Crown Holdings, Inc. og Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH mod Europa-Kommissionen (C-855/24 P)

Foreløbig udgave

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

1. oktober 2026 (*)

» Appel – konkurrence – karteller – forordning (EF) nr. 1/2003 – artikel 11, stk. 6. – Europa-Kommissionen indledning af en procedure i en sag, der allerede er behandlet af en national konkurrencemyndighed – denne nationale myndigheds anmodning om, at Kommissionen erklærer sig kompetent – nærhedsprincippet – artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – princippet om god forvaltningsskik – rimelig sagsbehandlingstid – Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder – denne institutions egen begrænsning af sin skønsbeføjelse – begrundelsespligt «

I sag C-855/24 P,

angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 11. december 2024,

Crown Holdings Inc., Yardley, Pennsylvania (De Forenede Stater),

Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH, Seesen (Tyskland),

ved avocats A. Burnside, C. Graf York von Wartenburg, D. Strohl og T. von Döhren,

appellanter,

de øvrige parter i appelsagen:

Europa-Kommissionen ved B. Ernst, A. Keidel og L. Wildpanner, som befuldmægtigede,

sagsøgt i første instans,

Forbundsrepublikken Tyskland ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,

intervenient i første instans,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos (refererende dommer), og dommerne O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra og N. Fenger,

generaladvokat: A. Biondi,

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. marts 2026,

afsagt følgende

Dom

1        Med deres appel har appellanterne nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 2. oktober 2024, Crown Holdings og Crown Cork & Seal Deutschland mod Kommissionen, T-587/22, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2024:661), hvorved Retten frifandt Europa-Kommissionen i deres søgsmål med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2022) 4761 final af 12. juli 2022 om en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (sag AT.40522 – Metalemballage) (herefter »den omtvistede afgørelse«), for så vidt som den vedrører dem.

 Retsforskrifter

 EU-traktaten

2        Artikel 5, stk. 3, TEU foreskriver:

»I medfør af nærhedsprincippet handler [Den Europæiske Union] på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.

Unionens institutioner anvender nærhedsprincippet i overensstemmelse med protokol[...] [nr. 2] om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. De nationale parlamenter sikrer, at dette princip overholdes efter proceduren i denne protokol.«

 Chartret

3        Artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) med overskriften »Ret til god forvaltning« bestemmer følgende i stk. 1:

»Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.«

 Forordning (EF) nr. 1/2003

4        17., 34. og 38. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1) har følgende ordlyd:

»(17)      For at sikre såvel en ensartet anvendelse af konkurrencereglerne som en optimal håndtering af [det europæiske konkurrencenetværk (herefter »netværket«)], er det nødvendigt at bibeholde bestemmelsen om, at medlemsstaternes konkurrencemyndigheder automatisk mister deres kompetence, når [Europa-]Kommissionen indleder en procedure. Hvis en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede er ved at behandle en sag, og Kommissionen agter at indlede en procedure, bør den gøre det snarest muligt. Før Kommissionen indleder procedure, bør den rådføre sig med den pågældende nationale konkurrencemyndighed.

[...]

(34)      Principperne i […] artikel 101 [TEUF] og 102 [TEUF] […] har tildelt fællesskabsinstitutionerne en central rolle. Denne centrale rolle bør bevares, samtidig med at medlemsstaterne i højere grad inddrages i anvendelsen af Fællesskabets konkurrenceregler. I overensstemmelse med subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet, som omhandlet i […] artikel 5 [TEU], går nærværende forordning ikke ud over det, der er nødvendigt for at nå dens mål, nemlig en effektiv anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler.

[...]

(38)      Retlig forudsigelighed for virksomheder, der opererer i henhold til Fællesskabets konkurrenceregler, bidrager til at fremme innovation og investering. I tilfælde, der giver anledning til alvorlig usikkerhed, fordi de rejser nye eller uløste spørgsmål i forbindelse med anvendelsen af disse regler, kan de enkelte virksomheder have behov for at søge uformel vejledning hos Kommissionen. Denne forordning berører ikke Kommissionens mulighed for at yde sådan uformel vejledning.«

5        Denne forordnings artikel 7 med overskriften »Konstatering og standsning af overtrædelser« henhører under forordningens kapitel III med overskriften »Kommissionens beslutninger«. Artikel 7, stk. 1, bestemmer:

»Hvis Kommissionen på grundlag af en klage eller på eget initiativ konstaterer, at [artikel 101 TEUF] eller [102 TEUF] er overtrådt, kan den ved en beslutning pålægge de deltagende virksomheder eller virksomhedssammenslutninger at bringe den pågældende overtrædelse til ophør. I denne forbindelse kan den pålægge dem enhver forpligtelse af adfærdsregulerende eller strukturel karakter, der står i passende forhold til overtrædelsen, og som er nødvendig for effektivt at bringe overtrædelsen til ophør. [...]«

6        Samme forordnings artikel 11 med overskriften »Samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder« henhører under forordningens kapitel IV med overskriften »Samarbejde«. Denne artikel foreskriver:

»1.      Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender Fællesskabets konkurrenceregler i nært samarbejde.

[...]

3.      Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender […] artikel [101 TEUF og 102 TEUF], giver de Kommissionen skriftlig underretning derom, inden eller umiddelbart efter at de har foretaget det første formelle efterforskningsskridt. [...]

[...]

6.      Når Kommissionen indleder en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning i henhold til kapitel III, mister medlemsstaternes konkurrencemyndigheder deres kompetence til at anvende [artikel 101 TEUF og 102 TEUF]. Er en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede ved at behandle en sag, indleder Kommissionen først en procedure efter at have rådført sig med den nationale konkurrencemyndighed.«

 Meddelelsen om samarbejde

7        Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (EUT 2004, C 101, s. 43, herefter »meddelelsen om samarbejde«) bestemmer følgende:

»[...]

3.      Netværket af konkurrencemyndigheder bør sikre både en effektiv arbejdsdeling og en effektiv og ensartet anvendelse af EU’s konkurrenceregler. [...]

[...]

6.      I de fleste tilfælde vil den myndighed, der modtager en klage eller indleder en procedure på eget initiativ, behandle hele sagen. Omfordeling af en sag vil kun komme på tale ved indledning af proceduren (jf. [punkt] 18 nedenfor), hvis enten denne myndighed finder, at den ikke har særlige forudsætninger for at behandle sagen, eller hvis andre myndigheder mener, at de også har særlige forudsætninger for at behandle den (jf. [punkt] 8-15 nedenfor).

7.      Når det konstateres, at en omfordeling er nødvendig af hensyn til en effektiv beskyttelse af konkurrencen og EU’s interesser, bestræber netværksdeltagerne sig så ofte som muligt på at omfordele sagerne til en enkelt, bedst egnet konkurrencemyndighed. Under alle omstændigheder bør omfordelingen ske hurtigt og effektivt, og den må ikke forsinke de igangværende undersøgelser.

[...]

9.      [...] [D]er skal være tale om en væsentlig forbindelse mellem overtrædelsen og en medlemsstats område, for at denne medlemsstats konkurrencemyndighed kan anses for at have særlige forudsætninger for at behandle sagen. Det kan i de fleste tilfælde forventes, at myndighederne i de medlemsstater, hvor konkurrencen påvirkes mærkbart af en overtrædelse, vil have særlige forudsætninger for at behandle den, forudsat at de er i stand til effektivt at bringe overtrædelsen til ophør ved enten en selvstændig eller en parallel handling, medmindre Kommissionen har bedre forudsætninger derfor (jf. punkt 14 og 15 nedenfor).

[...]

14.      Kommissionen har særlige forudsætninger for at behandle sagen, hvis en eller flere aftaler eller former for praksis, herunder net af ensartede aftaler eller former for praksis, påvirker konkurrencen i mere end tre medlemsstater (grænseoverskridende markeder, der omfatter mere end tre medlemsstater eller flere nationale markeder).

[...]

15.      [...] Kommissionen [har] særlige forudsætninger for at behandle sagen, [...] [bl.a.] hvis der af hensyn til EU’s interesser skal vedtages en kommissionsbeslutning for at udvikle EU’s konkurrencepolitik, når der opstår nye konkurrencespørgsmål, eller for at sikre en effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne.

[...]

16.      For at fastslå, om der er flere procedurer i gang, og for at sikre, at sagerne behandles af en konkurrencemyndighed, der har særlige forudsætninger derfor, skal netværkets deltagere underrettes på et tidligt tidspunkt om sager, der verserer for de forskellige konkurrencemyndigheder. Hvis en sag skal omfordeles, er det netop i både netværkets og de berørte virksomheders interesse, at omfordelingen sker hurtigt.

17.      Ved […] forordning [nr. 1/2003] indføres der en ordning, hvorefter konkurrencemyndighederne skal underrette hinanden for at sikre en effektiv og hurtig omfordeling af sagerne. Artikel 11, stk. 3, [heri] indeholder en forpligtelse for de nationale konkurrencemyndigheder til, når de anvender [artikel 101 eller 102 TEUF], at underrette Kommissionen, inden de tager det første formelle efterforskningsskridt, eller umiddelbart derefter. Det er desuden fastsat, at oplysningerne kan stilles til rådighed for konkurrencemyndighederne i de øvrige medlemsstater. Begrundelsen for artikel 11, stk. 3, i [forordning nr. 1/2003] er, at netværket skal have mulighed for at fastslå, om der er flere procedurer i gang, og tage stilling til eventuelle omfordelingsspørgsmål, så snart en myndighed indleder undersøgelser i en sag. [...]

18.      Når der opstår spørgsmål om omfordeling af sager, bør der tages stilling dertil hurtigt, normalt inden for en periode på to måneder fra det tidspunkt, hvor der først blev sendt oplysninger til netværket i henhold til artikel 11 i [forordning nr. 1/2003]. I denne periode vil konkurrencemyndighederne søge at nå til enighed om en eventuel omfordeling og, hvor det er relevant, om betingelserne for parallel behandling.

19.      Generelt bør den eller de konkurrencemyndigheder, der behandler en sag ved udgangen af omfordelingsperioden, fortsat behandle sagen, indtil proceduren er afsluttet. Omfordeling af en sag efter den indledende tomånedersperiode bør kun ske, hvis de faktiske forhold omkring sagen ændrer sig grundlæggende under procedureforløbet.

[...]

31.      Alle deltagere i netværket vil bestræbe sig på at fordele sagerne hurtigt og effektivt. Da [forordning nr. 1/2003] har skabt et system med parallel kompetence, skal sagsfordelingen mellem deltagerne blot betragtes som en arbejdsdeling, hvor nogle myndigheder afstår fra at gribe ind. Sagsfordelingen betyder derfor ikke, at virksomheder, der er involveret i eller berørt af en overtrædelse, har ret til at få sagen behandlet af en bestemt myndighed.

[...]

52.      Når Kommissionen indleder en procedure, er der tale om en formel handling, hvorved Kommissionen tilkendegiver, at den agter at vedtage en beslutning efter kapitel III i [forordning nr. 1/2003]. [...]

53.      Der kan opstå to situationer. For det første kan de nationale konkurrencemyndigheder ikke længere behandle sagen, når Kommissionen er den første konkurrencemyndighed, der indleder en procedure i sagen med henblik på vedtagelse af en beslutning efter [forordning nr. 1/2003]. I artikel 11, stk. 6, i [forordning nr. 1/2003] er det fastsat, at de nationale konkurrencemyndigheder, så snart Kommissionen har indledt en procedure, ikke længere selv kan indlede en procedure med henblik på anvendelse af [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] på de samme virksomheders samme aftaler eller praksis på det samme relevante geografiske marked og produktmarked.

54.      Den anden situation opstår, når en eller flere konkurrencemyndigheder har meddelt netværket i henhold til artikel 11, stk. 3, i [forordning nr. 1/2003], at de behandler en bestemt sag. I den indledende fordelingsperiode (vejledende periode på to måneder, se punkt 18 ovenfor) kan Kommissionen indlede en procedure med de virkninger, der er omhandlet i artikel 11, stk. 6, i [forordning nr. 1/2003], når den har rådført sig med de pågældende myndigheder. Efter fordelingsfasen vil Kommissionen principielt kun anvende artikel 11, stk. 6, i [forordning nr. 1/2003], hvis en af følgende situationer opstår:

a)       Deltagere i netværket påtænker at vedtage indbyrdes modstridende beslutninger i samme sag.

b)       Deltagere i netværket påtænker at vedtage en beslutning, som er klart i strid med fast retspraksis; de normer, der er fastlagt i EF-Domstolenes domme og i Kommissionens tidligere beslutninger og forordninger bør tjene som målestok; med hensyn til vurderingen af de faktiske omstændigheder (f.eks. markedsafgrænsning) vil Kommissionen kun gribe ind, hvis der er betydelig uoverensstemmelse.

c)       Deltagere i netværket forhaler procedurerne i sagen urimeligt.

d)       Der er behov for at vedtage en kommissionsbeslutning for at udvikle EU’s konkurrencepolitik, især når det samme konkurrencespørgsmål opstår i flere medlemsstater, eller for at sikre en effektiv håndhævelse.

e)       De pågældende nationale konkurrencemyndigheder har intet at indvende.

[...]«

 Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse

8        Tvistens baggrund, som den fremgår af den appellerede doms præmis 2-11, kan sammenfattes som følger.

9        Appellanterne er en del af Crown-koncernen, som er aktiv inden for sektoren for metalemballage.

10      I marts 2015 indledte Bundeskartellamt (forbundskonkurrencemyndighed, Tyskland) en undersøgelse af flere selskaber i denne sektor, herunder appellanterne.

11      Som følge af en anmodning af 14. juni 2017 fra forbundskonkurrencemyndigheden om at undersøge denne sag vedtog Kommissionen den 19. april 2018 afgørelse C(2018) 2466 final om indledning af en procedure i sag AT. 40522 – Pandora (herefter »afgørelsen om at indlede proceduren«). Denne sag var rettet mod appellanterne samt mod selskaberne Silgan Holdings Inc., Silgan White Cap Manufacturing GmbH, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH, Silgan Holdings Austria GmbH og Silgan International Holdings BV, som er en del af Silgan-koncernen, hvilken koncern ligeledes er aktiv inden for sektoren for metalemballage.

12      Den 25. april 2018 fremsendte appellanterne en anmodning til Kommissionen i medfør af dens meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EUT 2006, C 298, s. 17).

13      Ved afgørelse af 1. oktober 2021 afsluttede Kommissionen proceduren for alle områder i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) undtagen Tyskland.

14      Både selskaberne i Crown-koncernen og Silgan-koncernen anerkendte, at der forelå en overtrædelse i Tyskland, og angav den maksimale bøde, som de forventede at blive pålagt af Kommissionen, og som de ville acceptere inden for rammerne af en forligsprocedure.

15      Den 12. juli 2022 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse. Kommissionen fastslog, at selskaberne i Crown- og Silgan-koncernen havde deltaget i en samlet og vedvarende overtrædelse af artikel 101 TEUF i sektoren for metalemballage i Tyskland fra den 11. marts 2011 til den 18. september 2014, hvilket således havde påvirket konkurrencen mellem disse to koncerner på en væsentlig del af det indre marked, og pålagde appellanterne en bøde på 7 670 000 EUR in solidum.

 Sagen for Retten og den appellerede dom

16      Appellanterne anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrørte dem, og om, at Kommissionen tilpligtedes at betale sagsomkostningerne.

17      De fremsatte seks anbringender til støtte for søgsmålet. Det første og det andet anbringende, som Retten undersøgte samlet, vedrørte en tilsidesættelse af meddelelsen om samarbejde samt af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og begrundelsespligten. Det tredje anbringende vedrørte en tilsidesættelse af nærhedsprincippet, det fjerde en tilsidesættelse af retten til forsvar, det femte en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og det sjette en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik.

18      Kommissionen nedlagde påstand om frifindelse og om, at appellanterne tilpligtedes at betale sagsomkostningerne. Kommissionen fremsatte i øvrigt et modkrav med påstand om, at bøden blev fastsat til et højere beløb på op til 9 588 000 EUR.

19      Forbundsrepublikken Tyskland intervenerede til støtte for Kommissionens påstande.

20      Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen, men frifandt også appellanterne vedrørende Kommissionens modpåstand. Retten pålagde appellanterne at bære deres egne omkostninger og at betale 90% af Kommissionens omkostninger, således at Kommissionen skulle bære 10% af sine egne omkostninger, mens Forbundsrepublikken Tyskland skulle bære sine egne omkostninger.

 Parternes påstande

21      Appellanterne har nedlagt følgende påstande:

–        Den appellerede dom ophæves, for så vidt som Kommissionen blev frifundet, og for så vidt som appellanterne blev pålagt at betale 90% af Kommissionens omkostninger.

–        Den omtvistede afgørelse annulleres, for så vidt som den finder anvendelse på dem, eller subsidiært hjemvises sagen til Retten.

–        Kommissionen tilpligtes at betale appellanternes omkostninger i forbindelse med nærværende sag og sagen for Retten, eller afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes, såfremt sagen hjemvises til Retten.

22      Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt følgende påstande:

–        Appellen forkastes.

–        Appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

 Om appellen

23      Appellanterne har til støtte for appellen fremsat fire anbringender. Med det første anbringende har de gjort gældende, at der er begået en retlig fejl ved fortolkningen af meddelelsen om samarbejde. Det andet, det tredje og det fjerde anbringende vedrører henholdsvis en tilsidesættelse af det begrundelseskrav, der er fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF, en tilsidesættelse af nærhedsprincippet og procedurefejl, der har påvirket sagen for Retten.

 Det første anbringende om en retlig fejl ved fortolkningen af meddelelsen om samarbejde

 Parternes argumenter

24      Appellanterne har anført, at Retten i den appellerede dom tilsluttede sig deres opfattelse, hvorefter meddelelsen om samarbejde indeholder vejledende regler, som begrænser Kommissionens skønsbeføjelse i forhold til virksomheder, hvis aktiviteter er genstand for en undersøgelse, således at Kommissionens tilsidesættelse af disse vejledende regler kan føre til en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

25      Retten fortolkede imidlertid rækkevidden af de nævnte vejledende regler forkert, hvilket foranledigede den til med urette i den appellerede doms præmis 63 at konkludere, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke havde fraveget dem.

26      I denne henseende ville den fortolkning af punkt 18 og 19 i meddelelsen om samarbejde, der fremgår af den appellerede doms præmis 51, gøre det muligt at omfordele sager inden for netværket uden nogen egentlig begrænsning. En sådan tilgang ville underminere virksomhedernes retssikkerhed, som denne meddelelse netop har til formål at bevare, og true klarheden og effektiviteten af den arbejdsfordeling, som forordning nr. 1/2003 har til formål at indføre.

27      Appellanterne er af den opfattelse, at de under de foreliggende omstændigheder med rette kunne forvente, at Kommissionen ikke ville acceptere, at sagen blev omfordelt, idet forbundskonkurrencemyndighedens undersøgelse havde pågået i tre år. Rettens konstatering af, at punkt 18 i meddelelsen om samarbejde – der fastsætter en frist på to måneder – ikke indeholdt præcise garantier i denne henseende, er fejlagtig. Dette punkt 18 finder anvendelse på alle situationer, hvor der er opstået et spørgsmål om omfordeling, og kræver, at der hurtigt træffes foranstaltninger til at løse dette problem.

28      Dette krav om hurtighed er i øvrigt ligeledes anført i denne meddelelses punkt 7, 16, 17, 18 og 31. Det nævnte krav følger desuden af 17. betragtning til forordning nr. 1/2003 og af chartrets artikel 41, som giver enhver ret til bl.a. at få sin sag behandlet inden for en rimelig frist.

29      Den nævnte meddelelse skal derfor fortolkes således, at spørgsmål om omfordeling skal løses inden for en vejledende periode på to måneder eller inden for en frist, der ligger rimeligt tæt herpå. Denne fortolkning understøttes af præmis 25-29 i dom af 9. februar 2022, Sped-Pro mod Kommissionen (T-791/19, EU:T:2022:67), hvori Retten fastslog, at den omstændighed, at en frist kun er vejledende, ikke berettiger Kommissionen til at overskride den i væsentlig grad.

30      Ved i den appellerede doms præmis 51 at udlede af en samlet læsning af punkt 19 og 54 i meddelelsen om samarbejde, at udtrykket, »hvis de faktiske forhold omkring sagen ændrer sig grundlæggende under procedureforløbet«, i dette punkt 19 dækker »alle relevante fakta, som kommer frem i forbindelse med sagen«, fandt Retten i realiteten, at en omfordeling af en sag er berettiget i næsten alle tilfælde, herunder i givet fald inden for en frist, der langt overskrider den vejledende periode, der er fastsat i denne meddelelses punkt 18.

31      I denne henseende har appellanterne foreholdt Retten, at den begrænsede sig til at foretage en kontekstuel fortolkning af nævnte meddelelses punkt 19, idet den støttede sig på dennes punkt 54, selv om fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ligeledes kræver, at der tages hensyn til dens ordlyd, til det formål, der forfølges med den retsakt, som denne bestemmelse udgør en del af, og til den nævnte bestemmelses tilblivelseshistorie.

32      Hvad for det første angår ordlydsfortolkningen af punkt 19 i meddelelsen om samarbejde burde Retten have bemærket, at dette punkt 19 fastsætter en undtagelse til princippet om, at den myndighed, der modtager en klage eller indleder en procedure på eget initiativ, i overensstemmelse med denne meddelelses punkt 6 forbliver ansvarlig for sagen, medmindre sagen omfordeles inden for en frist på to måneder i henhold til nævnte meddelelses punkt 18. På dette grundlag burde Retten have fastslået, at punkt 19, som en undtagelse, skal fortolkes strengt.

33      Det følger heraf, at de »faktiske forhold omkring sagen« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i samme punkt 19, udelukkende omfatter de faktiske forhold, der kan udgøre en overtrædelse af konkurrencereglerne, og ikke de begivenheder, der har fundet sted under det senere administrative procedureforløb. En omstrukturering af en virksomheds aktiviteter under proceduren udgør således ikke »faktiske forhold omkring sagen«.

34      Punkt 19 i meddelelsen om samarbejde kræver desuden, at ændringen i de faktiske forhold omkring sagen skal være »grundlæggende«. Det ville ligeledes af denne grund være forkert at fortolke dette punkt således, at det omfatter »alle relevante fakta«.

35      Ifølge appellanterne kunne Retten ikke i den appellerede doms præmis 51 fastslå, at de tilfælde, der er nævnt i denne meddelelses punkt 54, »går videre end de faktiske omstændigheder, der viser sig at være relevante for at afgøre, om der er begået en overtrædelse af konkurrencereglerne«. De har i denne forbindelse anført, at til forskel fra nævnte meddelelses punkt 19, der vedrører en ændring i de faktiske forhold omkring sagen, vedrører samme meddelelses punkt 54 situationer, der begrunder en omfordeling af en sag til Kommissionen af konkurrencepolitiske grunde. Den situation, hvor Kommissionen vedtager en afgørelse om omfordeling af en sag for at afhjælpe en mangel, som den mener foreligger i den gældende nationale lovgivning, optræder ikke blandt disse situationer.

36      Hvad for det andet angår formålsfortolkningen af punkt 19 i meddelelsen om samarbejde burde Retten have taget hensyn til det formål, der er anført i denne meddelelses punkt 3, og som består i at sikre en effektiv arbejdsdeling og en effektiv og ensartet anvendelse af EU-konkurrencereglerne. Rettens fortolkning af dette punkt 19 ville være i strid med dette formål, eftersom den ville gøre det muligt at foretage en omfordeling i et ubegrænset antal tilfælde og på et hvilket som helst tidspunkt under proceduren.

37      Retten burde i øvrigt have taget hensyn til det formål, der er anført i 38. betragtning til forordning nr. 1/2003, og som ligeledes fremgår af det lovforberedende arbejde til vedtagelsen af denne forordning, om at give virksomhederne retssikkerhed. En alt for bred fortolkning af nævnte punkt 19 som den af Retten anlagte ville være i strid med dette formål.

38      Rettens vide fortolkning af samme punkt 19 ville desuden være i strid med princippet om procesautonomi, hvorefter der i mangel af EU-retlige bestemmelser skal tages udgangspunkt i hver enkelt medlemsstats nationale retsregler, forudsat at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes. Ifølge appellanterne er princippet om procesautonomi i den foreliggende sag til hinder for, at omstruktureringen af de berørte virksomheder blev anset for at berettige en omfordeling af sagen. Indtil vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1 af 11. december 2018 om styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og sikring af et velfungerende indre marked (EUT 2019, L 11, s. 3) var reglerne om anvendelse af artikel 101 TEUF, herunder reglerne om moderselskabers og efterfølgeres ansvar, nemlig ikke harmoniserede. Sagen burde derfor have været behandlet på grundlag af den tyske lovgivning.

39      Appellanterne har i denne forbindelse præciseret, at for så vidt som forbundskonkurrencemyndigheden var af den opfattelse, at denne nationale lovgivning ikke var i overensstemmelse med effektivitetsprincippet, kunne den have forelagt dette spørgsmål for de tyske domstole, som derefter kunne have forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse. Der ville derimod opstå en farlig præcedens, hvis punkt 19 i meddelelsen om samarbejde blev fortolket således, at den tillader omfordeling af en sag, når en national konkurrencemyndighed og Kommissionen er af den opfattelse, at en national lovgivning ikke gør det muligt effektivt at håndhæve EU-konkurrenceretten. Det tilkommer domstolene at afgøre, om en national lovgivning er i overensstemmelse med effektivitetsprincippet, og ikke Kommissionen at afhjælpe en mangel, som den mener foreligger i en medlemsstats processuelle regler. Enhver anden fortolkning ville være i strid med retsstatsprincippet og princippet om magtens tredeling.

40      I sidstnævnte henseende har appellanterne anført, at et af kendetegnene ved retsstatsprincippet – hvis overholdelse er en af Unionens værdier i henhold til artikel 2 TEU – er princippet om magtens tredeling, som i EU-sammenhæng kommer til udtryk i princippet om institutionel balance, der er fastlagt i artikel 13 TEU. Rettens fortolkning gør det imidlertid muligt for Kommissionen at omgå den nationale lovgivning. Dette ville svare til at give de administrative myndigheder mulighed for at erstatte det nationale parlaments demokratisk legitime vurdering af en situation med deres egen og omgå Unionens retsinstansers enekompetence til at fortolke EU-retten.

41      Hvad for det tredje angår den historiske fortolkning af punkt 19 i meddelelsen om samarbejde har appellanterne gjort gældende, at formålet med denne var at supplere forordning nr. 1/2003, herunder for så vidt angår den måde, hvorpå Kommissionen ved at indlede sin egen procedure gør brug af sin beføjelse til at fratage en national konkurrencemyndighed kompetencen i en sag. De har i denne henseende henvist til de holdninger, som flere medlemsstater gav udtryk for under den lovgivningsprocedure, der førte til vedtagelsen af denne forordnings artikel 11, og som giver udtryk for betænkeligheder med hensyn til denne bestemmelses for ensidige karakter, som pålægger medlemsstaternes myndigheder forpligtelser og frister, uden at binde Kommissionen på samme måde. Henset til denne bestemmelses tilblivelseshistorie kan punkt 19 i meddelelsen om samarbejde åbenbart ikke forstås således, at det tillader omfordeling, når »alle relevante fakta« kommer frem under procedureforløbet.

42      Selv hvis det antages, at der i den foreliggende sag forelå forhold, der kunne begrunde en omfordeling, har Kommissionen under alle omstændigheder tilsidesat meddelelsen om samarbejde ved for sent at acceptere forbundskonkurrencemyndighedens anmodning. Idet Kommissionen ventede lidt over ti måneder, før den accepterede denne anmodning, tilsidesatte den kravet om hurtighed. Appellanterne har i denne forbindelse påpeget, at Kommissionen i kraft af de oplysninger, der skulle meddeles den i henhold til artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 og punkt 17 i meddelelsen om samarbejde, havde kendskab til, at denne nationale myndigheds undersøgelse allerede havde pågået i flere år.

43      Ifølge Kommissionen er det første appelanbringende uvirksomt, eftersom proceduren med henblik på vedtagelse af en afgørelse som omhandlet i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 i den foreliggende sag blev indledt efter anmodning fra en national konkurrencemyndighed. I en sådan situation er punkt 18 i meddelelsen om samarbejde, som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 48, uden relevans. Denne meddelelses punkt 19 er heller ikke relevant, idet denne forordnings artikel 11, stk. 6, blev anvendt efter anmodning fra en offentlig myndighed, og medlemsstaterne ikke er bundet af de vejledende regler, der er indeholdt i nævnte meddelelse.

44      Ifølge den tyske regering kan appellanterne ikke med føje påberåbe sig meddelelsen om samarbejde, eftersom denne ikke vedrører Unionens administrative handlinger og ikke danner grundlag for rettigheder, der kan påberåbes af private ved domstolene.

45      Kommissionen og den tyske regering har tilføjet, at dette appelanbringende under alle omstændigheder er ugrundet.

 Domstolens bemærkninger

46      I henhold til artikel 11, stk. 6, første punktum, i forordning nr. 1/2003 bevirker Kommissionens indledning af en procedure med henblik på vedtagelse af en afgørelse i henhold til artikel 101 TEUF eller 102 TEUF, at de nationale konkurrencemyndigheder mister deres kompetence til at anvende disse artikler 101 og 102.

47      Som det fremgår af denne forordnings artikel 11, stk. 6, andet punktum, omfatter den fratagelse af de nationale konkurrencemyndigheders kompetence, der følger af denne afgørelse om at indlede proceduren, også situationer, hvor den pågældende sag allerede er genstand for en procedure for sådanne myndigheder. I dette tilfælde bevirker Kommissionens indledning af proceduren, at sagen omfordeles til denne institution, idet den nationale myndighed, der allerede behandler sagen, i lighed med de øvrige nationale konkurrencemyndigheder mister sin kompetence.

48      Denne bestemmelse kræver ifølge sin ordlyd alene, at Kommissionen, med henblik på at den nationale konkurrencemyndighed, der allerede behandler sagen, kan erklære sig inkompetent, rådfører sig med denne nationale myndighed med henblik på at få kendskab til dennes holdning til en eventuel omfordeling af sagen.

49      I den foreliggende sag fastslog Retten med rette i den appellerede doms præmis 80, at dette krav var blevet overholdt. Idet forbundskonkurrencemyndigheden selv anmodede Kommissionen om at erklære sig inkompetent, gav den nemlig med denne anmodning udtryk for sin holdning til en eventuel omfordeling af sagen til denne institution på samme måde, som den kunne have udtrykt denne holdning efter at have modtaget en formel anmodning herom fra sidstnævnte.

50      Når dette er sagt, kan foreneligheden med EU-retten af indledningen af en procedure i det øjemed at vedtage en afgørelse med henblik på anvendelsen af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF, som bevirker, at en national konkurrencemyndighed, der allerede behandler sagen, mister sin kompetence, ikke alene afhænge af, om det i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 nævnte krav om rådføring er opfyldt.

51      Når Kommissionen vedtager en afgørelse om at indlede proceduren, er den ligeledes forpligtet til bl.a. at overholde chartrets artikel 41, som fastsætter retten til god forvaltning. En retsakt, der består i at indlede en procedure med henblik på vedtagelse af en afgørelse, har ganske vist kun en forberedende karakter og kan derfor ikke som sådan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. De mangler, som foranstaltningerne måtte være behæftet med, kan imidlertid gøres gældende under en sag vedrørende den endelige retsakt, som foranstaltningerne er et led i forberedelsen af (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 12, og af 22.4.2021, thyssenkrupp Electrical Steel og thyssenkrupp Electrical Steel Ugo mod Kommissionen, C-572/18 P, EU:C:2021:317, præmis 50).

52      Retten til god forvaltning indebærer bl.a., at sagen behandles inden for en rimelig frist. I sager vedrørende formodede overtrædelser af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF udgør denne forpligtelse for alle medlemmerne af netværket af konkurrencemyndigheder et almindeligt EU-retligt princip og er for Kommissionens vedkommende fastsat i chartrets artikel 41, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied mod Kommissionen, C-105/04 P, EU:C:2006:592, præmis 35, og af 15.1.2026, Imballaggi Piemontesi, C-588/24, EU:C:2026:14, præmis 44 og 45).

53      Hvad angår omfordelingen af sager inden for netværket er kravet om at handle inden for en rimelig frist i det væsentlige anført i 17. betragtning til forordning nr. 1/2003 og i punkt 7 og 16 i meddelelsen om samarbejde, hvoraf det fremgår, at en sådan omfordeling ikke blot i netværkets, men også i de pågældende virksomheders interesse skal finde sted »snarest muligt« og skal ske »hurtigt«.

54      Dette krav om hurtighed fandt anvendelse på omfordelingen af den pågældende sag til Kommissionen. Denne omfordeling udmøntede sig i, at Kommissionen indledte en procedure med henblik på vedtagelse af en afgørelse som omhandlet i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, og henhører således under Unionens administrative handlinger, uanset at en national konkurrencemyndighed anmodede herom. Det følger heraf, at de virksomheder, der er berørt af en sådan omfordeling, bl.a. kan påberåbe sig deres ret til god forvaltning, som fastsat i chartrets artikel 41, og de almindelige EU-retlige principper, der kan være relevante i forbindelse med Unionens administrative handlinger, såsom princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

55      I denne henseende er de vejledende regler, som Kommissionen har fastsat i meddelelsen om samarbejde vedrørende omfordeling af sager inden for netværket, relevante. I modsætning til hvad Kommissionen og den tyske regering har gjort gældende, kan det følgelig ikke antages, at det første appelanbringende er uvirksomt, eller at appellanterne ikke med føje kunne henvise til de nævnte regler til støtte for dette anbringende.

56      Det skal i øvrigt bemærkes, at det krav om hurtighed, der er omhandlet i 17. betragtning til forordning nr. 1/2003 og i punkt 7 og 16 i meddelelsen om samarbejde, konkretiseres i denne meddelelses punkt 18, hvorefter »spørgsmål om omfordeling af sager« principielt bør løses »inden for en periode på to måneder fra det tidspunkt, hvor der først blev sendt oplysninger til netværket«.

57      Som det præciseres i nævnte meddelelses punkt 54, er »[de] oplysninger til netværket«, når en sag allerede er blevet behandlet af en national konkurrencemyndighed, den oplysning, hvorved denne nationale myndighed i henhold til artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 underretter netværket om, at den behandler denne sag.

58      Det fremgår endvidere af dette punkt 54, at Kommissionen først efter udløbet af den vejledende periode på to måneder, der er nævnt i samme meddelelses punkt 18, principielt undlader at anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003.

59      Denne vejledende regel er imidlertid underlagt fem undtagelser, som er opregnet i punkt 54, litra a)-e), i meddelelsen om samarbejde og vedrører henholdsvis det tilfælde, hvor der vedtages indbyrdes modstridende beslutninger i samme sag, vedtagelsen af en beslutning, som er klart i strid med fast retspraksis, hvis proceduren forhales urimeligt, behovet for at udvikle EU’s konkurrencepolitik, især når det samme konkurrencespørgsmål opstår i flere medlemsstater, eller for at sikre en effektiv håndhævelse, og endelig det tilfælde, hvor den nationale konkurrencemyndighed, der allerede behandler sagen, ikke har noget at indvende mod en omfordeling af sagen til Kommissionen.

60      Ved med offentliggørelsen af meddelelsen om samarbejde at forkynde, at den vil anvende de heri fastsatte regler på de omhandlede sager, har Kommissionen, således som det med rette er fastslået i den appellerede doms præmis 42 og 43, pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og kan principielt ikke fravige disse instrumenter uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. analogt dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408, præmis 211, af 11.9.2008, Tyskland m.fl. mod Kronofrance, C-75/05 P og C-80/05 P, EU:C:2008:482, præmis 60, og af 14.3.2024, D & A Pharma mod Kommissionen og EMA, C-291/22 P, EU:C:2024:228, præmis 143).

61      I den foreliggende sag er det ubestridt, at omfordelingen af sagen til Kommissionen fandt sted efter udløbet af den vejledende periode på to måneder, der er fastsat i punkt 18 i meddelelsen om samarbejde.

62      Det er ligeledes ubestridt, at forbundskonkurrencemyndigheden ikke havde noget at indvende mod denne omfordeling. Under disse omstændigheder kunne undtagelsen i denne meddelelses punkt 54, litra e), hvorved Kommissionen forbeholder sig mulighed for efter udløbet af denne vejledende frist at anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 alene med den begrundelse, at »[d]e pågældende nationale konkurrencemyndigheder [intet] har at indvende«, finde umiddelbart anvendelse.

63      Appellanterne har imidlertid gjort gældende, at hvis anvendelsen af en undtagelse som den, der er fastsat i punkt 54, litra e), i meddelelsen om samarbejde var nok til at omfordele en sag, der allerede var blevet behandlet af en national konkurrencemyndighed, til Kommissionen, ville dette svare til at give Kommissionen mulighed for at fratage de nationale konkurrencemyndigheder deres kompetence uden egentlig begrænsning. De er i øvrigt af den opfattelse, at den skønsmæssige anvendelse af undtagelserne i meddelelsens punkt 54, litra a)-e), risikerer at gøre kravet om hurtighed indholdsløst og påvirker de berørte virksomheders retssikkerhed. Kun en frist, der ligger tæt på den vejledende periode på to måneder, der er fastsat i nævnte meddelelses punkt 18, kan kvalificeres som rimelig, og kun en grundlæggende ændring i »de faktiske forhold omkring sagen« i den snævre betydning af dette udtryk i samme meddelelses punkt 19 kan føre til anvendelse af samme meddelelses punkt 54, litra a)-e).

64      I denne henseende, og uden at det er nødvendigt at afgøre, om anvendelsen af punkt 54, litra a)-e), i meddelelsen om samarbejde, således som appellanterne har gjort gældende, er betinget af, at kriteriet i denne meddelelses punkt 19, hvorefter omfordeling af en sag efter den indledende tomånedersperiode »kun [bør] ske, hvis de faktiske forhold omkring sagen ændrer sig grundlæggende under procedureforløbet«, er opfyldt, skal det bemærkes, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den fastslog, at den ændring under procedureforløbet for forbundskonkurrencemyndigheden, der i den foreliggende sag førte til, at sagen blev omfordelt til Kommissionen, dvs. omstruktureringen af virksomheder, der tilhørte appellanterne, og de deraf følgende vanskeligheder for denne nationale myndighed med henblik på at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrencereglerne, kunne anses for at være »grundlæggende« og for at vedrøre »de faktiske forhold omkring sagen«.

65      Som generaladvokaten har anført i punkt 41 i forslaget til afgørelse, kan udtrykket »de faktiske forhold omkring sagen« nemlig ikke fortolkes således, at det udelukkende omfatter de faktiske forhold omkring den eventuelle overtrædelse, der er genstand for undersøgelsen. Ud over undersøgelsen af, om der foreligger en sådan overtrædelse, og af dens omfang, kan de sager, der er omfattet af forordning nr. 1/2003 og meddelelsen om samarbejde, kræve en undersøgelse af andre faktiske forhold, såsom dem, der gør det muligt at identificere og sanktionere de virksomheder, der er ansvarlige for overtrædelsen. En omstrukturering af virksomheder under procedureforløbet for den nationale konkurrencemyndighed kan derfor med henblik på anvendelsen af reglerne om pålæggelse af sanktioner udgøre en grundlæggende ændring i de faktiske forhold omkring sagen og i givet fald have den virkning, at Kommissionen er bedre i stand til at træffe afgørelse.

66      Denne konklusion afkræftes ikke af reglerne i den primære EU-ret om kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Unionen vedrørende anvendelsen af konkurrenceretten, som appellanterne har påberåbt sig til støtte for en tilsidesættelse af princippet om magtens tredeling og retsstatsprincippet. I tilfælde af mistanke om en overtrædelse af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF tilkommer det i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder at anvende EU-konkurrencereglerne i nært samarbejde. Når det viser sig, at en national konkurrencemyndighed, der principielt har gode forudsætninger for at behandle sagen, på grund af en lakune i den nationale lovgivning risikerer ikke at være i stand til at sikre en effektiv anvendelse af disse regler, kan den pågældende medlemsstat ganske vist foranlediges til at ændre denne lovgivning. I mangel af en sådan ændring nødvendiggør kravet om en effektiv anvendelse af EU-konkurrencereglerne på den pågældende sag imidlertid, at sagen behandles af det medlem af netværket, der er bedst egnet hertil. Den omstændighed, at sagen under sådanne omstændigheder omfordeles til Kommissionen, berører på ingen måde kompetencefordelingen mellem Unionen og denne medlemsstat.

67      Selv hvis det antages, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 51 at fremstille punkt 54 i meddelelsen om samarbejde som en del af den sammenhæng, hvori denne meddelelses punkt 19 indgår, og at den i øvrigt tillagde punkt 19 en alt for bred rækkevidde ved at fortolke udtrykket »[grundlæggende ændringer i] de faktiske forhold omkring sagen [...] under procedureforløbet« således, at det omfatter »alle relevante fakta, som kommer frem i forbindelse med sagen«, forholder det sig ikke desto mindre således, at Retten med rette i den appellerede doms præmis 56-58, 62 og 63 kunne konkludere, at omstruktureringen under procedureforløbet for forbundskonkurrencemyndigheden af visse virksomheder tilhørende Crown-koncernen var en ændring, der kunne begrunde, at sagen blev omfordelt til Kommissionen.

68      Det skal endvidere bemærkes, at et forhold, der i overensstemmelse med de vejledende regler i meddelelsen om samarbejde begrunder en omfordeling af sagen til Kommissionen, kan opstå på et tidspunkt i proceduren for den nationale konkurrencemyndighed, som ligger meget langt fra det tidspunkt, hvor denne nationale myndighed i overensstemmelse med artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 underrettede netværket om, at den vil påbegynde behandlingen af sagen. Den rimelige frist, som Kommissionen skal overholde, når den anvender artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, løber fra det tidspunkt, hvor institutionen får kendskab til dette forhold, der begrunder omfordelingen, og ikke fra tidspunktet for den meddelelse, der er omhandlet i denne forordnings artikel 11, stk. 3. I modsætning til hvad appellanterne har gjort gældende, kan angivelsen i meddelelsen om samarbejde af en vejledende periode på to måneder og et krav om hurtighed, således som generaladvokaten har anført i punkt 31 og 32 i forslaget til afgørelse, derfor ikke udgøre præcise løfter, der er afgivet til de berørte virksomheder om, at enhver omfordeling af den sag, der vedrører dem, vil finde sted inden for en frist, der ligger tæt på denne vejledende periode.

69      Idet Retten i forbindelse med sin uindskrænkede bedømmelse af sagens faktiske omstændigheder fastslog, at vanskelighederne forbundet med omstruktureringen af de berørte virksomheder var blevet bragt til Kommissionens kendskab den 14. juni 2017, kunne spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen havde anvendt artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 inden for en rimelig frist, i den foreliggende sag sammenfattes til spørgsmålet om, hvorvidt den periode på ca. ti måneder mellem denne dato og datoen for afgørelsen om at indlede proceduren var rimelig, henset til sagens særlige omstændigheder. Rettens vurdering af denne varighed, som fremgår af den appellerede doms præmis 101-108, kan ikke anses for at være behæftet med en retlig fejl med den begrundelse, som appellanterne har fremført, nemlig at proceduren for forbundskonkurrencemyndigheden allerede havde pågået i flere år. Dette tidsmæssige element er nemlig uden relevans, idet den rimelige karakter af den frist, inden for hvilken Kommissionen traf afgørelsen om at anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, således som det er anført i denne doms foregående præmis, skal vurderes fra det tidspunkt, hvor Kommissionen fik kendskab til det forhold, der kunne begrunde en omfordeling af sagen.

70      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Retten ikke begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke havde fraveget de vejledende regler, der er fastsat i meddelelsen om samarbejde, og som skal anvendes i lyset af bl.a. retten til god forvaltning, der er fastsat i chartrets artikel 41.

71      Følgelig må det første appelanbringende forkastes.

 Det andet anbringende om tilsidesættelse af begrundelseskravet i artikel 296, stk. 2, TEUF

 Parternes argumenter

72      Appellanterne har gjort gældende, at Retten indledningsvis begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 66 at fastslå, at omstændighederne i den foreliggende sag ikke skærpede begrundelseskravet. Når den periode på to måneder, der er fastsat i punkt 18 i meddelelsen om samarbejde, ikke overholdes, og Kommissionen således har fraveget denne meddelelse, har denne institution nemlig en skærpet forpligtelse til at begrunde anvendelsen af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003.

73      Dernæst begik Retten under alle omstændigheder en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 67-72 at fastslå, at Kommissionen havde givet en tilstrækkelig begrundelse for sin beslutning om at anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003. Den blotte henvisning i den omtvistede afgørelse til, at undersøgelsesproceduren var blevet indledt efter anmodning fra forbundskonkurrencemyndigheden, udgør ikke en passende begrundelse. Dette udsagn giver nemlig ingen oplysninger om de grunde, der fik Kommissionen til at imødekomme denne anmodning, og gør det heller ikke muligt at fastslå, hvilket punkt i meddelelsen om samarbejde Kommissionen lagde til grund. Spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen støttede sig på denne meddelelses punkt 19 eller punkt 54, er i øvrigt ikke helt entydigt.

74      De pressemeddelelser, der blev offentliggjort henholdsvis af forbundskonkurrencemyndigheden den 24. april 2018 og af Kommissionen efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, kan ikke afhjælpe disse mangler i afgørelsens begrundelse. Eftersom begrundelsespligten påhviler Kommissionen, kan en pressemeddelelse offentliggjort af denne nationale myndighed ikke være relevant med henblik på at afgøre, om Kommissionen har opfyldt sin forpligtelse. Hvad angår Kommissionens pressemeddelelse ligger denne efter den omtvistede afgørelse. Disse pressemeddelelser stemte i øvrigt ikke overens med hinanden.

75      Appellanterne har tilføjet, at i den foreliggende sag var den afgørelse, der skadede deres interesser, først og fremmest afgørelsen om at indlede proceduren, som blev truffet den 19. april 2018. Kommissionen burde således have givet en begrundelse i løbet af 2018 og ikke flere år senere, da den omtvistede afgørelse blev vedtaget. Det var imidlertid først i sin pressemeddelelse af 22. juli 2022 om vedtagelsen af denne afgørelse, at Kommissionen for første gang nævnte omstruktureringen af de berørte virksomheder som begrundelse for omfordelingen af sagen.

76      Kommissionen har gjort gældende, at det andet appelanbringende delvis ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som visse argumenter, der er fremført til støtte herfor, ikke blev fremført i første instans. Dette anbringende er under alle omstændigheder ugrundet, hvilket den tyske regering ligeledes har gjort gældende.

 Domstolens bemærkninger

77      Som det fremgår af denne doms præmis 70, er Rettens konstatering af, at Kommissionen ikke fraveg meddelelsen om samarbejde, ikke behæftet med nogen retlig fejl. For så vidt som appellanterne har gjort gældende, at Kommissionen var underlagt en skærpet begrundelsespligt, eftersom den havde fraveget denne meddelelse, er dette argument følgelig støttet på en urigtig forudsætning og skal i lighed med det led af deres andet anbringende, der vedrører denne angivelige skærpede begrundelsespligt, således som dette er sammenfattet i den appellerede doms præmis 64 og undersøgt i denne doms præmis 66, forkastes som ugrundet.

78      Hvad angår den vurdering, der er indeholdt i den nævnte doms præmis 67-72, hvorefter dels angivelsen i 11. betragtning til den omtvistede afgørelse af, at proceduren var blevet indledt efter anmodning fra forbundskonkurrencemyndigheden, dels omtalen i flere pressemeddelelser – herunder den, der blev offentliggjort den 24. april 2018 af denne nationale myndighed – vedrørende de vanskeligheder, som omstruktureringen af visse virksomheder tilhørende Crown-koncernen havde medført for den effektive anvendelse af EU-konkurrencereglerne, havde gjort det muligt for appellanterne at få kendskab til grundene til, at Kommissionen havde frataget den nævnte nationale myndighed kompetencen i sagen, og for Retten at udøve sin kontrol med lovligheden af denne afgørelse, må det fastslås, at denne vurdering i den appellerede dom er for fuldstændighedens skyld, da den vedrører det andet anbringende, som bygger på den forudsætning, at Kommissionen fraveg meddelelsen om samarbejde. Da den fejlagtige karakter af denne forudsætning blev fastslået i den appellerede doms præmis 66, kunne Retten uden yderligere analyse heraf have udledt, at alle led i det andet anbringende, hvilke alle synes at være baseret på denne forudsætning, var ugrundede.

79      Når dette er sagt, skal det, selv om visse elementer i det andet anbringende skal forstås således, at de henviser til den generelle forpligtelse til at begrunde bebyrdende retsakter, bemærkes, at Retten ikke begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 67-72 at fastslå, at Kommissionen havde givet en tilstrækkelig begrundelse for sin beslutning om at anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003.

80      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at udtrykket »[n]år Kommissionen indleder en procedure« i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 omfatter en retsakt fra Kommissionen, hvorved Kommissionen meddeler en virksomhed, at den ønsker at indlede en procedure med henblik på at vedtage en af de afgørelser, der er omhandlet i denne forordnings kapitel III. Denne retsakt fastlægger rækkevidden af Kommissionens fratagelse af de nationale konkurrencemyndigheders kompetence. For at anvendelsen af denne artikel 11, stk. 6, er klar, er det derfor nødvendigt, at indledningen af undersøgelsesproceduren præciserer den formodede overtrædelse, som en eller flere virksomheder har begået i løbet af en eller flere perioder på et eller flere produktmarkeder og et eller flere geografiske markeder, som denne retsakt angår (jf. i denne retning dom af 25.2.2021, Slovak Telekom, C-857/19, EU:C:2021:139, præmis 27-29).

81      Når Kommissionen som i den foreliggende sag indleder en procedure i en sag, der allerede er behandlet af en national konkurrencemyndighed, afhænger lovligheden af denne fremgangsmåde i øvrigt, således som det er anført i denne doms præmis 48-60, af overholdelsen af flere andre krav, herunder kravene om forudgående rådføring med denne nationale myndighed og anvendelsen af de vejledende regler, der er fastsat i meddelelsen om samarbejde.

82      Det kan imidlertid ikke forventes af Kommissionen, at den i en afgørelse om at indlede proceduren redegør for grundene til, at den finder, at disse krav er opfyldt. Som anført i denne doms præmis 51 har en sådan afgørelse kun en forberedende karakter og udgør derfor ikke i sig selv en retsakt, der kan anfægtes.

83      Den omtvistede afgørelse, som udgør en bebyrdende retsakt, skal for sit vedkommende gøre det muligt for de berørte parter at få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning og for den kompetente ret at udøve sin prøvelsesret. I henhold til fast retspraksis skal begrundelseskravet bedømmes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater og andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296, stk. 2, TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 13.3.1985, Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek mod Kommissionen, 296/82 og 318/82, EU:C:1985:113, præmis 19, og af 23.4.2026, Deutsche Lufthansa mod Ryanair og Condor Flugdienst, C-457/23 P, EU:C:2026:331, præmis 151), og navnlig i forhold til den interesse, som retsaktens adressater kan have i begrundelsen. En retsakt, der er bebyrdende, er følgelig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis).

84      I den foreliggende sag består den foranstaltning, som Kommissionen har truffet i den omtvistede afgørelse, i det væsentlige i konstateringen af en overtrædelse af artikel 101 TEUF og pålæggelsen af en sanktion. Det skal ikke desto mindre, henset til de relevante retsregler, herunder artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 og retten til god forvaltning, fastslås, at det for at gøre det muligt for appellanterne at udøve deres søgsmålsret og for Unionens retsinstanser at udøve deres prøvelsesret er absolut nødvendigt, at grundene til, at sagen blev omfordelt til Kommissionen, på trods af at den i punkt 18 i meddelelsen om samarbejde fastsatte vejledende periode på to måneder var overskredet, er kendt.

85      Henset til denne betragtning og den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 83, skal det fastslås, at Retten ikke begik nogen retlig fejl ved fortolkningen og anvendelsen af det begrundelseskrav, der er fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF. I den appellerede doms præmis 67-70 fastslog Retten nemlig, at 11. betragtning til den omtvistede afgørelse, vurderet i lyset af den sammenhæng, som appellanterne var bekendt med, og som havde foranlediget forbundskonkurrencemyndigheden til at fremsætte dens anmodning og Kommissionen til at overtage sagen, var tilstrækkelig til at opfylde dette begrundelseskrav. Denne vurdering er i overensstemmelse med ovennævnte retspraksis.

86      Det skal i denne forbindelse endvidere præciseres, at pressemeddelelserne, selv om de er nævnt i Rettens vurdering til støtte for den omstændighed, at appellanterne var bekendt med baggrunden for omfordelingen af sagen til Kommissionen, ikke af den grund skal anses for at have været nødvendige med henblik herpå. Pressemeddelelsen fra forbundskonkurrencemyndigheden af 24. april 2018, som fulgte efter Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren, oplyste nemlig offentligheden om en sammenhæng, som appellanterne selv nødvendigvis allerede havde kendskab til, da den procedure, der vedrørte dem, verserede for denne nationale myndighed.

87      Det følger af det ovenstående, at det andet appelanbringende skal forkastes som ugrundet.

 Det tredje anbringende om tilsidesættelse af nærhedsprincippet

 Parternes argumenter

88      Appellanterne har gjort gældende, at meddelelsen om samarbejde er konkretiseringen af nærhedsprincippet i forbindelse med anvendelsen af EU-konkurrencereglerne, hvilket Retten anerkendte i dom af 8. marts 2007, France Télécom mod Kommissionen, T-339/04, EU:T:2007:80, præmis 79. Selv om denne meddelelse ikke udtrykkeligt nævner dette princip, afspejler meddelelsens punkt 9 ifølge appellanterne dets indhold.

89      En tilsidesættelse af de vejledende regler, der er fastsat i denne meddelelse, svarer følgelig til en tilsidesættelse af det nævnte princip. Det følger heraf, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at den omtvistede afgørelse, som er i strid med meddelelsen om samarbejde, ikke tilsidesætter samme princip.

90      Ifølge Kommissionen identificerer det tredje appelanbringende ikke klart de præmisser i den appellerede dom, der angiveligt er behæftet med en retlig fejl, og kan derfor anses for at skulle afvises. Det er under alle omstændigheder ugrundet.

91      Den tyske regering støtter Kommissionens synspunkt om, at dette appelanbringende skal forkastes, men er af den opfattelse, at det er uvirksomt, eftersom nærhedsprincippet, der vedrører afgrænsningen af kompetencer mellem Unionen og medlemsstaterne, ikke kan danne grundlag for rettigheder, der kan påberåbes af borgere, der er berørt af anvendelsen af EU-retten i et konkret tilfælde. Det er nemlig ikke enkeltpersoner, men medlemsstaterne, som er berettigede i henhold til artikel 5, stk. 1 og 3, TEU. Dette afspejles i artikel 8 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

 Domstolens bemærkninger

92      I den appellerede doms præmis 18 henviste Retten til sin praksis, hvorefter forordning nr. 1/2003 bringer den tidligere centraliserede ordning til ophør og i overensstemmelse med nærhedsprincippet i højere grad inddrager de nationale konkurrencemyndigheder og bemyndiger dem til med henblik herpå at gennemføre EU-konkurrencebestemmelserne.

93      Det er korrekt, at Retten efterfølgende i den appellerede doms præmis 19, 20, 78 og 79 påpegede, at det fremgår af denne forordnings artikel 11, stk. 6, at Kommissionen bevarer en ledende rolle i undersøgelsen og konstateringen af overtrædelser af EU-konkurrencereglerne, og at denne artikel 11, stk. 6, alene kræver, at Kommissionen, med henblik på at den nationale konkurrencemyndighed, der allerede behandler sagen, kan erklære sig inkompetent, rådfører sig med denne nationale myndighed.

94      Det fremgår imidlertid af den appellerede doms præmis 42, 43 og 51, at Retten ligeledes fastslog, at omfordelingen til Kommissionen af en sag, der behandles af en national konkurrencemyndighed, kræver, at Kommissionen anvender de vejledende regler, der er fastsat i meddelelsen om samarbejde. Disse vejledende regler fastsætter krav ud over dem, der er nævnt i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, og har, således som det bl.a. fremgår af denne meddelelses punkt 9 og 14-16, til formål at sikre, at sagerne behandles af en konkurrencemyndighed, der har »særlige forudsætninger«. Ifølge de nævnte vejledende regler har en national konkurrencemyndighed »særlige« forudsætninger, når der er en væsentlig forbindelse mellem den formodede overtrædelse og den medlemsstats område, som denne myndighed henhører under, mens Kommissionen »har særlige forudsætninger« og dermed »bedre forudsætninger« i de tilfælde, hvor der af hensyn til Unionens interesser skal vedtages en kommissionsbeslutning henblik på at sikre en effektiv anvendelse af reglerne i EU-konkurrenceretten.

95      Som det fremgår af undersøgelsen af de øvrige appelanbringender, var det uden at begå en retlig fejl, at Retten fastslog, at anvendelsen af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 i den foreliggende sag var støttet på omstændigheder, der var fastsat i de vejledende regler, hvorved Kommissionen begrænsede sin egen skønsbeføjelse, og hvoraf det fremgik, at Kommissionen havde »bedre forudsætninger« for at anvende EU-konkurrencereglerne end forbundskonkurrencemyndigheden.

96      Selv hvis det antages, at nærhedsprincippet – der er fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU, og som Rådet, således som det fremgår af 34. betragtning til forordning nr. 1/2003, tog hensyn til med henblik på vedtagelsen af denne forordning – således som appellanterne har gjort gældende, er afspejlet i de vejledende regler i meddelelsen om samarbejde, og at overholdelsen af dette princip skal efterprøves i tilfælde af anvendelse af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 ved at undersøge, om Kommissionen behørigt kunne antage, at den havde bedre forudsætninger end den nationale konkurrencemyndighed, der allerede behandlede sagen, må det følgelig konstateres, at Retten faktisk efterprøvede, om Kommissionen med rette kunne fastslå, at den havde bedre forudsætninger end forbundskonkurrencemyndigheden.

97      Uden at det er nødvendigt at undersøge, om den appellerede doms præmis 80, hvori Retten alene på grundlag af overholdelsen af kravet om rådføring i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 konkluderede, at enhver tilsidesættelse af nærhedsprincippet nødvendigvis var udelukket, er behæftet med en retlig fejl, skal det følgelig fastslås, at Retten ikke kan kritiseres for at have set bort fra Kommissionens eventuelle tilsidesættelse af dette princip i den omtvistede afgørelse.

98      Under disse omstændigheder er det tredje appelanbringende ugrundet.

 Det fjerde anbringende om procedurefejl for Retten

 Parternes argumenter

99      Appellanterne har gjort gældende, at afholdelsen af et fælles retsmøde i sagerne T-587/22 og T-589/22, som blev afsluttet ved henholdsvis den appellerede dom og dom af 2. oktober 2024, Silgan Holdings m.fl. mod Kommissionen (T-589/22, EU:T:2024:662), foranledigede Retten til at sammenblande visse argumenter, som de forskellige parter i disse sager havde fremført, og således til at fortolke disse urigtigt. En sådan sammenblanding har skadet appellanternes ret til forsvar, idet Retten ikke var i stand til at foretage en korrekt bedømmelse af deres anbringender fremsat i første instans.

100    Således er udsagnet i den appellerede doms præmis 147 om, at appellanterne anfægter »Kommissionens kompetence i stedet for forbundskonkurrencemyndighedens«, fejlagtig, idet appellanterne i deres replik for Retten præciserede, at de ikke med deres søgsmål bestred, at Kommissionen havde kompetence til at indlede proceduren. De gjorde derimod gældende, at Kommissionen havde tilsidesat sine egne vejledende regler. Dette udsagn fra Retten afspejler snarere et argument fremsat af appellanterne i sag T-589/22, hvorefter kriterierne for at berettige Kommissionens kompetence ikke var opfyldt.

101    I øvrigt fortolkede Retten appellanternes argumenter vedrørende ændringerne af den tyske lovgivning forkert. I den appellerede doms præmis 56-58 synes Retten at fastslå, at appellanterne havde bekræftet, at de var omfattet af de nye tyske retsregler, der havde til formål at afhjælpe de mangler, der havde ført til omfordelingen af sagen til Kommissionen. Appellanterne har imidlertid aldrig hævdet noget sådant.

102    Konstateringen i den appellerede doms præmis 120 om, at appellanterne havde fremsat en formalitetsindsigelse som svar på Kommissionens modkrav, er ligeledes fejlagtig, idet appellanterne til forskel fra appellanterne i sag T-589/22 ikke fremsatte en sådan formalitetsindsigelse.

103    Ifølge appellanterne udgør disse fejl procedurefejl, der begrunder en ophævelse af den appellerede dom og en fornyet prøvelse af deres anbringender.

104    Ifølge Kommissionen er det fjerde appelanbringende i det mindste delvist uvirksomt. Det er under alle omstændigheder ugrundet, hvilket den tyske regering ligeledes har gjort gældende.

 Domstolens bemærkninger

105    For så vidt som appellanterne har foreholdt Retten, at den fejlagtigt kvalificerede visse af deres argumenter i den appellerede doms præmis 120 og 147, skal det fastslås, at disse præmisser fremgår af den del af den appellerede dom, der vedrører undersøgelsen af Kommissionens modkrav, hvorved denne institution anmodede Retten om at forhøje bødens størrelse. Retten forkastede imidlertid dette modkrav, og denne del af den appellerede dom er ikke omfattet af nærværende appel.

106    Det fjerde appelanbringende er derfor uvirksomt, for så vidt som det vedrører den appellerede doms præmis 120 og 147.

107    Hvad angår denne doms præmis 56-58 må det konstateres, at appellanternes argument om, at Retten synes at fastslå, at de havde bekræftet, at de var omfattet af de nye tyske retsregler, som havde til formål at afhjælpe de mangler, der havde ført til omfordelingen af sagen til Kommissionen, hviler på en urigtig læsning af disse præmisser. I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke dels, at den nævnte doms præmis 56 og 58 ikke indeholder nogen beskrivelse af appellanternes argumenter, dels at samme doms præmis 57, der indeholder en sådan beskrivelse, begrænser sig til at gentage, hvad appellanterne gjorde gældende for Retten i forbindelse med et af deres anbringender.

108    For så vidt som det fjerde appelanbringende kritiserer den appellerede doms præmis 56-58, er det derfor ugrundet.

109    Det følger heraf, at dette appelanbringende skal forkastes.

110    Da ingen af appelanbringenderne er blevet tiltrådt, skal appellen forkastes i sin helhed.

 Sagsomkostninger

111    I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.

112    I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af nævnte reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

113    Idet Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da appellanterne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger i forbindelse med appelsagen og at betale de omkostninger, som Kommissionen har afholdt i forbindelse med denne procedure.

114    I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, bærer medlemsstater og EU-institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland bærer følgelig sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1)      Appellen forkastes.

2)      Crown Holdings Inc. og Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH skal ud over at bære deres egne sagsomkostninger i forbindelse med appelsagen betale de omkostninger, som Europa-Kommissionen har afholdt i forbindelse med denne procedure.

3)      Forbundsrepublikken Tyskland bærer sine egne omkostninger.

Underskrifter

---

*      Processprog: engelsk.