdiv, Bulgarien). Denne ret gav medhold i det ene af de to søgsmål og frifandt sagsøgte i det andet.

32

Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) opretholdt i det væsentlige gyldigheden af disse to afgørelser af 23. april 2020 ved to domme afsagt henholdsvis den 8. oktober og den 10. november 2021. Denne ret fandt nærmere bestemt, at reformen af august 2015 hverken udgjorde et tilfælde af force majeure eller en ekstraordinær omstændighed, eftersom P.M. kunne have anvendt andre arealer til at overholde sin flerårige forpligtelse. Den nævnte ret fastslog ligeledes, at opregningen af tilfælde af force majeure i artikel 1, nr. 3, i bekendtgørelse nr. 11/2008 var udtømmende, og at denne bestemmelse var i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2), i forordning nr. 1306/2013. Den pågældende ret fremhævede endelig, at P.M. inden for den lovbestemte frist kunne have bragt sin bedrift i overensstemmelse med de krav, der var fastsat ved reformen af august 2015.

33

I forbindelse med den appel, som P.M. iværksatte til prøvelse af dommen afsagt af Administrativen sad Plovdiv (forvaltningsdomstolen i Plovdiv), som frifandt sagsøgte i første instans, havde P.M. anmodet Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) om at forelægge Domstolen fire præjudicielle spørgsmål. Disse spørgsmål vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt opregningen af tilfælde af force majeure i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 var udtømmende, og mere generelt, om artikel 1, nr. 3, i de supplerende bestemmelser til bekendtgørelse nr. 11/2008 ved i det foreliggende tilfælde at udelukke anerkendelse af et tilfælde af »force majeure« eller en »ekstraordinær[...] omstændighed[...]« var forenelig med denne artikel 2, stk. 2.

34

Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) havde imidlertid ikke imødekommet denne anmodning om en præjudiciel afgørelse, idet den fandt, at de således foreslåede spørgsmål var generelle og hypotetiske, og at de vedrørte undersøgelsen af de faktiske omstændigheder og ikke den manglende klarhed af nævnte artikel 2, stk. 2. Denne ret anførte ligeledes, at P.M. ikke havde indgivet en støtteansøgning, og at han for så vidt angår foranstaltning 211 ikke havde underrettet den statslige landbrugsfond, dvs. betalingsorganet, om situationen.

35

Dernæst anlagde P.M. tre erstatningssøgsmål mod den bulgarske stat ved Administrativen sad Plovdiv (forvaltningsdomstolen i Plovdiv) med påstand om erstatning for den økonomiske og ikke-økonomiske skade, som han anslog til 13708,81 BGN (ca. 7011 EUR) for den økonomiske skade og 1000 BGN (ca. 511 EUR) for den ikke-økonomiske skade med tillæg af lovbestemte renter. Det var P.M’s opfattelse, at landbrugs- og fødevareministeriet med vedtagelsen af bekendtgørelse nr. 11/2008, den administrerende vicedirektør for den statslige landbrugsfond ved at træffe de to afgørelser af 23. april 2020 og Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ved at afsige sine domme af 8. oktober og 10. november 2021 åbenbart havde tilsidesat EU-retten.

36

Ved dom af 29. november 2024 forenede Administrativen sad Plovdiv (forvaltningsdomstolen i Plovdiv) de sager, der var genstand for P.M’s søgsmål, og frifandt de sagsøgte, idet den fastslog, at artikel 15 i bekendtgørelse nr. 11/2008, sammenholdt med artikel 1, nr. 3, i de supplerende bestemmelser til denne bekendtgørelse, ikke var i strid med artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 1305/2013. Under alle omstændigheder var det ikke blevet godtgjort, at beviserne for »force majeure« eller »ekstraordinære omstændigheder« blev indberettet til den statslige landbrugsfond skriftligt af P.M., af anden person bemyndiget af P.M. eller af P.M’s arving inden for en frist på ti arbejdsdage fra den dato, hvor han var i stand til det, i strid med, hvad der kræves i henhold til denne bekendtgørelses artikel 15, stk. 2.

37

Desuden har de EU-retlige bestemmelser, som P.M. har påberåbt sig, ikke direkte til formål at tillægge borgerne rettigheder, således at en af betingelserne for, at en medlemsstat ifalder ansvar for tilsidesættelse af EU-retten, ikke er opfyldt.

38

Administrativen sad Plovdiv (forvaltningsdomstolen i Plovdiv) fastslog i øvrigt, at P.M. ikke havde rejst noget spørgsmål for Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der krævede en yderligere fortolkning, således at denne ret ikke kunne anses for at have tilsidesat EU-retten ved ikke at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse i denne sag.

39

Ifølge Administrativen sad Plovdiv (forvaltningsdomstolen i Plovdiv) var det endelig i det foreliggende tilfælde heller ikke blevet godtgjort, at der forelå en åbenbar uforenelighed med Domstolens praksis på området, for så vidt som dom af 18. januar 2024, Askos Properties (C-656/22, EU:C:2024:56), som P.M. påberåbte sig, er afsagt efter de administrative og retslige afgørelser, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen.

40

P.M. har iværksat kassationsappel til prøvelse af dommen af 29. november 2024 ved Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som er den forelæggende ret.

41

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det følger af artikel 88 i forordning nr. 1305/2013 og af artikel 19 i delegeret forordning nr. 807/2014, at forordning nr. 1698/2005 og nr. 1974/2006 finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, ligesom det er tilfældet med bekendtgørelse nr. 11/2008.

42

Den forelæggende ret er i første række af den opfattelse, at artikel 47 i forordning nr. 1974/2006 skaber rettigheder, således at en borger kan påberåbe sig den direkte med henblik på at blive fritaget for tilbagebetaling af en del af eller hele den modtagne støtte.

43

I anden række har den forelæggende ret vurderet, at den statslige landbrugsfond har tilsidesat EU-retten ved at vedtage de to afgørelser af 23. april 2020. Denne ret finder således, at støttemodtageren skal anvende det samme areal eller i det mindste et areal, der er beliggende i samme bjergområde eller har ulemper. Den nævnte ret er desuden i tvivl om, hvorvidt P.M. har haft mulighed for at anvende andre arealer end dem, der var stillet til rådighed for ham af den statslige ejendomsfond, og navnlig arealer der tilhører privatpersoner, for at registrere en avlsbedrift i det bulgarske agentur for fødevaresikkerheds integrerede informationssystem inden for en frist på seks måneder og endelig for at overføre den personlige forpligtelse, som han havde påtaget sig, til en anden person.

44

I tredje række har den forelæggende ret anført, at den i sine domme af 8. oktober og 10. november 2021 fastslog, at den omstændighed, at bekendtgørelse nr. 11/2008 ikke gengiver de to tilfælde, der er nævnt i artikel 47, litra e) og f), i forordning nr. 1974/2006, ikke kan medføre en konflikt mellem disse to retsakter, eftersom denne artikel 47 indeholder en ikke-udtømmende opregning.

45

I fjerde række ønsker den forelæggende ret oplyst, om den åbenbart tilsidesatte EU-retten i sine domme af 8. oktober og 10. november 2021, idet den heri fastslog, at opregningen af tilfælde af force majeure i artikel 1, nr. 3, i de supplerende bestemmelser til bekendtgørelse nr. 11/2008 var udtømmende, og at denne lovbestemmelse var i overensstemmelse med forordning nr. 1306/2013, uden at den fandt det hensigtsmæssigt at imødekomme P.M’s anmodning om at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål herom. I denne henseende har den forelæggende ret medgivet, at dens egen retspraksis er selvmodsigende, eftersom den i visse afgørelser har fundet, at opregningen i artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006 og i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 ikke er udtømmende, mens den i andre afgørelser har fastslået det modsatte.

46

Når dette er sagt, har den forelæggende ret anført, at den i dommen af 10. november 2021 for så vidt angår foranstaltning 211 på grundlag af de optagne beviser fastslog, at støttemodtageren ikke havde underrettet den administrative myndighed om, at der forelå force majeure, inden for den frist, der er fastsat i artikel 15, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 11/2008, som på dette punkt nøje gengiver artikel 47, stk. 2, i forordning nr. 1974/2006. Denne ret fremhævede i dommen af 8. oktober 2021, at for så vidt angår foranstaltning 212 var denne underretningspligt derimod blevet overholdt.

47

På denne baggrund har Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

48

Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006 skal fortolkes således, at et tilfælde af »force majeure« eller en »ekstraordinær[...] omstændighed[...]« kan udgøres af fortabelsen af retten til at anvende de arealer, der er genstand for en flerårig forpligtelse i henhold til ELFUL, som følge af opsigelsen af lejeaftalen efter en lovændring, der ligger efter indgåelsen af denne forpligtelse, og hvorved der er indført nye krav som betingelse for opretholdelsen af en sådan aftale, og når støttemodtageren har truffet alle de foranstaltninger, som det var muligt for den pågældende at træffe, uden at udsætte sig for en uforholdsmæssig belastning, for at bevare denne ret.

49

I henhold til artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006 kan medlemsstaterne bl.a. anerkende de seks kategorier af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder, der er opregnet i dette stykkes litra a)-f), hvor de ikke vil kræve tilbagebetaling af støtte, der er udbetalt til støttemodtageren.

50

Hvad spørgsmålet om, hvorvidt opsigelsen af lejeaftaler som de i hovedsagen omhandlede kan udgøre et tilfælde af »force majeure« eller en »ekstraordinær[...] omstændighed[...]« som omhandlet i denne artikel 47, stk. 1, skal det bemærkes, at Domstolen i forbindelse med ELFUL allerede har fastslået, at der foreligger force majeure i tilfælde, der skyldes helt usædvanlige, uforudsigelige og uden for den pågældende erhvervsdrivendes vilje liggende begivenheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser fra denne (dom du 18.1.2024, Askos Properties, C-656/22, EU:C:2024:56, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

51

Nævnte artikel 47, stk. 1, fastsætter således en fakultativ undtagelse til princippet om, at støtten skal tilbagebetales af støttemodtageren i tilfælde af manglende overholdelse af den forpligtelse, som den pågældende har påtaget sig med henblik på tildeling af denne støtte, og som vedkommende skal overholde i det mindste i den periode, hvor lejeaftalen eller forpagtningsaftalen vedrørende et landbrugsareal var gældende (jf. i denne retning dom af 18.1.2024, Askos Properties, C-656/22, EU:C:2024:56, præmis 44).

52

Det følger af 37. betragtning til og artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006, at den liste, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, ikke er udtømmende, således at begreberne »force majeure« eller »ekstraordinære omstændigheder« som omhandlet i den nævnte bestemmelse kan omfatte tilfælde, der ikke er opført på denne liste. Det bemærkes, at selv om den nævnte liste kun indeholder objektive omstændigheder, skal den berørte, som påberåber sig, at der foreligger »force majeure« eller »ekstraordinære omstændigheder«, ligeledes være i stand til at godtgøre, at den pågældende har sikret sig mod følgerne af de usædvanlige begivenheder ved at træffe egnede foranstaltninger, idet det dog ikke kræves, at vedkommende træffer urimeligt belastende foranstaltninger (dom af 18.1.2024, Askos Properties, C-656/22, EU:C:2024:56, præmis 48 og 49)

53

På grundlag af disse forhold fastslog Domstolen i præmis 62 i dom af 18. januar 2024, Askos Properties (C-656/22, EU:C:2024:56), at en reform som reformen af august 2015 kunne udgøre et tilfælde af »force majeure« eller en »ekstraordinær[...] omstændighed[...]« som omhandlet i artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006.

54

Henset til den tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for i det foreliggende tilfælde med hensyn til P.M’s mulighed for dels at leje arealer, der tilhører andre personer end den bulgarske stat, dels at opnå de krævede driftstilladelser inden for de fastsatte frister, synes P.M. ikke at have været i stand til at opfylde de nye krav, der blev indført ved reformen af august 2015.

55

Når dette er sagt, følger det af artikel 47, stk. 2, i forordning nr. 1974/2006, der er gengivet i artikel 15, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 11/2008, at for at kunne drage fordel af den fakultative undtagelse fra princippet om tilbagebetaling af støtte, der er fastsat i denne forordnings artikel 47, stk. 1, skal støttemodtageren eller dennes befuldmægtigede indberette tilfældet af force majeure eller de ekstraordinære omstændigheder til den kompetente myndighed skriftligt og med dokumentation, som myndigheden anser for tilstrækkelig, senest ti arbejdsdage efter det tidspunkt, hvor støttemodtageren eller dennes befuldmægtigede er i stand hertil.

56

Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at selv om denne betingelse blev overholdt for foranstaltning 212, blev den derimod ikke opfyldt for foranstaltning 211.

57

Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006 skal fortolkes således, at et tilfælde af »force majeure« eller en »ekstraordinær[...] omstændighed[...]« kan udgøres af fortabelsen af retten til at anvende de arealer, der er genstand for en flerårig forpligtelse i henhold til ELFUL, som følge af opsigelsen af lejeaftalen efter en lovændring, der ligger efter indgåelsen af denne forpligtelse, og hvorved der er indført nye krav som betingelse for opretholdelsen af en sådan aftale, samtidigt med, at den nævnte opsigelse udgør en usædvanlig, uforudsigelig og uden for denne støttemodtagers vilje liggende begivenhed, og denne har truffet alle de foranstaltninger, som det var muligt for den pågældende at træffe, uden at udsætte sig for en uforholdsmæssig belastning, for at bevare denne ret.

58

Den forelæggende ret ønsker med det femte spørgsmål, som skal behandles som det næste, oplyst, om princippet om, at en medlemsstat er ansvarlig for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes den, skal fortolkes således, at den omstændighed, at en medlemsstat i en lovgivning, der er vedtaget til gennemførelse af artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006, kun delvist gengiver den ikke-udtømmende liste over tilfælde af »force majeure eller ekstraordinære omstændigheder« i denne bestemmelse, udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af artikel 47, stk. 1.

59

Indledningsvis bemærkes, at princippet om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes den, udgør en væsentlig del af systemet i traktaterne, som EU er baseret på (dom af 19.11.1991, Francovich m.fl., C-6/90 og C-9/90, EU:C:1991:428, præmis 35). Dette princip gælder i alle tilfælde, hvor en medlemsstat har overtrådt EU-retten, uanset hvilken myndighed der er skyld i denne tilsidesættelse (jf. i denne retning dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame, C-46/93 og C-48/93, EU:C:1996:79, præmis 31 og 32, og af 22.12.2022, Ministre de la Transition écologique og Premier ministre (Statens erstatningsansvar for luftforurening), C-61/21, EU:C:2022:1015, præmis 43). Det nævnte princip finder ligeledes anvendelse, når den pågældende tilsidesættelse skyldes en afgørelse truffet af en ret, hvis afgørelser i henhold til de nationale retsregler ikke kan appelleres (herefter »en national ret, hvis afgørelser ikke kan appelleres«) (dom af 30.9.2003, Köbler, C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 50, og af 28.7.2016, Tomášová, C-168/15, EU:C:2016:602, præmis 20; af 8.9.2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice og Curtea de Apel Bucureşt, C-163/24, EU:C:2026:722, præmis 48, og af 8.9.2026, Ferreira da Silva e Brito m.fl., C-293/24, EU:C:2026:723, præmis 43 og 44).

60

Desuden har skadelidte borgere ret til erstatning, såfremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den EU-retlige bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge dem rettigheder, at tilsidesættelsen af denne bestemmelse er tilstrækkelig kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem denne tilsidesættelse og den af disse borgere lidte skade (jf. i denne retning dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame, C-46/93 og C-48/93, EU:C:1996:79, præmis 51, og af 22.12.2022, Ministre de la Transition écologique og Premier ministre (Statens erstatningsansvar for luftforurening), C-61/21, EU:C:2022:1015, præmis 44).

61

Det følger heraf, at kun en tilsidesættelse af en EU-retlig bestemmelse, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, kan medføre, at staten ifalder ansvar. Disse rettigheder består ikke blot, når de udtrykkeligt er indrømmet i EU-retlige bestemmelser, men også når sådanne bestemmelser pålægger private, medlemsstaterne eller EU-institutionerne entydige positive eller negative forpligtelser. En medlemsstats tilsidesættelse af sådanne positive eller negative forpligtelser kan nemlig ændre den retsstilling, som disse bestemmelser tilsigter at skabe for de berørte borgere, idet den hindrer disse sidstnævnte i at udøve de rettigheder, som de implicit er tillagt i medfør af de pågældende EU-retlige bestemmelser, og som disse skal kunne påberåbe sig ved de nationale domstole (jf. i denne retning dom af 22.12.2022, Ministre de la Transition écologique og Premier ministre (Statens erstatningsansvar for luftforurening), C-61/21, EU:C:2022:1015, præmis 45-47, og af 8.9.2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice og Curtea de Apel Bucureşt, C-163/24, EU:C:2026:722, præmis 53).

62

I det foreliggende tilfælde er artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006 begrænset til – således som det er anført i denne doms præmis 51 – at fastsætte en fakultativ undtagelse til princippet om, at støtten skal tilbagebetales af støttemodtageren i tilfælde af manglende overholdelse af den forpligtelse, som den pågældende har påtaget sig med henblik på tildeling af denne støtte, og som vedkommende skal overholde i det mindste i den periode, hvor lejeaftalen eller forpagtningsaftalen vedrørende et landbrugsareal var gældende.

63

Som det klart fremgår af bestemmelsens ordlyd, er den affattet på en lempelig måde, idet den er begrænset til at give medlemsstaterne en simpel mulighed for at »anerkende [de seks] kategorier [...] af force majeure og ekstraordinære omstændigheder [, som den opregner]«.

64

Medlemsstaterne er derfor på ingen måde forpligtet til i deres nationale ret at fastsætte en fritagelse for forpligtelsen til at tilbagebetale den pågældende støtte i tilfælde af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder.

65

Henset til det spillerum, som artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006 giver dem, kan de ganske enkelt afvise at indføre den fakultative undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, i national ret. Omvendt står det dem frit for at anerkende alle eller nogle af de seks kategorier af tilfælde af force majeure og ekstraordinære omstændigheder, der er nævnt i denne bestemmelse, eller endog tillade andre kategorier.

66

Det følger for det første heraf, at den omstændighed, at en medlemsstat i en lovgivning, der er vedtaget til gennemførelse af denne artikel 47, stk. 1, kun delvist har gengivet den ikke-udtømmende liste over tilfælde af »force majeure eller ekstraordinære omstændigheder« i denne bestemmelse, er i fuld overensstemmelse med den nævnte bestemmelse. Et sådant valg fra en medlemsstats side kan følgelig ikke udgøre en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten.

67

For det andet kan denne artikel 47, stk. 1, heller ikke anses for at være en EU-retlig regel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 61, idet der ikke kan identificeres en entydig positiv forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne, i den nævnte bestemmelse.

68

Henset til ovenstående betragtninger skal det femte spørgsmål besvares med, at princippet om, at en medlemsstat er ansvarlig for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes den, skal fortolkes således, at den omstændighed, at en medlemsstat i en lovgivning, der er vedtaget til gennemførelse af artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006, kun delvist gengiver den ikke-udtømmende liste over tilfælde af »force majeure eller ekstraordinære omstændigheder« i denne bestemmelse, ikke udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af artikel 47, stk. 1, idet den nævnte bestemmelse under alle omstændigheder ikke kan anses for at være en EU-retlig regel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder.

69

Den forelæggende ret ønsker med det andet til det fjerde og det sjette spørgsmål nærmere bestemt oplyst, dels om den af den statslige landbrugsfond og Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) udviste adfærd, som sagsøgeren i hovedsagen har anfægtet, kan udgøre en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en EU-retlig regel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, dels om der er en direkte sammenhæng mellem en eventuel tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten og den skade, som sagsøgeren angiveligt har lidt.

70

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at henset til den kumulative karakter af de tre betingelser for, at en medlemsstat ifalder ansvar for tilsidesættelse af EU-retten, således som de er anført i denne doms præmis 60, er den omstændighed, at en af disse betingelser ikke er opfyldt, tilstrækkelig til at forkaste et erstatningssøgsmål (jf. analogt dom af 9.9.1999, Lucaccioni mod Kommissionen, C-257/98 P, EU:C:1999:402, præmis 14, og af 8.5.2003, T. Port mod Kommissionen, C-122/01 P, EU:C:2003:259, præmis 30).

71

Hvad for det første angår artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006 fremgår det af besvarelsen af det femte spørgsmål, at ingen af de to første betingelser for, at en medlemsstat ifalder ansvar for tilsidesættelse af EU-retten, er opfyldt.

72

Hvad for det andet angår afslaget på at forelægge præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, som er genstand for det fjerde spørgsmål, fremgår det af Domstolens praksis, at for at det kan fastslås, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, som medfører, at en medlemsstat ifalder ansvar, skal tilsidesættelsen af forpligtelsen til at forelægge præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF ledsages af en tilsidesættelse af en anden EU-retlig regel, der tillægger borgerne rettigheder (domme af 8.9.2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice og Curtea de Apel Bucureşt, C-163/24, EU:C:2026:722, præmis 89, og Ferreira da Silva e Brito m.fl., C-293/24, EU:C:2026:723, præmis 59).

73

I denne henseende skal det fastslås, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 i lighed med artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006 er begrænset til at give medlemsstaterne en simpel mulighed for at anerkende de seks tilfælde, der er opregnet heri, som tilfælde af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder, således at denne artikel 2, stk. 2, ikke kan anses for at være en EU-retlig regel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder.

74

Det er derfor ufornødent at besvare det andet til det fjerde og det sjette spørgsmål.

75

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret: