»Inter Rao Lietuva« AB mod Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (C-147/25)

–

»Inter Rao Lietuva« AB ved advokatai R. Audzevičius, J. Jarusevičius og D. Mačiuginas,

–

»Įmonių bankroto administravimo ir teisinių paslaugų biuras« UAB ved advokatas J. Jarusevičius og P. Grendelis,

–

den litauiske regering ved V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, som befuldmægtiget,

–

den italienske regering ved S. Fiorentino, som befuldmægtiget, bistået af procuratore dello Stato P. Cardinale og avvocato dello Stato G. Palatiello,

–

den lettiske regering ved J. Davidoviča og K. Pommere, som befuldmægtigede,

–

den nederlandske regering ved E.M.M. Besselink og J. Langer, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved M. Carpus-Carcea, L. Puccio og A. Steiblytė, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 41 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), artikel 2 i Rådets afgørelse 2014/145/FUSP af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16), som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2022/660 af 21. april 2022 (EUT 2022, L 120, s. 11) (herefter »afgørelse 2014/145«), samt artikel 2 i Rådets forordning (EU) nr. 269/2014 af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6), som ændret ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/658 af 21. april 2022 (EUT 2022, L 120, s. 1) (herefter »gennemførelsesforordning nr. 269/2014«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Inter Rao Lietuva AB, som er et litauisk selskab, og på den anden side Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (afdeling for efterforskning af økonomiske overtrædelser under Republikken Litauens indenrigsministerium) (herefter »FNTT«) vedrørende opførelsen af dette selskab på en liste over personer med forbindelse til personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger.

3

Chartrets artikel 41 med overskriften »Ret til god forvaltning« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:

»1.   Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af [Den Europæiske Unions] institutioner, organer, kontorer og agenturer.

2.   Denne ret omfatter navnlig:

4

Stk. 1 og 2 i chartrets artikel 47, der har overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, har følgende ordlyd:

»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.

Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Enhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret.«

5

Artikel 2, stk. 1 og 2, i afgørelse 2014/145 fastsætter:

»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af:

[...]

og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. bilaget, indefryses.

2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilaget.«

6

Artikel 2 i forordning nr. 269/2014 bestemmer:

»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer eller af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag I, indefryses.

2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer eller for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag I.«

7

Forordningens artikel 18 fastsætter:

»Denne forordning træder i kraft på dagen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Denne forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat.«

8

11. betragtning til Rådets afgørelse (FUSP) 2022/329 af 25. februar 2022 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 50, s. 1), er sålydende:

»I betragtning af den alvorlige situation mener Rådet, at kriterierne for opførelsen på listen bør ændres til at omfatte personer og enheder, der støtter eller drager fordel af regeringen for Den Russiske Føderation, samt personer og enheder, der udgør en betydelig indtægtskilde for den, og fysiske eller juridiske personer med tilknytning til de personer eller enheder, der er opført på listen.«

9

Artikel 12 i Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymas nr. IX-2160 (Republikken Litauens lov nr. IX-2160 om gennemførelse af økonomiske sanktioner og andre internationale sanktioner) af 22. april 2004 (Žin., 2004, nr. 68-2369) – i den affattelse, der trådte i kraft den 27. april 2022 – bestemte, at kompetencen til at føre tilsyn med gennemførelsen af internationale finansielle sanktioner navnlig lå hos FNTT. Den nævnte artikels stk. 3 fastsatte, at FNTT skulle koordinere, føre tilsyn med og sikre gennemførelsen af de finansielle sanktioner (begrænsninger i adgangen til midler og økonomiske ressourcer) i Litauen.

10

Republikken Litauens lov nr. IX-2160 om gennemførelse af økonomiske sanktioner og andre internationale sanktioner blev erstattet af Lietuvos Respublikos tarptautinių sankcijų įstatymas (Republikken Litauens lov om internationale sanktioner) – som affattet ved Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymo Nr. IX-2160 pakeitimo įstatymas Nr. XIV-1020 (Republikken Litauens lov nr. XIV-1020 om ændring af lov nr. IX-2160 om gennemførelse af økonomiske sanktioner og andre internationale sanktioner) af 19. april 2022 (TAR, 2022, nr. 2022-8433, herefter »lov om internationale sanktioner«) – der trådte i kraft den 17. maj 2022.

11

Artikel 4, stk. 4, i lov om internationale sanktioner bestemmer, at oplysninger om afgørelser truffet vedrørende enheder, der er sanktioneret på grund af deres forbindelse til enheder, som er opført på listerne over sanktionerede personer, skal stilles til rådighed af FNTT for de fysiske og juridiske personer, for forvalterne af offentlige registre og for de forvaltere af statslige informationssystemer, som gennemfører disse sanktioner.

12

Den nævnte lovs artikel 11, stk. 1 og 4, fastsætter:

»1.   Når de kompetente myndigheder [såsom FNTT] gennemfører internationale sanktioner inden for deres kompetenceområde, skal de

[...]

[...]

4.   FNTT koordinerer, fører tilsyn med og sikrer gennemførelsen af de finansielle sanktioner (begrænsninger i adgangen til midler og økonomiske ressourcer) i Republikken Litauen.«

13

I punkt 11 i den beskrivelse af proceduren for tilsyn med gennemførelsen af de internationale sanktioner, som blev godkendt ved Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 1679 »Dėl Tarptautinių sankcijų įgyvendinimo priežiūros tvarkos aprašo patvirtinimo« (Republikken Litauens regerings dekret nr. 1679 om godkendelse af beskrivelsen af proceduren for tilsyn med gennemførelsen af de internationale sanktioner) af 30. december 2004 – i den affattelse, der var gældende fra den 30. januar 2019 til den 27. maj 2022 – blev det præciseret, at FNTT skulle kontrollere, regelmæssigt gennemgå samt indsamle data vedrørende gennemførelsen af de finansielle sanktioner hos forskellige aktører, såsom finansieringsinstitutter eller investeringsselskaber.

14

Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 535 »Dėl Tarptautinių sankcijų įstatymo įgyvendinimo« (Republikken Litauens regerings dekret nr. 535 om godkendelse af beskrivelsen af proceduren for gennemførelse af de internationale sanktioner) af 25. maj 2022 trådte i kraft den 28. maj 2022. I henhold til den nævnte beskrivelses punkt 13 skal FNTT i forbindelse med udøvelsen af sine beføjelser som kompetent myndighed – hvilke er fastsat i artikel 11, stk. 1, i lov om internationale sanktioner – koordinere, føre tilsyn med og sikre gennemførelsen af de finansielle sanktioner (begrænsninger i adgangen til midler og økonomiske ressourcer) i Litauen. I det nævnte punkt præciseres følgende:

»13.2.   [S]åfremt FNTT [...] konstaterer, at en juridisk person [...] i henhold til kriterierne i de tekster, der regulerer internationale sanktioner, tilhører en enhed, der er omfattet af sanktioner, eller kontrolleres af en sådan enhed, træffer afdelingen en afgørelse om, at de finansielle sanktioner ligeledes skal finde anvendelse på den pågældende juridiske person [...]. Listen over juridiske personer [...], der tilhører en enhed, som er omfattet af sanktioner, eller kontrolleres af en sådan enhed, oprettes og ajourføres på grundlag af de trufne afgørelser, hvorefter den senest to hverdage efter vedtagelsen af de pågældende afgørelser offentliggøres på [FNTT’s] websted og fremsendes til de organer, der forvalter de statslige registre og de statslige IT-systemer.«

15

I henhold til den nævnte beskrivelses punkt 15 udgør de afgørelser fra FNTT, som er omhandlet i beskrivelsens punkt 13.2, bindende retsakter i forbindelse med gennemførelsen af internationale sanktioner i Litauen.

16

Inter Rao Lietuva drev virksomhed i Litauen som uafhængig importør og leverandør af elektricitet.

17

Den 28. april 2022 opførte FNTT Inter Rao Lietuva på en liste »over fysiske og juridiske personer med forbindelser til personer, der er omfattet af internationale sanktioner«, og offentliggjorde denne liste på sit websted. Det fremgik af listen, at Inter Rao Lietuvas midler var indefrosset på grund af de eksisterende forbindelser mellem dette selskab og G.H. Sidstnævnte person var omfattet af restriktive foranstaltninger i medfør af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/336 af 28. februar 2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 58, s. 1).

18

Den 25. maj 2022 korrigerede FNTT den nævnte liste. Afdelingen fjernede oplysningen vedrørende forbindelserne mellem Inter Rao Lietuva og G.H., men anførte, at dette selskab havde forbindelser til præsidenten for Den Russiske Føderation, som var omfattet af restriktive foranstaltninger i medfør af Rådets afgørelse (FUSP) 2022/331 af 25. februar 2022 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 52, s. 1). FNTT anførte endvidere, at aktierne i det nævnte selskab fremover var indefrosset. Den 1. juni 2022 indefrøs FNTT ligeledes selskabets faste ejendomme.

19

Den 12. og 30. maj 2022 indgav Inter Rao Lietuva en anmodning til FNTT om at blive fjernet fra listen »over fysiske og juridiske personer med forbindelser til personer, der er omfattet af internationale sanktioner«.

20

Ved henholdsvis afgørelse nr. 1 af 27. maj 2022 (herefter »afgørelse nr. 1«) og afgørelse nr. 2 af 23. juni 2022 (herefter »afgørelse nr. 2«) afslog FNTT de nævnte anmodninger efter at have konstateret, at der ikke fandtes noget retsgrundlag, som gjorde det muligt for afdelingen at slette de oplysninger om Inter Rao Lietuva, der var offentliggjort på dens websted, fra dette websted. I afgørelse nr. 1 præciserede FNTT bl.a., at 51% af selskabskapitalen i selskabet tilhørte det finske selskab Rao Nordic Oy, som selv var 100% ejet af det russiske selskab Inter Rao UES, hvis aktionærer var Rosneftgaz, ejer af 26,37% af dette selskabs aktier, Inter Rao Capital Group, ejer af 29,56% af disse aktier, af »minoritetsaktionærer«, ejere af 34,24% af de nævnte aktier, der var noteret på børsen i Moskva (Rusland), og af det offentlige aktieselskab FGC UES, ejer af 8,57% af aktierne. FNTT konkluderede, at de største aktionærer i den russiske virksomhed Inter Rao er virksomheder, der indirekte ejes af Den Russiske Føderation, som er en præsidentiel føderal republik, hvis statsoverhoved, dvs. præsidenten, er omfattet af internationale sanktioner i medfør af afgørelse 2022/331. I afgørelse nr. 2 gentog FNTT sine betragtninger vedrørende aktiestrukturen i Inter Rao Lietuva. Afdelingen anførte, at såvel Rosneftgaz som Inter Rao Capital Group ejede mere end 25% af aktierne i Inter Rao, hvorfor de to førstnævnte selskaber måtte anses for tilsammen at eje mindst 50% af aktierne, og at disse selskaber indirekte tilhørte Den Russiske Føderation, som har beføjelse til at træffe beslutninger vedrørende selskaberne og drage fordel af disse.

21

Den 20. juli 2022 godkendte FNTT’s direktør ved bekendtgørelse nr. V-174 en »liste over juridiske personer eller andre organer uden status som juridisk person, der tilhører en enhed, som er omfattet af sanktioner, eller kontrolleres af en sådan enhed«. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 22. juli 2022. Inter Rao Lietuvas navn fremgik af denne listes punkt 1.

22

Inter Rao Lietuva anlagde et søgsmål med påstand om annullation af afgørelse nr. 1 og afgørelse nr. 2 samt om sletning af selskabets navn fra den pågældende liste og fjernelse af selskabet fra FNTT’s websted for så vidt angår perioden fra den 28. april 2022 til den 21. juli 2022. Dette søgsmål blev forkastet af Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen). Selskabet har iværksat appel ved Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol), som er den forelæggende ret.

23

Den forelæggende ret har anført, at FNTT i perioden fra den 28. april 2022 til den 22. juli 2022 pålagde restriktioner på Inter Rao Lietuvas midler og økonomiske ressourcer – nemlig på selskabets aktier og faste ejendomme – der var angivet på den liste, som blev offentliggjort den 28. april 2022, uden at vedtage en særskilt forvaltningsakt, der indeholdt en redegørelse for det faktiske grundlag og det retlige grundlag, i lyset af hvilke disse restriktioner var blevet pålagt. Den eneste begrundelse for opførelsen af Inter Rao Lietuva på denne liste var, at der forelå forbindelser til en person, der var genstand for sanktioner, nemlig fra den 28. april 2022 G.H. og fra den 25. maj 2022 Den Russiske Føderations præsident. I denne sammenhæng kunne selskabet kun anfægte de nævnte restriktioner ved at anmode FNTT om at annullere denne opførelse, og selskabet kunne først gøre dette på tidspunkter, hvor dets navn allerede var opført på den nævnte liste, som allerede var blevet offentliggjort på afdelingens websted.

24

I denne situation ønsker den forelæggende ret indledningsvis oplyst, om det – henset til den procedure, der er fastsat i EU-retten, og hvorefter den berørte person i tilfælde af Rådets vedtagelse af restriktive foranstaltninger har mulighed for at fremsætte bemærkninger efter vedtagelsen af afgørelsen om pålæggelse af disse foranstaltninger – forholder sig således, at en national foranstaltning som den, der er blevet pålagt i den for retsinstansen indbragte sag, kan vedtages analogt efter en sådan administrativ procedure. Den forelæggende ret er i denne henseende af den opfattelse, at en overraskelseseffekt er nødvendig for ikke at underminere sådanne foranstaltningers effektivitet. Henset til at den nationale foranstaltning, der er blevet vedtaget i det foreliggende tilfælde, er atypisk i administrativ praksis, og henset til den omstændighed, at FNTT med henblik på vedtagelsen heraf har anvendt EU-retten, er den forelæggende ret af den opfattelse, at det er nødvendigt, at Domstolen i lyset af chartrets artikel 41 afklarer de krav, som EU-retten pålægger.

25

Dernæst har den forelæggende ret fastslået, at FNTT med henblik på inden for rammerne af beskyttelsen af den nationale sikkerhed at hindre enhver indflydelse, som den russiske politiske magt direkte eller indirekte udøver på den litauiske energisektor, har vedtaget foranstaltninger om indefrysning af Inter Rao Lietuvas aktiver i henhold til EU-retten. Den forelæggende ret ønsker oplyst, i hvilket omfang den nationale retsinstans skal foretage en vurdering af lovligheden af sådanne restriktive foranstaltninger med henblik på at foretage en udtømmende og fuldstændig domstolsprøvelse af, om de er begrundede og lovlige. Eftersom det alene tilkommer den litauiske udøvende og lovgivende magt at identificere truslerne mod den nationale sikkerhed og at vedtage foranstaltninger til bekæmpelse eller forebyggelse heraf, ønsker den forelæggende ret oplyst, om en prøvelse af begrundelsen for en afgørelse om pålæggelse af restriktive foranstaltninger, som er begrænset til en kontrol af overholdelsen af procesreglerne og begrundelsespligten, af rigtigheden af de faktiske omstændigheder, af fraværet af et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med vurderingen heraf og af fraværet af magtfordrejning, kan være i overensstemmelse med kravet om en effektiv domstolsprøvelse som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47.

26

Endelig ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilket bevisniveau der kræves for at godtgøre, at der foreligger forbindelser til personer, som er omfattet af Unionens restriktive foranstaltninger.

27

I denne henseende har den forelæggende ret anført, at FNTT opførte Inter Rao Lietuva på en national liste og indefrøs selskabets aktiver efter at have vurderet, at selskabet havde forbindelser til personer, der var omfattet af de restriktive foranstaltninger, som Rådet havde pålagt. FNTT nåede angiveligt frem til denne konklusion ved at støtte sig på punkt 34 og 62 i Rådets dokument nr. 8519/18 af 4. maj 2018 med overskriften »EU’s bedste praksis for effektiv gennemførelse af restriktive foranstaltninger«, hvilke punkter vedrører de kriterier, på grundlag af hvilke ejerskabet af eller kontrollen over en juridisk person kan fastslås.

28

Ifølge det bevisniveau, der kræves i henhold til EU-retten, således som det følger af dom af 21. april 2015, Anbouba mod Rådet (C-605/13 P, EU:C:2015:248, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis), skal vurderingen af den berørte persons forbindelse til personer, der er omfattet af sanktioner, foretages på grundlag af objektive og tilstrækkeligt solide beviser, som med rimelighed gør det muligt at konkludere, at der foreligger en sådan forbindelse.

29

Den forelæggende ret ønsker ikke desto mindre oplyst, hvorvidt det i sager, der vedrører anvendelsen af Unionens restriktive foranstaltninger på grund af forbindelser til den russiske magt, forholder sig således, at det nævnte påkrævede bevisniveau gør det muligt effektivt og hensigtsmæssigt at efterprøve, om den kontrol, som udøves af denne magt, er reel, henset til dens uformelle karakter, og således reelt at sikre, at Unionens restriktive foranstaltninger anvendes effektivt på nationalt plan.

30

Den forelæggende ret er i denne henseende af den opfattelse, at der ikke foreligger noget direkte bevis, der i henhold til Rådets dokument nr. 8519/18 godtgør den konkrete forbindelse mellem Inter Rao Lietuva og præsidenten for Den Russiske Føderation. Det er imidlertid godtgjort, at det politiske system i Den Russiske Føderation er af autokratisk og oligarkisk karakter, hvilket giver sig udslag i en effektiv og reel, men uformel, kontrol med de offentlige myndigheder og de økonomiske aktører i denne stat, navnlig med de enheder, der udøver deres virksomhed i økonomisk og politisk vigtige sektorer, såsom energisektoren, der er omhandlet i det foreliggende tilfælde. Den forelæggende ret har anført, at den kontrol, der udøves af den politiske magt, kan antage former, som det objektivt set er umuligt at undersøge eller fastslå ved hjælp af direkte beviser. Det skal derfor undersøges, om det i en sådan situation ikke bør anerkendes, at præsidenten for Den Russiske Føderation udøver en faktisk kontrol alene på grund af de beføjelser, han råder over. I det foreliggende tilfælde viser aktionærstrukturen i Inter Rao Lietuva samt strukturen hos selskabets majoritetsaktionær og hos selskabets aktionærer, at der er klare forbindelser til den russiske politiske magt.

31

På denne baggrund har Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

32

Det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den ved artikel 267 TEUF indførte samarbejdsprocedure mellem de nationale retsinstanser og Domstolen tilkommer denne at give den nationale retsinstans et hensigtsmæssigt svar, der sætter den i stand til at afgøre den tvist, som verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, den forelægges (dom af 29.11.1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, præmis 26, og af 11.9.2025, Russisch-Kirgizisch Ontwikkelingsfonds, C-384/24, EU:C:2025:696, præmis 29).

33

I det foreliggende tilfælde ønsker den forelæggende ret med sit første spørgsmål oplyst, hvorledes artikel 2 i afgørelse 2014/145, artikel 2 i forordning nr. 269/2014 og chartrets artikel 41 skal fortolkes. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den juridiske person, som er genstand for den foranstaltning, der er vedtaget af den kompetente nationale myndighed, og som består i at opføre personen på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, ikke selv er opført i bilaget til denne afgørelse eller i bilag I til denne forordning, men at denne juridiske persons midler og ressourcer er blevet indefrosset på grund af personens »forbindelser« til en fysisk person, hvis navn fremgår af disse bilag.

34

I denne henseende bemærkes for det første, at artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 foreskriver indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører enten fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er omfattet af de kategorier, som er opregnet i dette stykkes litra a)-g), eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem. Den første [(o.a.: den danske sprogversion følger ikke opbygningen af den franske sprogversion)] sætningsdel i dette stykke pålægger ligeledes indefrysning af alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som ejes, besiddes eller kontrolleres af disse personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilaget til denne afgørelse.

35

For det andet foreskriver artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag I til forordningen. Bestemmelsen indeholder også en forpligtelse til at indefryse alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som ejes, besiddes eller kontrolleres af sådanne fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer.

36

Eftersom den nævnte afgørelses artikel 2, stk. 1, og den nævnte forordnings artikel 2, stk. 1, ligeledes pålægger indefrysning af pengemidler og ressourcer, der ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, enheder eller organer, hvis navn er opført på listen i bilaget til afgørelse 2014/145 og listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, er det kun disse sidstnævnte bestemmelser – for så vidt som de pålægger indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der tilhører andre personer eller enheder, som ikke selv er opregnet i de respektive bilag til disse EU-retsakter – der omhandler en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor midler og økonomiske ressourcer tilhørende en juridisk person, hvis navn ikke er opført i disse bilag, er blevet indefrosset.

37

Heraf følger, at det må fastslås, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, sammenholdt med den i chartrets artikel 41 fastsatte ret til god forvaltning, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national foranstaltning, der består i at opføre en juridisk person, hvis navn hverken er anført i bilaget til denne afgørelse eller i bilag I til denne forordning, på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, på grund af personens forbindelser til personer, hvis navn er anført i disse bilag, selv om denne juridiske person først efter opførelsen kan anfægte denne foranstaltning for den kompetente nationale myndighed.

38

I denne henseende skal det for det første bemærkes, at afgørelse 2014/145 i sin oprindelige affattelse blev vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU. Samme dag blev forordning nr. 269/2014 i sin oprindelige affattelse vedtaget på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF med henblik på at gennemføre de i afgørelsen fastsatte restriktive foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 89). Denne forordning samt de affattelser, der følger af de forordninger og gennemførelsesforordninger, hvorved den er blevet ændret, såsom omhandlede forordning nr. 269/2014, er bindende i alle enkeltheder og har umiddelbar virkning.

39

Det følger heraf, at de restriktive foranstaltninger, der er pålagt ved artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 – såsom indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af personer, enheder eller organer, hvis navn er opført i bilag I til denne forordning – gælder umiddelbart i hver medlemsstat (dom af 16.2.2023, Rzecznik Praw Dziecka m.fl. (Udsættelse af en afgørelse om tilbagegivelse), C-638/22 PPU, EU:C:2023:103, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis). Desuden finder disse restriktive foranstaltninger i medfør af den nævnte forordnings artikel 18 anvendelse fra dagen for offentliggørelsen heraf. En sådan indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer er følgelig påkrævet i henhold til EU-retten og kræver med henblik på dens anvendelse i en medlemsstat principielt ikke nogen national gennemførelsesforanstaltning, såsom en afgørelse om at opføre en person på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, fordi de ejes, besiddes eller kontrolleres af en sanktioneret person.

40

Med henblik på at give forordning nr. 269/2014 fuld virkning står det imidlertid medlemsstaterne frit for at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af denne forordning (jf. i denne retning dom af 16.10.2025, Timchenko og Timchenko mod Rådet, C-805/24 P, EU:C:2025:792, præmis 47-49), såsom en kompetent national myndigheds udarbejdelse og offentliggørelse på sit websted af en liste over personer, enheder eller organer, hvis midler og økonomiske ressourcer indefryses, fordi disse tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af personer, hvis navn er opført i bilag I til forordning nr. 269/2014.

41

I denne henseende kan sådanne foranstaltninger til gennemførelse af forordning nr. 269/2014, således som generaladvokaten har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, ud over den effektive gennemførelse af denne forordning sikre retssikkerhedsprincippet. Navnene på de personer, enheder eller organer, hvis midler tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af personer, enheder eller organer, der udtrykkeligt er nævnt i bilag I til denne forordning, fremgår nemlig ikke af dette bilag. Udarbejdelsen af nationale lister – såsom dem, der er nævnt i det foregående punkt i nærværende dom – kan endvidere give såvel den pågældende enhed som de øvrige erhvervsdrivende klarhed om, at enhedens midler og ressourcer indefryses, netop på grund af at de tilhører personer, enheder eller organer, hvis navn er opført på det nævnte bilag, eller på grund af den omstændighed, at disse ejer, besidder eller kontrollerer dem.

42

Det følger heraf, at en kompetent national myndigheds opførelse af en juridisk person på en sådan liste hverken udgør en national sanktion pålagt af denne myndighed eller en supplerende sanktion i forhold til de af Rådet pålagte restriktive foranstaltninger, men en gennemførelse af disse gennem identifikationen af de personer, enheder og organer, hvis aktiver tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af en person, en enhed eller et organ, hvis navn er opført i det nævnte bilag.

43

I denne sammenhæng skal det bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes handlinger er defineret i chartrets artikel 51, stk. 1, som bekræfter Domstolens praksis om, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle de situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (jf. i denne retning dom af 26.2.2026, Kommissionen mod Ungarn (Ret til at levere medietjenester på en radiofrekvens), C-92/23, EU:C:2026:108, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis).

44

I det foreliggende tilfælde er FNTT – for så vidt som denne nationale myndigheds opførelse af en juridisk person på en liste over personer, hvis midler og/eller andre økonomiske ressourcer indefryses, udgør en gennemførelse af EU’s lovgivningsmæssige ramme vedrørende restriktive foranstaltninger – forpligtet til at respektere de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret.

45

I denne henseende skal det bemærkes, at det af chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), fremgår, at den ret til god forvaltning, hvortil den forelæggende ret har henvist, omfatter »retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt«.

46

Chartrets artikel 41 er dog ikke rettet mod medlemsstaterne, men alene mod Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. Den i artiklen fastsatte ret til god forvaltning afspejler imidlertid et almindeligt EU-retligt princip og kan ifølge fast retspraksis finde anvendelse på medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten (dom af 10.2.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Forældelsesfrist), C-219/20, EU:C:2022:89, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

47

Hvad angår retten til at blive hørt har Domstolen allerede fastslået, at det ikke kan kræves af Unionens myndigheder, at de forud for den første opførelse af en person eller en enhed på en personliste, som medfører pålæggelse af en række restriktive foranstaltninger, meddeler de berørte personer begrundelsen for denne opførelse på listen, for så vidt som en sådan forudgående meddelelse ville kunne underminere effektiviteten af de foranstaltninger med indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, der er pålagt ved den pågældende forordning. For at nå det mål, der forfølges med en sådan forordning, skal sådanne foranstaltninger i sagens natur have en overraskelseseffekt og finde anvendelse med øjeblikkelig virkning. Af de samme grunde er det heller ikke fornødent at foretage en høring af den person eller enhed, som er omfattet af restriktive foranstaltninger, forud for den første opførelse af personens eller enhedens navn på den nævnte liste. Begrundelsen skal derimod meddeles så hurtigt som muligt efter beslutningen om opførelse af en person eller enhed på en liste, således at adressaterne for foranstaltningerne sættes i stand til rettidigt at udøve deres klageadgang (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 336-341).

48

Når de nationale myndigheder gennemfører artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 ved at udarbejde nationale lister over personer eller enheder, hvis midler eller økonomiske ressourcer indefryses, skal de krav, der følger af det almindelige EU-retlige princip om retten til god forvaltning, finde tilsvarende anvendelse.

49

Det følger heraf, at det nævnte almindelige princip, artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national foranstaltning, der består i at opføre en person på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, selv om denne person først kan anfægte denne foranstaltning for den kompetente nationale myndighed efter den nævnte opførelse.

50

Det forholder sig imidlertid anderledes, når de midler og økonomiske ressourcer, som tilhører den person, der er genstand for en kompetent national myndigheds opførelse på en liste, allerede er blevet indefrosset i medfør af en tidligere afgørelse, som stadig er i kraft, og der ikke længere foreligger nogen risiko for, at den ved EU-retten pålagte restriktive foranstaltning fratages sin virkning eller omgås inden sin ikrafttræden. I et sådant tilfælde kan denne efterfølgende afgørelse ikke fravige den generelle regel, hvorefter det er påkrævet, at der forud herfor foretages en underretning og gives mulighed til den berørte person eller enhed for at blive hørt (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, EU:C:2011:853, præmis 62, og af 12.5.2022, Boshab mod Rådet,C-242/21 P, EU:C:2022:375, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).

51

Hvad for det andet angår den i ordlyden af det første spørgsmål nævnte mulighed for at opføre en juridisk person på en liste over personer, hvis aktiver indefryses som følge af denne persons »tilknytning« til en person, hvis navn er opført i bilaget til afgørelse 2014/145 og i bilag I til forordning nr. 269/2014, skal det bemærkes, at afgørelsens artikel 2, stk. 1, ligesom forordningens artikel 2, stk. 1, foreskriver indefrysning af alle pengemidler og økonomiske ressourcer, der »tilhører« de personer, enheder eller organer, hvis navn er opført i disse bilag, eller som »ejes, besiddes eller kontrolleres af« disse personer, enheder eller organer.

52

Det følger heraf, at den blotte omstændighed, at der foreligger en »forbindelse« mellem den person, der er omfattet af den nationale foranstaltning om indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, og en person, hvis navn er opført i de nævnte bilag, ikke er tilstrækkelig til at begrunde, at en kompetent national myndighed opfører den førstnævnte på en liste over personer, hvis aktiver indefryses. For at identificere de midler og ressourcer, som tilhører personer, hvis navn ikke er opført i de nævnte bilag, men som ikke desto mindre skal gøres til genstand for indefrysning i henhold til de nævnte bestemmelser, er det nemlig nødvendigt, at det godtgøres, at disse midler og økonomiske ressourcer, i givet fald i fællesskab, tilhører de personer, enheder eller organer, der er opregnet i bilagene til den nævnte afgørelse og den nævnte forordning, eller at de ejes, besiddes eller kontrolleres af de sidstnævnte.

53

Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, sammenholdt med det almindelige EU-retlige princip om retten til god forvaltning, skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national foranstaltning, der består i at opføre en juridisk person, hvis navn hverken er anført i bilaget til denne afgørelse eller i bilag I til denne forordning, på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, forudsat at en sådan opførelse er begrundet i den omstændighed, at de af foranstaltningen omfattede midler og/eller økonomiske ressourcer tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af en person, en enhed eller et organ, hvis navn er anført i disse bilag, idet dette også gælder, selv om denne juridiske person først efter opførelsen kan anfægte denne foranstaltning for den kompetente nationale myndighed.

54

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, sammenholdt med retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at den nationale retsinstans efterprøver lovligheden af en foranstaltning vedtaget af en national myndighed, der håndhæver restriktive foranstaltninger, som en juridisk person, hvis navn hverken er opført i bilag I til den nævnte forordning eller i bilaget til den nævnte afgørelse, er blevet pålagt ved forordningen, idet retsinstansen begrænser sig til at kontrollere begrundelsen for denne foranstaltning, at de faktiske omstændigheder, som er blevet påberåbt til støtte herfor, er rigtige, og i givet fald, at der ikke er blevet begået nogen åbenbar fejl ved vurderingen af disse faktiske omstændigheder, samt at de nationale procesregler er blevet overholdt, og at den kompetente myndighed, som har vedtaget den nævnte foranstaltning, ikke har begået magtfordrejning, uden at retsinstansen tager stilling til, om foranstaltningen er nødvendig i lyset af den trussel, som denne person udgør for den pågældende medlemsstats nationale sikkerhed.

55

Indledningsvis skal det bemærkes, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 40 og 42, at en kompetent national myndigheds opførelse af en juridisk person på en liste over personer, enheder eller organer, hvis pengemidler og økonomiske ressourcer indefryses, som følge af at de tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af en person, hvis navn er opført i bilag I til forordning nr. 269/2014, udgør en håndhævelse af de restriktive foranstaltninger, der er pålagt ved denne forordning.

56

Det følger heraf, at chartrets artikel 47 finder anvendelse i medfør af chartrets artikel 51, stk. 1, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 43. Det fremgår i øvrigt af sjette betragtning til forordning nr. 269/2014, at denne forordning bør anvendes i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og de principper, som bl.a. anerkendes i chartret, og nærmere bestemt retten til effektive retsmidler.

57

Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU fastsætter, at medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Chartrets artikel 47, som udgør en bekræftelse af princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse, opstiller i stk. 1 et krav om, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i nævnte artikel 47 (dom af 12.3.2026, EM System, C-84/24, EU:C:2026:181, præmis 109).

58

Det skal ligeledes bemærkes, at i forbindelse med prøvelsen af restriktive foranstaltninger vedtaget af Rådet – såsom dem, der er pålagt ved afgørelse 2014/145 og forordning nr. 269/2014 – kræver den effektive domstolsprøvelse, som er sikret ved chartrets artikel 47, at Unionens retsinstanser skal sikre en i princippet fuldstændig legalitetsprøvelse af alle EU-retsakter (jf. i denne retning dom af 29.11.2018, Bank Tejarat mod Rådet, C-248/17 P, EU:C:2018:967, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).

59

Eftersom en kompetent national myndigheds opførelse af en juridisk person på en liste over personer, enheder eller organer, hvis midler og økonomiske ressourcer indefryses, fordi de tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af en person, hvis navn er opført i bilag I til forordning nr. 269/2014, udgør en håndhævelse af de ved forordningen pålagte restriktive foranstaltninger, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 55, skal det fastslås, således som generaladvokaten ligeledes i det væsentlige har anført i punkt 86 og 87 i forslaget til afgørelse, at kravene vedrørende en af Unionens retsinstanser foretaget effektiv prøvelse af lovligheden af individuelle restriktive foranstaltninger, såsom opførelsen af en persons navn på en liste over personer indeholdt i bilag I til denne forordning, finder anvendelse mutatis mutandis på prøvelsen af en foranstaltning om indefrysning af midler og ressourcer, der er vedtaget af en national myndighed.

60

Hvad angår forpligtelsen til at begrunde en sådan opførelse kræver den ved chartrets artikel 47 sikrede ret til en effektiv domstolsbeskyttelse således, at den berørte person skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til den pågældende, enten ved læsning af selve afgørelsen eller ved en meddelelse heraf, således at vedkommende sættes i stand til at forsvare sine rettigheder, og således at den kompetente retsinstans sættes i stand til fuldt ud at udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede afgørelse (jf. i denne retning dom af 28.11.2013, Rådet mod Fulmen og Mahmoudian, C-280/12 P, EU:C:2013:775, præmis 61).

61

Hvad angår tidspunktet for meddelelsen af den nævnte begrundelse skal der tages hensyn til de betragtninger, som er anført i nærværende doms præmis 49, 50 og 53. I lighed med Unionens retsinstanser er den nationale retsinstans i øvrigt inden for rammerne af domstolsprøvelsen af den nationale foranstaltnings lovlighed forpligtet til at efterprøve, hvorvidt de nationale procesregler er blevet overholdt.

62

Effektiviteten af den domstolsprøvelse, der er sikret ved den nævnte artikel, indebærer desuden, at den nationale retsinstans skal sikre sig, at den pågældende nationale foranstaltning er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag, hvilket indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for afgørelsen om opførelse af den berørte person, således at domstolsprøvelsen ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men indebærer en stillingtagen til, om der er belæg for den begrundelse, hvorpå afgørelsen hviler (jf. i denne retning dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 327). Denne prøvelse kan i givet fald indebære, at det kontrolleres, at der ikke er begået nogen åbenbar fejl i forbindelse med vurderingen af disse faktiske omstændigheder (jf. i denne retning dom af 29.11.2018, Bank Tejarat mod Rådet, C-248/17 P, EU:C:2018:967, præmis 42-44).

63

Tilsvarende skal den nationale retsinstans undersøge, om den nationale myndighed har gjort sig skyldig i magtfordrejning (jf. i denne retning dom af 29.11.2018, Bank Tejarat mod Rådet, C-248/17 P, EU:C:2018:967, præmis 86).

64

Det skal endvidere undersøges, om prøvelsen af lovligheden af den nationale foranstaltning om opførelse af en juridisk person på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, opfylder kravet om en fuldstændig prøvelse, hvis den nationale retsinstans efterprøver de forhold, der er nævnt i nærværende doms præmis 60-63, men ikke foretager en vurdering af, hvorvidt denne foranstaltning er nødvendig eller hensigtsmæssig i lyset af den trussel, som den pågældende juridiske person udgør for den nationale sikkerhed.

65

I denne henseende har den forelæggende ret anført, at den kompetente nationale myndigheds afgørelse om at opføre Inter Rao Lietuva på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, i det foreliggende tilfælde blev vedtaget efter den procedure, hvorved der vedtages forebyggende foranstaltninger med henblik på at beskytte den nationale sikkerhed. Den forelæggende ret har anført, at det af de nationale procesregler fremgår, at kompetencen til at vurdere dels, om en persons aktivitet udgør en trussel mod den nationale sikkerhed, dels om det er hensigtsmæssigt at pålægge en person restriktive foranstaltninger for at beskytte den nationale sikkerhed, i Litauen tilkommer den udøvende og den lovgivende magt og ikke forvaltningsdomstolene. I mangel af kompetence i denne henseende ønsker den forelæggende ret oplyst, om en sådan retsinstans’ prøvelse af lovligheden af en foranstaltning, der er vedtaget af en national myndighed, som håndhæver en restriktiv foranstaltning, der er pålagt ved EU-retten, opfylder kravet om en effektiv domstolsprøvelse, når denne kontrol hverken vedrører identifikationen af trusler mod den nationale sikkerhed eller denne foranstaltnings nødvendighed i lyset af den trussel, som en person måtte udgøre for den nationale sikkerhed.

66

I denne henseende tilkommer det for det første Rådet at kontrollere – henset til de kriterier, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, litra a)-g), i afgørelse 2014/145 – om navnet på en person, en enhed eller et organ bør opføres i bilaget til denne afgørelse, og derefter i bilag I til forordning nr. 269/2014. Under hensyntagen til disse kriterier skal Rådet, således som det fremgår af 11. betragtning til afgørelse 2022/329, vurdere, om disse personer, enheder eller organer er involveret i Den Russiske Føderations tiltag, med hvilke det tilsigtes at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed, og følgelig om disse udgør en trussel mod medlemsstaternes internationale og nationale sikkerhed (jf. i denne retning dom af 26.3.2026, Pumpyanskiy m.fl. mod Rådet, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P og C-111/24 P, EU:C:2026:245, præmis 119 og 120). Prøvelsen af lovligheden af de restriktive foranstaltninger, der således er pålagt sådanne personer, enheder eller organer ved forordning nr. 269/2014, påhviler Unionens retsinstanser i overensstemmelse med artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF (jf. i denne retning dom af 10.9.2024, KS m.fl. mod Rådet m.fl., C-29/22 P og C-44/22 P, EU:C:2024:725, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).

67

Efter at Rådet har vedtaget en sådan restriktiv foranstaltning ved først at opføre navnet på en person, en enhed eller et organ i bilaget til afgørelse 2014/145 og dernæst i bilag I til forordning nr. 269/2014, kan de nationale myndigheder, således som det fremgår af nærværende doms præmis 40-42, for det andet træffe foranstaltninger til håndhævelse af denne foranstaltning. Med henblik herpå skal disse myndigheder i en sammenhæng som den i hovedsagen omhandlede begrænse sig til at undersøge, om de midler eller økonomiske ressourcer, der tilhører visse personer, enheder eller organer, hvis navn ikke er opført i de nævnte bilag, tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af personer, enheder eller organer, som allerede er opført i bilagene. En national myndigheds opførelse af en juridisk person på en national liste over personer, hvis aktiver indefryses, udgør derfor kun en håndhævelse af den restriktive foranstaltning, som Rådet har vedtaget, og indebærer blot, at det undersøges, om mindst et af de kriterier vedrørende tilhørsforhold, ejerskab, besiddelse eller kontrol, der er fastsat i den nævnte afgørelses artikel 2, stk. 1, første sætningsdel, og i den nævnte forordnings artikel 2, stk. 1, er godtgjort. Denne undersøgelse kan bl.a. støttes på en hensyntagen til de direkte eller indirekte finansielle andele, som en person, der er opført i bilaget til afgørelse 2014/145 eller i bilag I til forordning nr. 269/2014, ejer i en juridisk persons kapital, og på disse andeles størrelse. Herved foretager de nævnte myndigheder hverken en vurdering af, om der foreligger en trussel mod den nationale sikkerhed, eller af, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at pålægge disse personer, enheder og organer en restriktiv foranstaltning i lyset af en sådan trussel.

68

Det følger heraf, at det heller ikke er fornødent for en national retsinstans at efterprøve, om der foreligger en trussel mod den nationale sikkerhed, eller om det er hensigtsmæssigt at vedtage en restriktiv foranstaltning i lyset af den trussel, som en person måtte udgøre for den nationale sikkerhed, når denne retsinstans foretager prøvelsen af lovligheden af en foranstaltning om indefrysning af aktiver til håndhævelse af restriktive foranstaltninger pålagt ved EU-retten, såsom den i hovedsagen omhandlede.

69

Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, begge bestemmelser sammenholdt med den i chartrets artikel 47 fastsatte ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for, at den nationale retsinstans efterprøver lovligheden af en foranstaltning vedtaget af en national myndighed, der håndhæver restriktive foranstaltninger, som en juridisk person, hvis navn hverken er opført i bilag I til den nævnte forordning eller i bilaget til den nævnte afgørelse, er blevet pålagt ved forordningen, idet retsinstansen begrænser sig til at kontrollere begrundelsen for denne foranstaltning, at de faktiske omstændigheder, som er blevet påberåbt til støtte herfor, er rigtige, og i givet fald, at der ikke er blevet begået nogen åbenbar fejl ved vurderingen af disse faktiske omstændigheder, samt at de nationale procesregler er blevet overholdt, og at den kompetente myndighed, som har vedtaget den nævnte foranstaltning, ikke har begået magtfordrejning, uden at retsinstansen tager stilling til, om foranstaltningen er nødvendig i lyset af den trussel, som denne person måtte udgøre for den pågældende medlemsstats nationale sikkerhed.

70

Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, begge bestemmelser sammenholdt med den i chartrets artikel 47 fastsatte ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at den nationale retsinstans i forbindelse med godtgørelsen af den omstændighed, at pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende en juridisk person, hvis navn hverken er opført i bilaget til denne afgørelse eller i bilag I til denne forordning, tilhører en repræsentant for en tredjelandsregering, hvis navn er opført i disse bilag, eller ejes, besiddes eller kontrolleres af denne repræsentant, tager hensyn til forhold, der vedrører realiteten og effektiviteten af en uformel kontrol, som repræsentanten udøver over de personer, som har en dominerende indflydelse på denne juridiske person, skønt disse forhold ikke kan underbygges af objektive og tilstrækkeligt solide direkte beviser.

71

I denne henseende skal det bemærkes, således som det allerede er blevet anført i nærværende doms præmis 62, at effektiviteten af den domstolsprøvelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, indebærer, at den nationale retsinstans sikrer sig, at den foranstaltning, der er blevet vedtaget af en national myndighed, og som består i at opføre eller opretholde en persons navn på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, til gennemførelse af en restriktiv foranstaltning pålagt ved forordning nr. 269/2014, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag (jf. i denne retning dom af 29.11.2018, Bank Tejarat mod Rådet, C-248/17 P, EU:C:2018:967, præmis 39).

72

Ifølge Domstolens praksis indebærer dette en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for den nævnte foranstaltning. Denne domstolsprøvelse kan ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde foranstaltningen (jf. i denne retning dom af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet, C-702/23 P, EU:C:2025:605, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).

73

I denne henseende skal der foretages en efterprøvelse såvel af den materielle rigtighed af de påståede faktiske omstændigheder i forhold til de fremlagte oplysninger eller beviser som af de sidstnævntes beviskraft på grundlag af sagens omstændigheder og i lyset af de eventuelle bemærkninger hertil, der er fremsat navnlig af den berørte person (jf. i denne retning dom af 13.3.2025, Shuvalov mod Rådet, C-271/24 P, EU:C:2025:180, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).

74

Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at en sådan vurdering skal foretages ved at undersøge bevismaterialet, ikke isoleret betragtet, men i den sammenhæng, hvori det indgår (jf. i denne retning dom af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet, C-702/23 P, EU:C:2025:605, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

75

Det følger heraf, at begrundelsen for en foranstaltning om indefrysning af pengemidler og/eller økonomiske ressourcer, der er pålagt ved forordning nr. 269/2014, og som kan have betydelige virkninger for den pågældende juridiske persons drift eller endog for fortsættelsen af personens aktiviteter, skal være objektivt og tilstrækkeligt solidt underbygget. Det fremlagte bevismateriale skal således gøre det muligt at konkludere, at de påståede faktiske omstændigheder, der ligger til grund for den nævnte begrundelse, foreligger.

76

I overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 kan en kompetent national myndighed kun opføre en juridisk persons navn på en national liste over personer, hvis aktiver indefryses, hvis det af denne myndighed godtgøres, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 52, at denne juridiske persons pengemidler og økonomiske ressourcer tilhører personer, enheder eller organer, hvis navn er opført på listen i bilag I til denne forordning, eller at disse pengemidler og ressourcer ejes, besiddes eller kontrolleres af sidstnævnte personer, enheder eller organer.

77

I en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor en juridisk person er opført på en national liste over personer, hvis aktiver indefryses som følge af dennes »forbindelser« til en person, hvis navn er opført i bilag I til forordning nr. 269/2014, skal den nationale retsinstans derfor sikre sig dels, at denne juridiske persons pengemidler og/eller økonomiske ressourcer tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af den person, hvis navn er opført i nævnte bilag I, dels at i det mindste den omstændighed, at et af disse kriterier, der er påberåbt med henblik på opførelsen på denne liste, er opfyldt, er objektivt og tilstrækkeligt solidt underbygget.

78

Mens den omstændighed at tilhøre en person, hvis navn fremgår af bilag I til forordning nr. 269/2014, samt denne persons besiddelse, ejerskab eller direkte kontrol kan godtgøres gennem objektive beviser, såsom et officielt bekræftet dokument, en aftale eller et aktionærregister, der godtgør sådanne forbindelser til en juridisk persons kapital, kan beviset for en sådan persons kontrol – således som den forelæggende ret har anført – vise sig at være særligt vanskeligt at føre under omstændigheder, hvor denne kontrol er indirekte og ikke er af formel karakter.

79

Det følger nemlig af ordlyden af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, at denne bestemmelse omhandler en lang række forskellige retlige forhold mellem den person, hvis navn fremgår af bilag I til denne forordning, og de pengemidler og/eller økonomiske ressourcer, der skal indefryses, hvilke forhold spænder fra den mest omfattende retlige relation, nemlig ejendomsretten, til situationer, hvor personen direkte eller indirekte kan udøve en faktisk beføjelse over de nævnte pengemidler og/eller ressourcer (jf. i denne retning dom af 21.5.2026, T Trust, C-483/23, EU:C:2026:408, præmis 69).

80

Eftersom et selskab kan anses for at være »et selskab, der ejes eller kontrolleres af en anden enhed«, når denne enhed befinder sig i en situation, hvor den er i stand til at påvirke valgene i det pågældende selskab, og at dette gælder, selv om der ikke er nogen juridisk, ejendomsretlig eller kapitalandelsmæssig forbindelse mellem disse to økonomiske enheder (dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet, C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 75), er det ikke udelukket, at denne situation med ejerskab eller kontrol kun kan godtgøres ved hjælp af indicier, hvilke imidlertid objektivt skal underbygge rigtigheden af denne hævdede situation.

81

Det skal i denne henseende bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at den bevisbyrde, der påhviler den myndighed, som har vedtaget den restriktive foranstaltning, kan opfyldes, hvis der fremlægges en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier, som gør det muligt at konkludere, at den berørte person opfylder et af kriterierne i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 (jf. i denne retning dom af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet, C-702/23 P, EU:C:2025:605, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

82

Med henblik på at vurdere, om der foreligger en kontrol udøvet af en person, hvis navn er opført i bilag I til forordning nr. 269/2014, kan den nationale retsinstans tage hensyn til de kriterier, som er nævnt i det dokument, der har overskriften »EU’s bedste praksis for effektiv gennemførelse af restriktive foranstaltninger«, og som blev vedtaget af Rådet den 8. december 2003 (Rådets dokument nr. 15579/03), og hvis seneste ajourføring blev foretaget den 3. juli 2024 (dokument nr. 11623/24) (herefter »bedste praksis«). Punkt 62-67 heri vedrører begreberne »ejerskab« og »kontrol«, således som disse bl.a. anvendes i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, og opregner de kriterier, der skal tages hensyn til ved vurderingen af, om en person tilhører en anden person eller enhed eller et andet organ eller kontrolleres af en sådan person eller enhed eller et sådant organ. I punkt 63 i bedste praksis er det således i det væsentlige anført, at hvis en person, hvis navn er opført i det nævnte bilag, er i besiddelse, herunder i fællesskab, af 50% eller mere af en juridisk person, anses sidstnævnte person for at være ejet af den førstnævnte. Det samme gælder, når personen har en majoritetsinteresse i den pågældende juridiske person. Punkt 64 i bedste praksis indeholder flere kriterier for at vurdere, om en juridisk person kontrolleres af en anden person eller enhed, idet punktet beskriver situationer, hvor den sidstnævnte person har beføjelse til at benytte den juridiske persons aktiver eller forvalte dennes aktiviteter eller til at udøve en indflydelse på dennes fremtidige valg. Når de deri omhandlede situationer foreligger, angiver punkt 65 i bedste praksis, at den pågældende juridiske person eller enhed anses for at være kontrolleret af denne anden person, medmindre det modsatte bevises. Endelig giver punkt 67 i bedste praksis konkrete eksempler på omstændigheder, der kan betragtes som tegn på, at en person, hvis navn fremgår af det nævnte bilag, har kontrol over en juridisk person eller enhed.

83

Da bedste praksis imidlertid kun er vejledende, og da de deri indeholdte kriterier ikke er udtømmende opregnet, kan beviset for, at en person eller enhed, hvis navn fremgår af bilag I til forordning nr. 269/2014, reelt kontrollerer en juridisk persons pengemidler og økonomiske ressourcer, dvs. beviset for den førstnævntes beføjelse til konkret og faktisk at påvirke den pågældende juridiske persons valg, fremlægges ved hjælp af andre elementer end dem, som er anført i disse kriterier.

84

I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at FNTT opførte Inter Rao Lietuva på en national liste »over fysiske og juridiske personer med forbindelser til personer, der er omfattet af internationale sanktioner«, idet afdelingen angav, at dette selskab havde forbindelser til Den Russiske Føderations præsident, som var genstand for restriktive foranstaltninger i medfør af afgørelse 2022/331. Den forelæggende ret har anført, at FNTT i afgørelse nr. 1 og afgørelse nr. 2, der påstås annulleret, begrundede denne opførelse med den omstændighed, at hovedaktionærerne i det russiske selskab Inter Rao – som angiveligt ejer samtlige aktier i den finske virksomhed Rao Nordic, der angiveligt ejer 51% af selskabskapitalen i Inter Rao Lietuva – var selskaber, der indirekte ejes af Den Russiske Føderation.

85

For at kunne tage stilling til, om de påberåbte »forbindelser« foreligger, skal den forelæggende ret derfor undersøge, om Inter Rao Lietuvas pengemidler og økonomiske ressourcer tilhører præsidenten for Den Russiske Føderation eller ejes, besiddes eller kontrolleres af ham. Med henblik herpå skal den forelæggende ret sikre sig, at FNTT – objektivt og på et tilstrækkeligt solidt grundlag – ved hjælp af direkte beviser eller ved hjælp af en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier har godtgjort, at Inter Rao Lietuva befinder sig i en situation, hvor det nævnte statsoverhoved er i stand til at udøve en indflydelse på selskabets valg, og dette i givet fald uden nogen form for juridisk forbindelse, ejendomsret eller kapitalandel i selskabet.

86

I denne henseende udgør den af den forelæggende ret nævnte omstændighed, at Den Russiske Føderations politiske system er »af autokratisk og oligarkisk karakter, hvilket giver sig udslag i en effektiv og reel, men uformel, kontrol med [...] de økonomiske aktører i denne stat«, således at »det må konkluderes, at [denne føderations] præsident i kraft af sine de facto ubegrænsede beføjelser [...] er i stand til at udøve reel og effektiv kontrol med de personer og virksomheder, der opererer i Rusland«, ikke et tilstrækkeligt solidt bevis for at lægge til grund, at der foreligger kontrol – som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 – over det nævnte selskab.

87

Således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 72, kan efterprøvelsen af lovligheden af en national afgørelse, der består i at opføre en juridisk person på en liste over personer, hvis aktiver indefryses, nemlig ikke begrænses til en vurdering af, om den kontrol, som den nationale myndighed har påberåbt sig som begrundelse for den nævnte opførelse, er sandsynlig i abstrakt forstand. Desuden kan den betragtning, der er anført i den foregående præmis i nærværende dom, på grund af sin generelle karakter ikke godtgøre, at det nævnte statsoverhoved konkret og faktisk er i stand til at påvirke Inter Rao Lietuvas valg.

88

Ganske vist kan den omstændighed, som den forelæggende ret skal vurdere, og hvorefter Den Russiske Føderation er »af autokratisk og oligarkisk« karakter, anses for et element, der indgår i den sammenhæng, hvori beviserne skal vurderes. Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 76 og 77 i forslaget til afgørelse, kan en sådan konstatering imidlertid ikke træde i stedet for kravet om at godtgøre, at den kontrol, hvortil artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 henviser, foreligger.

89

Den forelæggende ret kan i øvrigt som relevant objektivt bevis tage hensyn til den omstændighed, at en russisk statsvirksomhed indgår blandt de enheder, der direkte eller indirekte ejer en del af kapitalen i Inter Rao Lietuva.

90

Såfremt det i den foreliggende sag måtte forholde sig således, at den omstændighed, at det russiske selskab Inter Rao via et finsk selskab ejer mere end 50% af kapitalen i Inter Rao Lietuva, kan anses for at godtgøre, at der foreligger en reel indflydelse – dvs. en indflydelse, som konkret og effektivt kan bestemme Inter Rao Lietuvas valg – udøvet af en russisk statsvirksomhed, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, ville pålæggelsen af en indefrysning af Inter Rao Lietuvas pengemidler og økonomiske ressourcer i medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 på grund af dette selskabs »forbindelser« til præsidenten for Den Russiske Føderation desuden kræve, at det objektivt og på et tilstrækkeligt solidt grundlag fastslås, at sidstnævnte er i stand til reelt at påvirke Inter Rao Lietuvas beslutninger enten direkte gennem denne russiske virksomhed eller gennem virksomheder, der kontrollerer denne.

91

I denne henseende kan den forelæggende ret tage hensyn til alle de oplysninger eller omstændigheder, der vedrører realiteten og effektiviteten af en – selv uformel – kontrol, som den nævnte person udøver over det russiske selskab, forudsat at disse oplysninger eller omstændigheder er underbygget objektivt og på et tilstrækkeligt solidt grundlag.

92

Som generaladvokaten har anført i punkt 82 i forslaget til afgørelse, kan den forelæggende ret således tage hensyn til den omstændighed, hvortil Europa-Kommissionen har henvist i sit skriftlige indlæg, og som den nævnte retsinstans ligeledes skal vurdere, at præsidenten for Den Russiske Føderation har været i stand til at udnytte sin beføjelse til at kontrollere russiske statsvirksomheder inden for energisektoren, såsom Inter Rao. Sidstnævnte selskab har ifølge den nævnte institution monopol i Rusland på eksport og import af elektricitet, samtidig med at det er en af de største russiske statsvirksomheder inden for energisektoren.

93

I denne sammenhæng skal det yderligere bemærkes, at den forelæggende ret i sin bedømmelse af beviserne ligeledes kan tage hensyn til FNTT’s vanskeligheder med at få adgang til objektive beviser eller oplysninger samt til spørgsmålet om, i hvilket omfang Inter Rao Lietuva kan fremlægge beviser, der godtgør selskabets uafhængighed.

94

Uanset den brede betydning, som begrebet »kontrol« bør tillægges for at sikre effektiviteten af de restriktive foranstaltninger, der er pålagt ved forordning nr. 269/2014, skal det imidlertid bemærkes, at det i tilfælde af anfægtelse tilkommer den myndighed, der pålægger de restriktive foranstaltninger, at godtgøre grundlaget for den begrundelse, som gøres gældende over for den pågældende person, og ikke den pågældende person at føre bevis for, at der ikke er belæg for denne begrundelse (jf. i denne retning dom af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet, C-702/23 P, EU:C:2025:605, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

95

Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014, begge bestemmelser sammenholdt med den i chartrets artikel 47 fastsatte ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for, at den nationale retsinstans i forbindelse med godtgørelsen af den omstændighed, at pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende en juridisk person, hvis navn hverken er opført i bilaget til denne afgørelse eller i bilag I til denne forordning, tilhører en repræsentant for en tredjelandsregering, hvis navn er opført i disse bilag, eller ejes, besiddes eller kontrolleres af denne repræsentant, tager hensyn til forhold, der vedrører realiteten og effektiviteten af en uformel kontrol, som repræsentanten udøver over de personer, som har en dominerende indflydelse på denne juridiske person, forudsat at den nævnte retsinstans’ anerkendelse af, at denne omstændighed foreligger, er baseret på objektive og tilstrækkeligt solide beviser, som – betragtet under ét og i lyset af den sammenhæng, hvori de indgår – gør det muligt at lægge til grund, at den pågældende juridiske person faktisk opfylder et af de kriterier, der er nævnt i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 269/2014.

96

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret: