Ministerio Fiscal m.fl. mod EGB m.fl (C-666/24)

–

EGB ved abogada E. Pous Calvet,

–

EGC og GTA ved abogado J. Busquets Plaza,

–

QCR ved abogado C. Perdiguero Garreta,

–

JRS ved abogado X. Monge Profitós,

–

FJG ved procurador A. Morales Hernández-San Juan og abogado C. Martínez Mirón,

–

RJDL ved abogado A. Checa,

–

XBLL ved abogada M. Vinyets Pages,

–

DBA og CBE ved abogados D.-C. Herchhoren Alcolea og B.A. Matamoros Alexandrova,

–

Ministerio Fiscal ved fiscal M. Durántez Gil,

–

Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), Asociación Dignidad y Justicia, Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) og Partido político VOX ved abogados J.I. Fuster-Fabra Toapanta og J.M. Fuster-Fabra Torrellas,

–

den spanske regering ved A. Gavela Llopis, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved C. Urraca Caviedes og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af for det første Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/541 af 15. marts 2017 om bekæmpelse af terrorisme og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA og ændring af Rådets afgørelse 2005/671/RIA (EUT 2017, L 88, s. 6), for det andet artikel 4, stk. 2 og 3, TEU, artikel 20, stk. 2, TEUF og artikel 21, stk. 1, TEUF, for det tredje princippet om ligebehandling og princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og for det fjerde princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og princippet om EU-rettens forrang.

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en straffesag mod EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA og CBE, 12 personer, der er tiltalt for terrorhandlinger i forbindelse med bevægelsen til fordel for Cataloniens uafhængighed.

3

Artikel 83, stk. 1, TEUF bestemmer:

»Europa-Parlamentet og Rådet kan ved direktiv efter den almindelige lovgivnings-procedure fastsætte minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene herfor på områder med kriminalitet af særlig grov karakter, der har en grænseoverskridende dimension som følge af overtrædelsernes karakter eller konsekvenser eller af et særligt behov for at bekæmpe dem på fælles grundlag.

Der er tale om følgende kriminalitetsområder: terrorisme, menneskehandel og seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig narkotikahandel, ulovlig våbenhandel, hvidvaskning af penge, korruption, forfalskning af betalingsmidler, edb-kriminalitet og organiseret kriminalitet.

På baggrund af udviklingen i kriminaliteten kan Rådet vedtage en afgørelse om andre kriminalitetsområder, der opfylder de i dette stykke omhandlede kriterier. Det træffer afgørelse med enstemmighed efter Europa-Parlamentets godkendelse.«

4

Følgende fremgår af 32., 35. og 39. betragtning til direktiv 2017/541:

[...]

[...]

5

Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand« har følgende ordlyd:

»Der fastsættes ved dette direktiv minimumsregler vedrørende definitionen af strafbare handlinger og straffe i forbindelse med terrorhandlinger, lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe og lovovertrædelser med forbindelse til terroraktiviteter samt foranstaltninger til beskyttelse af og støtte og bistand til terrorofre.«

6

Det nævnte direktivs artikel 3 med overskriften »Terrorhandlinger« er sålydende:

»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende forsætlige handlinger, der er defineret som lovovertrædelser i national ret, og som i kraft af deres karakter eller den sammenhæng, hvori de begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade, betragtes som terrorhandlinger, når de begås med et af de formål, som er anført i stk. 2:

[...]

2.   Formålene som omhandlet i stk. 1 er:

7

Samme direktivs artikel 4 med overskriften »Lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe« bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende handlinger straffes som strafbare handlinger, når de begås med forsæt:

8

Artikel 13 i direktiv 2017/541 med overskriften »Forbindelse til terrorhandlinger« er affattet som følger:

»For at en lovovertrædelse, der er omhandlet i artikel 4 eller afsnit III, er strafbar, er det ikke nødvendigt, at en terrorhandling faktisk begås, og det er, for så vidt der er tale om de lovovertrædelser, der er omhandlet i artikel 5-10 og artikel 12, heller ikke nødvendigt at etablere en forbindelse til en anden specifik lovovertrædelse fastlagt i dette direktiv.«

9

Dette direktivs artikel 14 med overskriften »Medvirken og tilskyndelse, anstiftelse og forsøg« fastsætter:

»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at det er strafbart at medvirke og tilskynde til en lovovertrædelse, der er omhandlet i artikel 3-8 og artikel 11 og 12.

2.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at det er strafbart at anstifte til en lovovertrædelse, der er omhandlet i artikel 3-12.

3.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at det er strafbart at forsøge at begå en lovovertrædelse som omhandlet i artikel 3, artikel 6, artikel 7, artikel 9, stk. 1, artikel 9, stk. 2, litra a), artikel 11 og artikel 12, bortset fra besiddelse som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra f), og den lovovertrædelse, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j).«

10

Det nævnte direktivs artikel 15 med overskriften »Straffe for fysiske personer« bestemmer følgende i stk. 1:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de lovovertrædelser, der er omhandlet i artikel 3-12 og artikel 14, kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning, og som kan medføre overgivelse eller udlevering.«

11

Artikel 346 i Ley Orgánica 10/1995 del Código Penal (organisk lov 10/1995 om straffeloven) af 23. november 1995 (BOE nr. 281 af 24.11.1995, s. 33987), som ændret ved Ley Orgánica 10/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (organisk lov nr. 1/2019 om ændring af organisk lov nr. 10/1995 af 23.11.1995 om straffeloven med henblik på gennemførelsen af Den Europæiske Unions direktiver på finans- og terrorismeområdet og håndteringen af visse internationale spørgsmål) af 20. februar 2019 (BOE nr. 45 af 21.2.2019, s. 16698) (herefter »straffeloven«), bestemmer:

»1.   Personer, som ved at fremkalde eksplosioner eller ved at anvende ethvert andet middel med tilsvarende ødelæggelseskraft forårsager ødelæggelse af lufthavne, havne, stationer, bygninger, offentlige lokaler, lagre, der indeholder brændbare eller eksplosive stoffer, veje eller kollektive transportmidler, sænkning eller grundstødning af skibe, oversvømmelse, eksplosion i en mine eller et industrielt anlæg, løsrivelse af jernbaneskinner, ondsindet ændring af de signaler, der anvendes med henblik på transportmidlers sikkerhed, sprængning af broer, ødelæggelse af offentlige veje, skade på olieledninger, alvorlig forstyrrelse af enhver kommunikationsform og ethvert kommunikationsmiddel, forstyrrelse eller afbrydelse af forsyningen med vand, el, brændstoffer eller andre grundlæggende naturressourcer, straffes med fængsel fra 10 til 20 år, når skaderne nødvendigvis medfører en fare for personers liv og helbred.

2.   Når der ikke foreligger en sådan fare, straffes med fængsel fra 4 til 8 år.

3.   Hvis der, ud over faren, er sket skade på personers liv, fysiske integritet eller helbred, straffes handlingerne særskilt med den straf, der svarer til den begåede strafbare handling.«

12

Straffelovens artikel 572 har følgende ordlyd:

»1.   Personer, som fremmer, indgår i, organiserer eller leder en terrororganisation eller -gruppe, straffes med fængsel fra 8 til 15 år og frakendelse af valgbarhed og muligheden for at udøve et offentligt hverv i strafperioden.

2.   Personer, som aktivt deltager i organisationen eller gruppen eller er en del heraf, straffes med fængsel fra 6 til 12 år og frakendelse af valgbarhed og muligheden for at udøve et offentligt hverv i strafperioden.«

13

Denne lovs artikel 573 har følgende ordlyd:

»1.   Det anses for en terrorhandling, hvis der begås enhver alvorlig strafbar handling, som er rettet mod liv eller fysisk integritet, seksuel frihed og ukrænkelighed, formue, naturressourcer eller miljø og den offentlige sundhed, eller som medfører en risiko for katastrofe eller forårsager brand, som udgør dokumentfalsk, som er rettet mod kronen, som udgør et angreb eller besiddelse, transport og oplagring af våben, ammunition eller sprængstoffer som fastsat i denne lov, samt kapring af fly, skibe eller andre kollektive transportmidler eller godstransportmidler, når disse handlinger udføres med et af følgende formål:

[...]

3.   De øvrige strafbare handlinger, der er fastsat i dette kapitel, betragtes ligeledes som terrorhandlinger.«

14

Den samme lovs artikel 574 fastsætter følgende i stk. 1:

»Oplagring af våben eller ammunition, besiddelse eller oplagring af eksplosive, brændbare, brandfarlige eller kvælningsfremkaldende stoffer eller anordninger eller dele heraf, og fremstilling af, handel med, transport af eller levering af disse i enhver form samt den blotte anbringelse eller anvendelse af sådanne stoffer eller relevante midler eller anordninger straffes med fængselsstraf på mellem 8 og 15 år, når handlingerne begås med et af de formål, der er anført i artikel 573, stk. 1.«

15

Følgende fremgår af præamblen til Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organisk lov nr. 1/2024 om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien) af 10. juni 2024 (BOE nr. 141 af 11.6.2024, s. 67764, herefter »amnestiloven«):

»I

Enhver amnesti er udformet som en retlig mekanisme, der indebærer, at gældende retsregler undlades anvendt, når de handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger eller handlinger, der medfører enhver anden type ansvar, er foretaget i en specifik sammenhæng.

Denne lovgivningsmæssige mulighed er indført i retssystemet som et hensigtsmæssigt middel til at reagere på ekstraordinære politiske omstændigheder, som inden for en retsstat forfølger en almen interesse, såsom behovet for at overvinde og mindske dybt rodfæstede politiske og sociale konflikter med henblik på en bedre sameksistens og social samhørighed samt integration af forskellige politiske holdninger.

Der er således tale om en mekanisme, der omsætter en politisk beslutning til en lov, der er vedtaget af parlamentet, hvilket er et udtryk for den rolle, som forfatningen tillægger Cortes Generales (det spanske parlament), som er et organ, der har til opgave at repræsentere den folkelige suverænitet inden for de oprettede beføjelser og frit at styre den generelle vilje ved at udøve den lovgivende magt efter de forud fastsatte fremgangsmåder.

[...]

Ud fra et EU-retligt synspunkt er amnesti fuldt ud anerkendt. [...]

Den Europæiske Unions Domstol har i [dom af 29. april 2021, X (Europæisk arrestordre – ne bis in idem) (C-665/20 PPU, EU:C:2021:339)], ikke alene anerkendt muligheden for, at der findes amnesti, men fastslår desuden, at amnesti har til formål at sikre, at de handlinger, som den omfatter, mister deres strafbarhed, hvilket resulterer i, at lovovertrædelsen ikke længere kan retsforfølges, og hvis der allerede er idømt en straf, at dens fuldbyrdelse bringes til ophør, hvilket dermed principielt indebærer, at den pålagte sanktion ikke længere kan fuldbyrdes. Senest har Domstolen i [dom af 16. december 2021, AB m.fl. (Ophævelse af amnesti) (C-203/20, EU:C:2021:1016)] fastslået, at der er mulighed for at henlægge straffesager og bringe straffene til ophør på grundlag af retsafgørelser, der er truffet i medfør af en amnesti, der følger af en lovgivningsprocedure.

På samme måde har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anerkendt amnestiens gyldighed og politiske hensigtsmæssighed, idet den har sat grænsen ved alvorlige krænkelser af menneskerettighederne med den begrundelse, at der er tale om handlinger, som ikke kan unddrages staternes forpligtelse til at retsforfølge og straffe dem (bl.a. [Menneskerettighedsdomstolens dom af 27.5.2014, Marguš mod Kroatien (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510)]).

Både Europarådet og Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (Venedigkommissionen) har ligeledes præciseret gyldigheden af foranstaltninger såsom amnesti og deres forenelighed med retsafgørelser, både i henstilling CM/Rec 7 (2010) 12 og i udtalelse nr. 710/2012 (CDL-AD (2013) 009), der blev afgivet på plenarmødet den 8.-9. marts 2013.

[...]

V

[...]

For det andet skal karakteren af en undtagelseslov, som i almenhedens interesse undtager begivenheder, der er indtruffet i en specifik sammenhæng, fra anvendelsen af de gældende regler, have til følge, at de retter, der på tidspunktet for vedtagelsen af denne lov behandler en sag, der henhører under denne lov, øjeblikkeligt ophæver de restriktive foranstaltninger, der måtte være blevet vedtaget, selv i tilfælde af en eventuel udsættelse af denne sag. En begrænsning i udøvelsen af rettigheder og friheder skal nemlig altid overholde de krav, der er fastsat i [EMRK], [chartret] og [Constitución española (den spanske forfatning)], for at sikre, at begrænsninger af rettigheder og friheder hviler på et solidt retsgrundlag.

[...]

Alt i alt har nærværende lov til formål at tilgodese retssikkerheden og overholdelsen af legalitetsprincippet og at fastsætte en retlig ramme for upartisk beskyttelse af de grundlæggende rettigheder under hensyntagen til anbefalingerne fra Venedigkommissionen, som i sin udtalelse af 2013 har fremhævet vigtigheden af at opretholde en klar sondring mellem den lovgivende og den dømmende magt ved gennemførelsen af amnesti og at sikre respekten for domstolenes uafhængighed og de demokratiske principper.

VI

[...]

I afsnit I fastlægges amnestiens objektive anvendelsesområde. Med henblik herpå beskrives først de handlinger, der kvalificeres som lovovertrædelser eller overtrædelser, der medfører administrativt ansvar eller ansvar på området for offentlige midler, som er begået inden for rammerne af Cataloniens uafhængighedsproces, som på den ene eller anden måde er forbundet med høringen den 9. november 2014 og folkeafstemningen den 1. oktober 2017, der begge er erklæret forfatningsstridige, og som gøres straffrie i medfør af nærværende lov. Afsnit I præciserer ligeledes den periode, hvori disse handlinger skal være begået, fra den 1. november 2011 til den 13. november 2023.

Afsnittet identificerer dernæst de handlinger, der kvalificeres som lovovertrædelser, som denne amnesti under ingen omstændigheder finder anvendelse på, idet det forudsættes, at det ikke er enhver handling eller lovovertrædelse, som kan eller fortjener at være omfattet af amnesti.

I overensstemmelse med, hvad [Venedigkommissionen] har anført i sin udtalelse af 11. marts 2013, der blev vedtaget på dens 94. plenarmøde, er denne tilgang nødvendig, idet den dog er abstrakt, eftersom den i intet tilfælde indebærer en vurdering af, om der foreligger omstændigheder, som kan være omfattet af disse udelukkelser. Det tilkommer dermed den lovgivende magt at fastlægge kriterierne for at kunne være omfattet af amnestien og den dømmende magt at identificere de specifikke personer, der er omfattet af det af lovgiver fastlagte anvendelsesområde.

I denne forbindelse må det anføres, at den abstrakte identifikation af visse udelukkelser er en nødvendig betingelse for, at denne lov fuldt ud er i overensstemmelse med de internationale standarder for handlinger, der ikke kan være genstand for amnesti, som er udviklet i international retspraksis, herunder europæisk retspraksis, og som afspejler de grundlæggende principper i den internationale og europæiske menneskerettighedslovgivning.

Denne amnestilov er således blevet udformet i overensstemmelse med europæiske og internationale forpligtelser på menneskerettighedsområdet i overensstemmelse med retningslinjerne i internationale traktater og fra internationale organer såsom den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder og [EMRK]. Medtagelsen af specifikke udelukkelser er afgørende for at sikre overholdelse af internationale standarder og for at leve op til relevant retspraksis, navnlig med hensyn til alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, som afspejler Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols holdninger i sager som Marguš mod Kroatien. Handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, er derfor udelukket fra lovens anvendelsesområde i overensstemmelse med Europarådets principper om straffrihed for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne. Desuden følges henstillingerne fra FN’s Kontor for Narkotikakontrol og Kriminalitetsbekæmpelse, idet der sondres mellem alvorlige lovovertrædelser og andre handlinger, der, selv om de ikke opfylder visse formelle kriterier, ikke nødvendigvis er udelukket fra amnesti.

Denne tilgang vidner om en forpligtelse til at beskytte de grundlæggende rettigheder, som forener amnesti med respekten for menneskerettighederne og Kongeriget Spaniens internationale forpligtelser.

Et eksempel på dette er henvisningen til de handlinger, der er omhandlet i artikel 3 i [direktiv 2017/541] og [EMRK’s] artikel 3, som forbyder tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, hvilke udgør en grænse, der ikke må overskrides. Imidlertid bør det erindres, at det ikke er enhver nedværdigende handling, der er omfattet af denne bestemmelse, idet det heri fastsættes, at handlingen ud over at være ulovlig også skal have et vist minimumsniveau af alvor. Det følger således af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at det, for at en handling kan anses for nedværdigende som omhandlet i [EMRK’s] artikel 3, sædvanligvis er påkrævet, at de forvoldte legemsskader eller den lidelse, som ofret har været udsat for, udviser en vis intensitet eller i hvert fald er egnet til at nedbryde en persons moralske eller fysiske modstandskraft. Der vælges et indskrænkende udelukkelseskriterium i forbindelse med anvendelsen af denne lov, eftersom visse former for adfærd kunne medføre en sammenblanding med andre lovovertrædelser, hvilket ville være tilfældet for visse af de handlinger, der er omhandlet i kapitel VII i afdeling XXII i straffelovens bog II.

I overensstemmelse med Venedigkommissionens retningslinjer er de handlinger, for hvilke der kan gives amnesti, blevet fastlagt præcist og detaljeret for at sikre retssikkerheden og ligheden for loven. Denne præcisering er navnlig afgørende, når der er tale om uretmæssig tilegnelse af offentlige midler, og gør det muligt klart at sondre mellem handlinger, der kan være omfattet af amnesti, og korruption, som ikke er omfattet af en sådan foranstaltning.

[...]«

16

Amnestilovens artikel 1 med overskriften »Objektivt anvendelsesområde« bestemmer:

»1.   Der gives amnesti for følgende handlinger, der medfører strafferetligt eller administrativt ansvar eller ansvar på området for offentlige midler og er udført i forbindelse med de folkeafstemninger, der blev afholdt i Catalonien den 9. november 2014 og den 1. oktober 2017, samt forberedelsen heraf eller deres følger, for så vidt som de er foretaget mellem den 1. november 2011 og den 13. november 2023, samt følgende handlinger udført i forbindelse med den såkaldte proces for catalansk uafhængighed, selv om de ikke måtte være forbundet med de nævnte folkeafstemninger eller måtte være foretaget efter disses afholdelse:

[...]

2.   Handlinger, som medfører strafferetligt eller administrativt ansvar eller ansvar på området for offentlige midler og er omfattet af amnesti i henhold til denne artikels stk. 1, er omfattet af amnesti, uanset i hvilket omfang de er blevet fuldbyrdet, herunder forberedende handlinger, og uanset under hvilken form for myndighed eller med hvilken form for medvirken de blev udført.

[...]«

17

Amnestilovens artikel 2 med overskriften »Udelukkelser« fastsætter:

»Under alle omstændigheder er følgende handlinger udelukket fra anvendelsen af den amnesti, der er fastsat i artikel 1:

[...]«

18

Amnestilovens artikel 9 med overskriften »Kompetence til at anvende amnestien« har følgende ordlyd:

»1.   Amnestien for handlinger, der udgør en lovovertrædelse, anvendes af de retter, der er omhandlet i denne lovs artikel 11, enten ex officio eller efter anmodning fra en part eller anklagemyndigheden, og under alle omstændigheder efter høring af anklagemyndigheden og parterne.

2.   Amnestien for handlinger, der udgør administrative forseelser, eller handlinger, der medfører ansvar på området for offentlige midler, anvendes af de organer, der er kompetente til at indlede, behandle eller afgøre procedurer vedrørende disse handlinger, alt efter hvilket stadium disse procedurer befinder sig på, efter høring af den berørte part.

3.   En konkret handling, der medfører strafferetligt eller administrativt ansvar eller ansvar på området for offentlige midler, kan kun anses for at være omfattet af en amnesti, når en sådan amnesti er blevet erklæret ved en endelig afgørelse truffet af det kompetente organ i overensstemmelse med denne lovs bestemmelser.«

19

Amnestilovens artikel 10 med overskriften »Behandling forud for andre sager og hastebehandling« fastsætter:

»Anvendelsen af amnestien tilkommer i hvert enkelt tilfælde de i denne lov fastsatte retter, administrative organer eller revisionsorganer, som forud for andre sager eller ved hastebehandling træffer de relevante afgørelser i overensstemmelse med denne lov, uanset hvilket stadium den pågældende administrative procedure, retssag eller sag om ansvar på området for offentlige midler befinder sig på.

Afgørelserne skal træffes inden for en frist på to måneder uanset efterfølgende appeller, som ikke har opsættende virkning.«

20

Amnestilovens artikel 11 med overskriften »Strafferetlig procedure« bestemmer følgende i stk. 1:

»Retterne anvender amnestien på ethvert stadium af straffesagen.

[...]«

21

Den 23. november 2023 indgav Ministerio Fiscal (anklagemyndighed, Spanien) til Juzgado Central de Instrucción no 6 de la Audiencia Nacional (central forundersøgelsesdomstol nr. 6 ved domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, Spanien) et foreløbigt anklageskrift, hvorved myndigheden indledte en straffesag for handlinger, der udgjorde lovovertrædelser i form af tilhørsforhold til en terrororganisation, besiddelse, opbevaring og fremstilling af sprængstoffer og brændbare stoffer og anordninger eller bestanddele heraf med karakter af terror og for forsøg på at forvolde skader med karakter af terror, mod 12 personer, nemlig EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA og CBE.

22

Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), Asociación Dignidad y Justicia, Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC), som er spanske sammenslutninger, samt partido político VOX (det spanske politiske parti VOX) er ligeledes indtrådt i denne procedure ved anlæggelsen af actio popularis og har indgivet et anklageskrift.

23

Efter afslutningen af forundersøgelsesfasen blev sagen indbragt for Sala de lo Penal, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional (tredje afdeling for straffesager ved domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, Spanien), som er den forelæggende ret.

24

Den forelæggende ret har anført, at anklagemyndighedens foreløbige anklageskrift og anklageskriftet bl.a. henviser til køb af forstadier til sprængstoffer, besiddelse af manualer til fremstilling af spræng- og brandfarlige anordninger, tilstedeværelse i fælles møder og i et hemmeligt laboratorium, hvor der blev fremstillet en brændbar anordning, samt udvekslinger mellem de tiltalte gennem en app til elektroniske beskeder. De omhandlede faktiske omstændigheder, som fandt sted mellem oktober 2017 og november 2019, er omfattet af straffelovens artikel 346 og 571-574 samt af artikel 3, 4 og 13-15 i direktiv 2017/541.

25

Den forelæggende ret har imidlertid fremhævet, at hverken det foreløbige anklageskrift eller anklageskriftet angiver, at disse handlinger forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne som omhandlet i amnestilovens artikel 2, litra c).

26

Efter amnestilovens ikrafttræden den 11. juni 2024 indgav de tiltalte en anmodning om amnesti, som den forelæggende ret nu skal træffe afgørelse om. Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt anvendelsen af amnesti er i strid med EU-retten.

27

For det første er de omhandlede handlinger omfattet af begrebet »deltagelse i en terrorgruppes aktiviteter« som omhandlet i direktiv 2017/541, som ifølge dette direktiv skal kunne straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning. Anvendelsen af amnestiloven medfører imidlertid, at det er umuligt at retsforfølge og dømme disse handlinger, og at de tiltaltes strafferetlige ansvar bortfalder.

28

For det andet gør det nævnte direktivs artikel 13 enhver deltager i organisationen strafferetligt ansvarlig, selv om der ikke faktisk er begået en terrorhandling. Amnestiloven, som fra sit anvendelsesområde generelt synes at udelukke de terrorhandlinger, der er fastsat i dette samme direktiv, underlægger imidlertid handlingens strafbarhed en yderligere betingelse, som ikke er fastsat i direktivet, nemlig at den forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne.

29

For det tredje er amnestilovens artikel 2, litra c), baseret på den forudsætning, at visse terrorhandlinger i alvorlig grad krænker menneskerettighederne og ikke kan give anledning til amnesti, mens andre terrorhandlinger ikke giver anledning til sådanne krænkelser og kan være omfattet af amnesti. En sådan sondring fremgår imidlertid ikke af direktiv 2017/541.

30

For det fjerde angiver denne bestemmelse, hvis ordlyd er upræcis, ikke klart og utvetydigt, hvilken alvorstærskel der skal være overskredet for, at en overtrædelse ikke kan anses for at kunne omfattes af amnesti, hvilket er i strid med retssikkerhedsprincippet.

31

For det femte kræver direktiv 2017/541, at de i hovedsagen omhandlede overtrædelser kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning. Anvendelsen af amnestiloven vil imidlertid medføre, at personer, der er anklaget for at have begået sådanne overtrædelser, fritages for ethvert strafferetligt ansvar.

32

For det sjette har Unionen udøvet sine beføjelser ved at vedtage direktiv 2017/541, hvis bestemmelser skal overholdes af den nationale lovgiver, idet princippet om EU-rettens forrang ellers ville blive tilsidesat.

33

Eftersom amnestilovens anvendelsesområde er begrænset til visse handlinger begået mellem den 1. november 2011 og den 13. november 2023 i forbindelse med bevægelsen til fordel for Cataloniens uafhængighed, ønsker den forelæggende ret for det syvende oplyst, om denne foranstaltning kan medføre en forskelsbehandling, der er i strid med EU-retten, til ugunst for enhver, der i samme periode har begået tilsvarende handlinger, som imidlertid er foretaget i en anden sammenhæng, uden at en sådan forskelsbehandling er begrundet i almene hensyn.

34

Endelig ønskes for det ottende, at Domstolen oplyser, om amnesti som fastsat i amnestiloven er forenelig med retten til at færdes og opholde sig frit på Unionens område og med medlemsstaternes væsentligste funktion, der består i at sikre deres territoriale integritet.

35

På denne baggrund har Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

36

Efter fremsættelsen af generaladvokatens forslag til afgørelse den 13. november 2025 har det politiske parti og de sammenslutninger, der er nævnt i nærværende doms præmis 22, ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 27. november 2025 anmodet om genåbning af den mundtlige forhandling.

37

Til støtte for deres anmodning har disse procesdeltagere anført, at generaladvokatens forslag til afgørelse behandler et aspekt, der blev drøftet under retsmødet, som den forelæggende ret ikke har spurgt Domstolen om, og som det ikke tilkommer denne at vurdere, nemlig de grunde, der har ført den spanske lovgiver til at vedtage amnestiloven.

38

I overensstemmelse med artikel 83 i Domstolens procesreglement kan Domstolen til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse.

39

Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag.

40

Generaladvokatens forslag til afgørelse i den foreliggende sag kan nemlig ikke udgøre en ny faktisk omstændighed som omhandlet i denne artikel 83 (jf. i denne retning dom af 26.2.2026, VIRUS m.fl., C-131/24, EU:C:2026:109, præmis 33).

41

I denne henseende bemærkes i øvrigt for det første, at der i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og i procesreglementet ikke er fastsat en mulighed for, at de berørte personer, der er omfattet af denne statuts artikel 23, kan afgive indlæg som svar på generaladvokatens forslag til afgørelse (dom af 26.2.2026, VIRUS m.fl., C-131/24, EU:C:2026:109, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

42

For det andet skal generaladvokaten i medfør af artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, der i overensstemmelse med statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver dennes deltagelse. Der er således ikke tale om en udtalelse rettet til dommere eller parter, som hidrører fra en myndighed uden for Domstolen, men om en selvstændig og begrundet udtalelse, som fremsættes offentligt af et medlem af selv samme institution. På denne baggrund kan generaladvokatens forslag til afgørelse ikke drøftes af parterne. Domstolen er i øvrigt hverken bundet af disse forslag til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet disse. En parts uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan følgelig ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del (dom af 26.2.2026, VIRUS m.fl., C-131/24, EU:C:2026:109, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

43

Henset til samtlige de oplysninger, som Domstolen råder over, finder den desuden, at sagen er tilstrækkeligt oplyst til, at den kan træffe afgørelse om den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse.

44

På denne baggrund finder Domstolen efter at have hørt generaladvokaten, at det er ufornødent at genåbne retsforhandlingernes mundtlige del.

45

EGC og GTA samt anklagemyndigheden har gjort gældende, at de præjudicielle spørgsmål, der er uden relevans for afgørelsen af hovedsagen, ikke kan antages til realitetsbehandling. Da amnestilovens artikel 2, litra c), udelukker handlinger, der på grund af deres formål kan kvalificeres som terrorisme i henhold til direktiv 2017/541, og som ligeledes forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, fra lovens anvendelsesområde, er disse spørgsmål ifølge disse procesdeltagere hypotetiske.

46

Den spanske regering har gjort gældende, at det fjerde spørgsmål er af hypotetisk karakter, henset til, at der i det foreliggende tilfælde ikke forsætligt er begået alvorlige krænkelser af menneskerettighederne.

47

I denne henseende bemærkes, at det inden for rammerne af den procedure, der er indført ved artikel 267 TEUF, udelukkende tilkommer den nationale ret, som tvisten i hovedsagen er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en hensigtsmæssig besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 13.7.2000, Idéal tourisme, C-36/99, EU:C:2000:405, præmis 20, og af 2.12.2025, Stichting Right to Consumer Justice og Stichting App Stores Claims, C-34/24, EU:C:2025:936, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

48

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret med sine første otte spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om de betingelser, hvorunder amnestiloven udelukker de overtrædelser, der er omfattet af direktiv 2017/541, fra sit anvendelsesområde og fastsætter betingelserne for anvendelse af amnesti, er i overensstemmelse med dette direktiv og med andre EU-retlige regler og principper. Den tvivl, som den forelæggende ret nærer i denne henseende, følger af den omstændighed, at selv om de i hovedsagen omhandlede lovovertrædelser i princippet er omfattet af amnesti i henhold til amnestiloven, er de ifølge den forelæggende ret omfattet af begrebet »deltagelse i en terrorgruppe« som omhandlet i dette direktiv. Heraf følger, at en besvarelse af disse spørgsmål er nødvendig for, at denne ret kan træffe afgørelse i hovedsagen.

49

Med det niende spørgsmål anmoder den forelæggende ret derimod Domstolen om oplysninger vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 2, TEU, artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF og artikel 21, stk. 1, TEUF.

50

Den ønsker nærmere bestemt oplyst, om disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning såsom amnestiloven, for så vidt som denne lov fritager personer, der er tiltalt for handlinger, som blev begået med det formål at løsrive en del af det nationale område fra den pågældende medlemsstat, fra ethvert strafferetligt ansvar. I denne henseende medfører amnestiloven ifølge den forelæggende ret en risiko for gentagelse eller generel udbredelse af sådanne handlinger, hvilket vil være til skade for medlemsstaternes territoriale integritet og unionsborgernes ret til fri bevægelighed og ophold.

51

Som det fremgår af selve ordlyden af artikel 267 TEUF, skal den præjudicielle afgørelse, som en national ret anmoder om, være »nødvendig« for, at den forelæggende ret kan »[afsige] sin dom« i den sag, der verserer for den. Inden for rammerne af en sådan procedure skal der således foreligge en forbindelse mellem denne tvist og de EU-retlige bestemmelser, der ønskes fortolket, således at denne fortolkning fremstår som objektivt nødvendig for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe (jf. i denne retning dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny,C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 45 og 48, og af 18.12.2025, Tenergie (Anmodning om fritagelse for importafgifter), C-259/24, EU:C:2025:1013, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

52

I det foreliggende tilfælde fremgår det klart, at spørgsmålet om, hvorvidt en amnestiforanstaltning generelt kan skade en medlemsstats territoriale integritet eller unionsborgernes ret til fri bevægelighed som omhandlet i dels artikel 4, stk. 2, TEU, dels artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF og artikel 21, stk. 1, TEUF, ikke har nogen forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen.

53

Genstanden for denne tvist er nemlig en straffesag indledt mod de tiltalte for handlinger, der kan være omfattet af amnestilovens anvendelsesområde, således at den ønskede fortolkning ikke opfylder et objektivt behov for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe.

54

Heraf følger, at de første otte spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, mens det niende spørgsmål skal afvises.

55

Med det første til det ottende spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2017/541, sammenholdt med princippet om forrang og princippet om loyalt samarbejde, retssikkerhedsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, skal fortolkes således, at det er til hinder for en national amnestilov, der fastsætter et bortfald af strafansvaret for enhver person, der i en afgrænset periode og i forbindelse med forfølgelsen af uafhængighed for en del af en medlemsstats nationale område har begået handlinger, der er omfattet af dette direktiv, som ikke forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, hvis nøjagtige karakter eller alvorstærskel ikke er præciseret i denne lov.

56

Indledningsvis bemærkes, at amnestiloven, som er genstand for den forelæggende rets spørgsmål, i artikel 2, litra c), bestemmer, at amnesti ikke finder anvendelse på handlinger, der som følge af deres formål kan kvalificeres som terrorisme i henhold til direktiv 2017/541, og hvorved der forsætligt er forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omhandlet i EMRK’s artikel 2 og 3 og i den humanitære folkeret.

57

Udelukkelsen fra anvendelsesområdet for amnesti i amnestilovens artikel 2, litra c), er således underlagt to kumulative betingelser. De handlinger, der er udelukket fra amnesti, skal således dels, henset til deres formål, kunne kvalificeres som terrorisme som omhandlet i dette direktiv, dels forsætligt have forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne. Det er på baggrund af disse betragtninger, at den forelæggende rets spørgsmål skal besvares.

58

I denne henseende bemærkes, at selv om vedtagelse og ophævelse af en amnesti henhører under medlemsstaternes kompetence (jf. i denne retning dom af 16.12.2021, AB m.fl. (Ophævelse af amnesti), C-203/20, EU:C:2021:1016, præmis 40), skal medlemsstaterne ikke desto mindre under udøvelsen af denne kompetence overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (jf. i denne retning dom af 30.4.2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C-178/22, EU:C:2024:371, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

59

I det foreliggende tilfælde følger det af artikel 1 i direktiv 2017/541, at direktivet i overensstemmelse med artikel 83, stk. 1, TEUF fastsætter minimumsregler vedrørende definitionen af strafbare handlinger og straffe i forbindelse med terrorhandlinger, lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe og lovovertrædelser med forbindelse til terroraktiviteter samt foranstaltninger til beskyttelse af og støtte og bistand til terrorofre.

60

Dette direktivs artikel 3, 4, 13, 14 og 15 forpligter derudover medlemsstaterne til for det første at kriminalisere en række handlinger, der begås med et terrorformål, for det andet at kriminalisere lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe eller terroraktiviteter samt medvirken og tilskyndelse hertil og forsøg herpå, og for det tredje at fastsætte strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, og som skal være strengere end dem, der er fastsat i national ret for tilfælde, hvor der ikke foreligger et terrorforsæt.

61

I henhold til artikel 288, stk. 3, TEUF er et direktiv bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Selv om denne bestemmelse overlader det til medlemsstaterne at vælge de fremgangsmåder og midler, der skal sikre direktivets gennemførelse, berører denne adgang imidlertid ikke forpligtelsen for hver medlemsstat, som direktivet retter sig til, til inden for sin nationale retsorden at træffe alle foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formål (dom af 26.2.2026, Kommissionen mod Belgien (Direktiv 2016/1164 – dobbeltbeskatning), C-524/23, EU:C:2026:111, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).

62

Det er ubestridt, at direktiv 2017/541 i overensstemmelse med den forpligtelse, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis, er blevet behørigt gennemført i spansk ret inden udløbet af fristen for gennemførelsen heraf. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at den omstændighed, at der ved en amnesti gives afkald på anvendelsen af de sanktioner, der er fastsat i den lov, der har sikret denne gennemførelse, kan være i strid med det nævnte direktivs bestemmelser.

63

I denne henseende bemærkes, at direktiv 2017/541 ikke indeholder nogen specifik bestemmelse om nationale ordninger for bortfald af strafferetligt ansvar, såsom amnesti, og at det derfor ikke udtrykkeligt fastsætter afgrænsningen af sådanne mekanismer.

64

Anvendelsen af en amnesti som den, der er fastsat i amnestiloven, bevirker imidlertid, at handlinger, der kan kvalificeres som terrorisme, og som er omfattet af den nævnte lovs anvendelsesområde, i det foreliggende tilfælde handlinger, der blev begået mellem den 1. november 2011 og den 13. november 2023 i den specifikke sammenhæng, der udgøres af bevægelsen til fordel for Cataloniens uafhængighed, ikke længere kan gøres til genstand for retsforfølgning i Spanien.

65

For så vidt som en amnestilov såsom amnestiloven medfører en begrænsning af bl.a. anvendelsen af de sanktioner, der er fastsat i artikel 15 i direktiv 2017/541, skal det fastslås, at denne amnestilov direkte påvirker gennemførelsen af dette direktiv.

66

Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 76 i forslaget til afgørelse, henhører vedtagelsen af en amnestilov imidlertid i princippet – navnlig i forbindelse med forfølgelsen af et nationalt forsoningsformål eller i bestræbelserne på at opnå et politisk kompromis – under den enkelte medlemsstats prærogativ til at undlade retsforfølgningen af visse bestemte handlinger, selv om de udgør alvorlige lovovertrædelser, idet den amnesti, der indrømmes i denne forbindelse, kan anses for et instrument, der kan afhjælpe en større politisk eller social konflikt.

67

Henset til denne særegenhed ved en amnestilov skal den omstændighed, at der ikke henvises til denne særlige mekanisme for bortfald af strafansvar i direktiv 2017/541, forstås således, at de minimumsregler, som direktivet i overensstemmelse med direktivets artikel 1 fastsætter vedrørende definitionen af strafbare handlinger og sanktioner på området for terrorhandlinger, lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe og lovovertrædelser med forbindelse til terroraktiviteter, i princippet ikke bevirker, at medlemsstaternes anvendelse af amnesti inden for dette direktivs anvendelsesområde udelukkes.

68

I det foreliggende tilfælde fastslog Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien) i dom 137/2025 af 26. juni 2025 (BOE nr. 183 af 31.7.2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)), at amnestiloven principielt er forfatningsmæssig, efter i det væsentlige at have konstateret, at amnesti vedtaget i henhold til amnestiloven har til formål at mindske de institutionelle og politiske spændinger, der er skabt ved forfølgelsen af uafhængighed for Catalonien, og at fremme et forsoningsscenarie.

69

Når dette er sagt, skal det, for så vidt som en amnestilov såsom amnestiloven, således som det fremgår af nærværende doms præmis 65, medfører en begrænsning af anvendelsen af de sanktioner, der er fastsat i henhold til artikel 15 i direktiv 2017/541, i første række efterprøves, om denne lov kan bringe dette direktivs effektive virkning i fare.

70

Dette vil være tilfældet, såfremt denne amnestilov bevirker, at der rejses tvivl om den effektive gennemførelse af det nævnte direktiv i den pågældende medlemsstat.

71

Det er imidlertid i overensstemmelse med det specifikke formål, der er nævnt i nærværende doms præmis 68, at denne lov begrænser sig til efterfølgende at fastsætte, at der ikke kan ske retsforfølgning for visse lovovertrædelser, der er blevet begået alene i forbindelse med bevægelsen til fordel for Cataloniens uafhængighed.

72

I denne henseende udelukker amnestiloven i medfør af artikel 2, litra c), amnesti for handlinger, hvorved der forsætligt er forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omhandlet i EMRK’s artikel 2 og 3 og i den humanitære folkeret.

73

Henset til de kumulative betingelser, der er fastsat i amnestilovens artikel 2, litra c), gør denne lov det således muligt at retsforfølge og straffe terrorhandlinger, der forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, selv om de nævnte handlinger blev begået i forbindelse med bevægelsen til fordel for Cataloniens uafhængighed.

74

Det fremgår i øvrigt af præamblen til amnestiloven og af denne lovs artikel 2-9, at det under hensyntagen til domstolenes autonomi tilkommer de kompetente retter at identificere de specifikke handlinger, der i henhold til denne lovs artikel 2, litra c), er udelukket fra amnesti.

75

Under disse omstændigheder fremgår det, at bortfaldet af det ansvar, der er fastsat i en amnestilov såsom amnestiloven, der er vedtaget med henblik på at mindske institutionelle og politiske spændinger og fremme et forsoningsscenarie, og hvis specifikke formål er defineret i overensstemmelse med sådanne formål, ikke kan bringe den effektive virkning af direktiv 2017/541 i fare.

76

Hvad i anden række angår foreneligheden af en sådan amnestilov med de øvrige principper, som den forelæggende ret har henvist til, og for det første spørgsmålet om, hvorvidt de krav, der følger af retssikkerhedsprincippet, overholdes af definitionen i amnestilovens artikel 1 og artikel 2, litra c), af terrorhandlinger, der kan være genstand for amnesti, bemærkes, at retssikkerhedsprincippet kræver dels, at retsreglerne er klare og præcise, dels at deres anvendelse er forudsigelig for borgerne, navnlig når de kan have bebyrdende virkninger. Den omhandlede lovgivning skal således give de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og de berørte skal ikke være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (jf. i denne retning dom af 29.7.2024, Belgian Association of Tax Lawyers m.fl., C-623/22, EU:C:2024:639, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis, og af 22.1.2026, AK Dlhopolec m.fl., C-590/24, EU:C:2026:41, præmis 73).

77

Ifølge sin præambel har amnestiloven »til formål at tilgodese retssikkerheden og overholdelsen af legalitetsprincippet og at fastsætte en retlig ramme for upartisk beskyttelse af de grundlæggende rettigheder«. Ud fra dette perspektiv »er de handlinger, for hvilke der kan gives amnesti, blevet fastlagt præcist og detaljeret for at sikre retssikkerheden og ligheden for loven«.

78

I denne henseende bemærkes, at amnestiloven, således som det fremhæves i præamblen hertil, er baseret på »en klar sondring mellem den lovgivende og den dømmende magt ved gennemførelsen af amnesti«, som hverken fører til, at bestemmelserne i straffeloven ikke finder anvendelse, eller til, at strafansvaret bortfalder ex lege, men til en hindring for retsforfølgning, som de retslige organer skal fastslå på ethvert trin i straffesagen for lovovertrædelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for amnesti som fastlagt i denne lovs artikel 1.

79

Det er således på en objektiv og abstrakt måde, at amnestiloven i henhold til selve den ordlyd, der er anvendt i præamblen, fastlægger amnestiens anvendelsesområde. Dette gælder både for de handlinger, der kan være omfattet af amnesti, når de materielle og tidsmæssige betingelser, der er fastsat i denne lovs artikel 1, er opfyldt, og for de udelukkelser fra amnestien, der er fastsat i lovens artikel 2. Det påhviler alene de kompetente retter at fortolke og anvende de bestemmelser, der regulerer anvendelsesområdet for amnestiloven, og som er fastsat i denne lovs artikel 1, samt udelukkelserne herfra, herunder bl.a. lovens artikel 2, litra c).

80

I denne sammenhæng bemærkes, at en lovgivningsteknik, der består i at anvende abstrakte formuleringer eller generelle kategorier i stedet for udtømmende lister, ikke kan rejse tvivl om retssikkerhedsprincippet, forudsat at fortolkningen heraf med rimelighed kan forudses (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 165 og 167, og af 22.1.2026, AK Dlhopolec m.fl., C-590/24, EU:C:2026:41, præmis 75 og 76).

81

Hvad angår amnestilovens artikel 1 beskrives heri de handlinger, der medfører strafferetligt eller administrativt ansvar eller ansvar på området for offentlige midler, som er begået i forbindelse med bevægelsen til fordel for Cataloniens uafhængighed, og præciserer den periode, i hvilken disse handlinger skal være begået for at kunne opnå amnesti, dvs. fra den 1. november 2011 til den 13. november 2023. Denne objektive fastlæggelse af amnestilovens anvendelsesområde i artikel 1 synes ikke at indeholde elementer, der kan give anledning til vanskeligheder, hverken med hensyn til dens fortolkning for de kompetente retter eller med hensyn til dens forudsigelighed for borgerne.

82

Hvad angår amnestilovens artikel 2, litra c), er handlinger, der dels på grund af deres formål kan kvalificeres som terrorisme i henhold til direktiv 2017/541, dels forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omfattet af EMRK’s artikel 2 og 3 og den humanitære folkeret, udelukket fra den amnesti, der er fastsat i denne lov, således som det er præciseret i nærværende doms præmis 73. Denne betingelse for udelukkelse henviser til juridiske begreber i strafferetten, såsom forsæt, årsagssammenhæng og alvoren af en krænkelse af menneskerettighederne, som for de kompetente domstole ikke kan give anledning til vanskeligheder ved anvendelsen med henblik på i givet fald at udelukke en handling fra amnesti.

83

Under disse omstændigheder må det konkluderes, at den abstrakte definition af de handlinger, der er omfattet af udelukkelsen af amnesti i amnestilovens artikel 2, litra c), og navnlig den omstændighed, at denne lov hverken detaljeret præciserer den nøjagtige karakter af samtlige disse handlinger eller fastsætter en alvorstærskel, der er knyttet til disse, ikke er i strid med de krav, der følger af retssikkerhedsprincippet, når de kompetente retter på baggrund af direktiv 2017/541 er i stand til at afgøre, hvilke terrorhandlinger der er udelukket fra amnesti.

84

Hvad for det andet angår overholdelsen af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i chartrets artikel 20 og 21, fremgår det af nærværende doms præmis 65, at en begrænsning af anvendelsen af de fastsatte sanktioner i overensstemmelse med direktiv 2017/541 direkte påvirker gennemførelsen af dette direktiv. Der foreligger derfor en tilknytning mellem amnestiloven og dette direktiv, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på det andet, således at der er tale om en situation, der er omfattet af begrebet »gennemførelse af EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 29.7.2024, protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

85

I denne henseende bemærkes, at i overensstemmelse med Domstolens praksis kræver ligebehandlingsprincippet, som princippet om forbud mod forskelsbehandling udgør et særligt udtryk for, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet. Kravet om, at der skal foreligge tilsvarende situationer med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, skal vurderes på grundlag af alle de omstændigheder, som kendetegner disse situationer, og navnlig i lyset af indholdet af og formålet med den retsakt, der indfører den forskellige behandling, idet det bemærkes, at der med henblik herpå skal tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som retsakten henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (dom af 26.2.2026, Kommissionen mod Ungarn (Ret til at udbyde medietjenester på en radiofrekvens), C-92/23, EU:C:2026:108, præmis 192 og den deri nævnte retspraksis).

86

Inden for rammerne af en amnestilov såsom amnestiloven, der udtrykkeligt har til formål at fremme politisk forsoning alene i forbindelse med en bestemt politisk bevægelse, kan lovovertrædelser begået i denne sammenhæng og lovovertrædelser begået i andre sammenhænge imidlertid ikke anses for at udgøre sammenlignelige situationer.

87

Hvad for det tredje angår princippet om forrang og princippet om loyalt samarbejde fremgår det af ovenstående betragtninger, at vedtagelsen af en amnestilov såsom amnestiloven ikke skader den effektive virkning af direktiv 2017/541, sammenholdt med retssikkerhedsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling. Heraf følger, at en sådan vedtagelse hverken må tilsidesætte princippet om forrang, hvorefter alle instanser i medlemsstaterne skal sikre, at de forskellige EU-retlige regler gennemføres fuldt ud (dom af 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis), eller princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, som bl.a. forpligter medlemsstaterne til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare (dom af 29.4.2025, Kommissionen mod Malta (Statsborgerskab gennem investering), C-181/23, EU:C:2025:283, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).

88

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første til det ottende spørgsmål besvares med, at direktiv 2017/541, sammenholdt med princippet om forrang og princippet om loyalt samarbejde, retssikkerhedsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national amnestilov, der med henblik på at mindske institutionelle og politiske spændinger og fremme et forsoningsscenarie, fastsætter et bortfald af strafansvaret for enhver person, der i en afgrænset periode og i forbindelse med forfølgelsen af uafhængighed for en del af en medlemsstats nationale område har begået handlinger, der er omfattet af dette direktiv, som ikke forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, hvis nøjagtige karakter eller alvorstærskel ikke er præciseret i denne lov, når de kompetente domstole er i stand til at afgøre, hvilke terrorhandlinger der er udelukket fra amnesti.

89

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/541 af 15. marts 2017 om bekæmpelse af terrorisme og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA og ændring af Rådets afgørelse 2005/671/RIA, sammenholdt med princippet om forrang og princippet om loyalt samarbejde, retssikkerhedsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling,

skal fortolkes således, at

det ikke er til hinder for en national amnestilov, der med henblik på at mindske institutionelle og politiske spændinger og fremme et forsoningsscenarie, fastsætter et bortfald af strafansvaret for enhver person, der i en afgrænset periode og i forbindelse med forfølgelsen af uafhængighed for en del af en medlemsstats nationale område har begået handlinger, der er omfattet af dette direktiv, som ikke forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, hvis nøjagtige karakter eller alvorstærskel ikke er præciseret i denne lov, når de kompetente domstole er i stand til at afgøre, hvilke terrorhandlinger der er udelukket fra amnesti.