Institut po ribni resursi Varna mod Rakovoditel na Natsionalnia organ po Savmestna operativna programa za transgranichno satrudnichestvo »Chernomorski baseyn 2014-2020« i direktor na direktsia »Upravlenie na teritorialnoto satrudnichestvo« (C-186/25)

–

den bulgarske regering ved T. Mitova og R. Stoyanov, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved J. Aquilina, D. Drambozova og C. Ehrbar, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, litra m), artikel 31, stk. 3, artikel 52-56 og artikel 74 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 897/2014 af 18. august 2014 om specifikke bestemmelser for gennemførelsen af grænseoverskridende samarbejdsprogrammer, der finansieres inden for rammerne af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 232/2014 om oprettelse af et europæisk naboskabsinstrument (EUT 2014, L 244, s. 12), artikel 2, nr. 36), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320, berigtiget i EUT 2016, L 200, s. 140), artikel 33, artikel 36, stk. 1, artikel 61 og artikel 63, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1, berigtiget i EUT 2020, L 191, s. 10), artikel 2, stk. 2 og 3, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1) og artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem direktøren for Institut po ribni resursi Varna (instituttet for fiskeressourcer, Varna, herefter »instituttet« eller »støttemodtageren«) og Rakovoditel na Natsionalnia organ po Savmestna operativna programa za transgranichno satrudnichestvo »Chernomorski basein 2014-2020« i direktor na direktsia »Upravlenie na teritorialnoto satrudnichestvo« (chefen for den nationale myndighed med ansvar for det fælles operationelle program for grænseoverskridende samarbejde »Sortehavsbassinet 2014-2020« og direktøren for ledelsen af »ledelse af det territoriale samarbejde«, herefter »den nationale myndighed«) vedrørende en afgørelse, hvorved denne myndighed pålagde finansielle korrektioner grundet dels manglende gennemsigtighed i en udbudsprocedure om tildeling af en offentlig kontrakt, dels forsinket opfyldelse af en kontrakt i forbindelse med gennemførelsen af et projekt finansieret af det fælles operationelle grænseoverskridende samarbejdsprogram »Sortehavsbassinet 2014-2020«.

3

Artikel 2 i forordning nr. 2988/95 foreskriver:

»1.   Kontrol samt administrative foranstaltninger og sanktioner anvendes, i det omfang de er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. De skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.

2.   Der kan ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.

3.   Bestemmelserne i fællesskabsretten fastlægger arten og omfanget af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af de pågældende regler, i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, den indrømmede eller opnåede fordel og graden af ansvar.

4.   Med forbehold af gældende fællesskabsret, er det medlemsstaternes lovgivning, der gælder for procedurerne for gennemførelsen af kontrol, og af fællesskabsforanstaltninger og ‑sanktioner.«

4

Denne forordnings artikel 4, stk. 1, 2 og 4, bestemmer:

»1.   Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:

2.   Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.

[...]

4.   Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«

5

Den nævnte forordnings artikel 5, stk. 1, bestemmer:

»Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:

[...]«

6

Artikel 2 i forordning nr. 1303/2013 med overskriften »Definitioner« foreskriver:

»I denne forordning forstås ved:

[...]

7

Niende og fjortende betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 232/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et europæisk naboskabsinstrument (EUT 2014, L 77, s. 27) havde følgende ordlyd:

[...]

8

Denne forordnings artikel 7 med overskriften »Programmering og vejledende tildeling af midler til de vejledende landeprogrammer og flerlandeprogrammer« bestemte i stk. 7:

»Når det er nødvendigt mere effektivt at gennemføre foranstaltninger til fælles gavn for Unionen og partnerlandene på områder såsom tværnationalt samarbejde og fælles net kan midlerne inden for rammerne af denne forordning lægges sammen med midler i henhold til andre relevante EU-forordninger. I så tilfælde beslutter Kommissionen, hvilket fælles sæt regler der skal finde anvendelse på gennemførelsen.«

9

Nævnte forordnings artikel 9 med overskriften »Programmering og tildeling af midler til det grænseoverskridende samarbejde« bestemte i stk. 2:

»De fælles operationelle programmer samfinansieres af [Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU)]. Det samlede beløb, som EFRU bidrager med, fastsættes i henhold til artikel 4, stk. 4, i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1299/2013 af 17. december 2013 om særlige bestemmelser for støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling til målet om europæisk territorialt samarbejde (EUT 2013, L 347, s. 259)]. Denne forordning gælder for anvendelsen af dette bidrag.«

10

Følgende fremgik af ottende betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 236/2014 af 11. marts 2014 om fælles regler og procedurer for gennemførelse af instrumenterne til finansiering af Unionens optræden udadtil (EUT 2014, L 77, s. 95):

»[Unionen] bør tilstræbe den mest effektive anvendelse af de ressourcer, der er til rådighed for at optimere virkningen af sin optræden udadtil. Dette bør ske ved hjælp af sammenhæng og komplementaritet mellem instrumenterne for Unionens optræden udadtil samt skabelse af synergier mellem instrumenterne og andre af Unionens politikker. Dette bør endvidere føre til gensidig styrkelse af de programmer, der iværksættes i henhold til disse instrumenter, og, hvor dette er relevant, anvendelse af finansielle instrumenter, der har en løftestangseffekt.«

11

Følgende fremgår af 12. betragtning til gennemførelsesforordning nr. 897/2014:

»Da programmerne normalt gennemføres ved delt forvaltning, bør forvaltnings- og kontrolsystemerne være i overensstemmelse med Unionens bestemmelser, især Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 [af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1)] og Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1268/2012 [af 29. oktober 2012 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT 2012, L 362, s. 1)] samt forordning [nr. 2988/95]. Kommissionen bør i forbindelse med programmernes gennemførelse sikre, at EU-midlerne anvendes i overensstemmelse med de gældende bestemmelser.«

12

Denne gennemførelsesforordnings artikel 2 med overskriften »Definitioner« foreskriver:

»I denne forordning forstås ved:

[...]

13

Nævnte gennemførelsesforordnings artikel 31 med overskriften »Nationale myndigheder og deltagende landes ansvar« bestemmer i stk. 1 og 3:

»1.   Den nationale myndighed, som er blevet udpeget i henhold til artikel 20, stk. 6, litra a), skal bl.a.:

[...]

3.   De deltagende lande skal forebygge, konstatere og korrigere uregelmæssigheder, herunder svig og inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb, inklusive eventuelle renter, i overensstemmelse med artikel 74 på deres eget område. De skal straks meddele disse uregelmæssigheder til forvaltningsmyndigheden og Kommissionen og holde dem underrettet om udviklingen i relaterede administrative og retlige procedurer.«

14

Samme gennemførelsesforordnings afsnit VII indeholder et kapitel 4, hvori findes et afsnit 1 med overskriften »Udbud«, som indeholder artikel 52 med overskriften »Gældende regler«, som bestemmer:

»1.   Hvis støttemodtageren for at kunne gennemføre projektet er nødt til at indkøbe varer, arbejder eller tjenesteydelser, gælder følgende regler:

[...]

2.   I alle andre tilfælde skal følgende forpligtelser være overholdt:

[...]

3.   I alle tilfælde finder reglerne for nationalitet og oprindelse i artikel 8 og 9 i forordning [...] nr. 236/2014 anvendelse.«

15

Artikel 71 i gennemførelsesforordning nr. 897/2014 med overskriften »Forvaltningsmyndighedens finansielle korrektioner« foreskriver i stk. 1:

»Forvaltningsmyndigheden har i første række ansvaret for at forebygge og undersøge uregelmæssigheder og for at foretage de nødvendige finansielle korrektioner og foretage inddrivelse. Hvis der er tale om systembetingede uregelmæssigheder, udvider forvaltningsmyndigheden sin undersøgelse til at omfatte alle operationer, som vil kunne være berørt.

Forvaltningsmyndigheden foretager de finansielle korrektioner, der er nødvendige i forbindelse med enkeltstående eller systembetingede uregelmæssigheder, som konstateres i forbindelse med projekter, teknisk bistand eller i programmet. Finansielle korrektioner består i helt eller delvist at annullere EU-bidraget til et projekt eller teknisk bistand. Forvaltningsmyndigheden tager hensyn til uregelmæssighedernes art og alvor og det økonomiske tab og anvender en forholdsmæssig finansiel korrektion. Forvaltningsmyndigheden registrerer de finansielle korrektioner i årsregnskabet for det regnskabsår, hvor der træffes beslutning om annulleringen.«

16

Denne gennemførelsesforordnings artikel 74 med overskriften »Finansielt ansvar og inddrivelse« er affattet som følger i stk. 1:

»Forvaltningsmyndigheden er ansvarlig for at inddrive uretmæssigt udbetalte beløb.«

17

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65) indeholder en artikel 72 med overskriften »Ændring af kontrakter i deres løbetid«, som i stk. 1, 2 og 4 bestemmer:

»1.   Kontrakter og rammeaftaler kan ændres uden en ny udbudsprocedure i overensstemmelse med denne direktiv i følgende tilfælde:

[...]

2.   Desuden kan kontrakterne, uden at det er nødvendigt at kontrollere, om betingelserne i stk. 4, litra a)-d), er opfyldt, også ændres uden en ny udbudsprocedure i overensstemmelse med dette direktiv, når værdien af ændringen er lavere end følgende værdier:

Ændringen berører dog ikke den overordnede kontrakts eller rammeaftales karakter. [...]

4.   En ændring af en kontrakt eller en rammeaftale i dens løbetid anses for at være væsentlig i medfør af stk. 1, litra e), hvis ændringen bevirker, at kontraktens eller rammeaftalens karakter er væsentligt forskellig fra den oprindelige kontrakt. Med forbehold af stk. 1 og 2 anses en ændring under alle omstændigheder for at være væsentlig, såfremt en eller flere af følgende betingelser er opfyldt:

[...]«

18

Artikel 33 i forordning 2018/1046 med overskriften »Præstation og principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet« bestemte i stk. 1:

»Bevillinger skal anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning og således gennemføres under overholdelse af følgende principper:

19

Denne forordnings artikel 36 med overskriften »Intern kontrol med budgetgennemførelsen« bestemte i stk. 1:

»I henhold til princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning skal budgettet gennemføres under overholdelse af en sådan effektiv og efficient intern kontrol, der er passende for den pågældende gennemførelsesmetode, og i overensstemmelse med de relevante sektorspecifikke regler.«

20

Nævnte forordnings artikel 63 med overskriften »Delt forvaltning med medlemsstaterne« bestemte i stk. 2:

»Medlemsstaterne træffer ved udførelsen af deres opgaver i tilknytning til budgetgennemførelsen alle nødvendige foranstaltninger, herunder lovgivningsmæssige, reguleringsmæssige og administrative foranstaltninger, for at beskytte Unionens finansielle interesser, navnlig ved:

[...]

c) at forebygge, opdage og korrigere uregelmæssigheder og svig

[...]

Medlemsstaterne pålægger modtagerne sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, når det er foreskrevet i sektorspecifikke regler eller i specifikke bestemmelser i national ret.

[...]«

21

Artikel 70 i Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropejskite fondove pri spodeleno upravlenie (lov om forvaltning af midler fra europæiske fonde ved delt forvaltning, DV nr. 101 af 22.12.2015) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »ZUSEFSU«), bestemmer i stk. 1:

»Den finansielle støtte fra de europæiske struktur- og investeringsfonde kan annulleres helt eller delvist ved at foretage en finansiel korrektion af følgende årsager:

[...]

[...]

[...]

22

ZUSEFSU’s artikel 73 har følgende ordlyd:

»(1)   Grundlaget og beløbet for den finansielle korrektion fastsættes ved en begrundet afgørelse truffet af lederen af den forvaltningsmyndighed, der har godkendt projektet.

(2)   Før forvaltningsmyndigheden vedtager den i stk. 1 omhandlede afgørelse, sikrer den, at støttemodtageren har mulighed for inden for en rimelig frist, som ikke må være kortere end to uger, at fremsætte sine skriftlige indsigelser vedrørende grundlaget for og størrelsen af den finansielle korrektion og, hvis det er relevant, vedlægge dokumentation.

(3)   Den i stk. 1 omhandlede afgørelse vedtages senest en måned efter indgivelsen af de indsigelser, der er omhandlet i stk. 2; den skal være begrundet og tage hensyn til de beviser, som støttemodtageren har fremlagt, og de indsigelser, støttemodtageren har gjort gældende.«

23

Artikel 121 i Zakon za obshtestveni porachki (lov om offentlige kontrakter) (DV nr. 13 af 16.2.2016) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »ZOP«), bestemmer:

»(1)   [...] De ordregivende myndigheder fører en journal for hver kontrakt for at sikre dokumentationssporbarhed (revisionsspor) for alle deres handlinger og beslutninger samt for de aktiviteter, der udføres af udvalgene for offentlige udbud, uanset om kontrakterne indgås elektronisk eller ej.

(2)   [...] Journalen skal indeholde alle afgørelser, udtalelser, dokumentation og andre supplerende dokumenter, forklaringer, opfordringer, referater, endelige rapporter fra [udbudsudvalget], tilbud eller anmodninger om deltagelse, dokumentation for de foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 44, stk. 3-5, en beskrivelse af årsagerne til, at der i forbindelse med en elektronisk indgivelse anvendes andre metoder til indgivelse af dokumenter end elektroniske metoder. Når [Agentsia po obshtestvenite porachki (agenturet for offentlige udbud)] har foretaget en kontrol, vedlægges agenturets udtalelse og den ordregivende enheds begrundelse for, at den ikke har fulgt henstillingerne, og i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 237a og 237b, rapporterne om observatørernes arbejde og den forudgående legalitetskontrol. Journalen indeholder kontrakten eller rammeaftalen samt alle dokumenter vedrørende deres opfyldelse og meddelelse af oplysninger.

(3)   De ordregivende myndigheder opbevarer oplysninger om kontrakterne, når de anvender undtagelser fra loven.«

24

ZOP indeholder supplerende bestemmelser, herunder en § 3, der har følgende ordlyd:

»§ 3. Denne lov gennemfører kravene i:

1. direktiv [2014/24]

[...]«

25

Naredba za posotjvane na nerednosti, predstavljavasjtji osnovania za izvarsjvane na finansovi korektsii, i protsentnite pokazateli za opredeljane razmera na finansovite korektsii po reda na Zakona za upravlenie na sredstvata ot evropejskite fondove pri spodeleno upravlenie (bekendtgørelse om identifikation af uregelmæssigheder, som begrunder anvendelsen af finansielle korrektioner, og om de procentsatser, der finder anvendelse med henblik på at fastsætte størrelsen af de finansielle korrektioner inden for rammerne af lov om forvaltning af midler fra europæiske fonde ved delt forvaltning) (DV nr. 27 af 31.3.2017) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »Naredba«), bestemmer i stk. 1:

»Denne bekendtgørelse angiver:

[...]«

26

Naredbas artikel 2 foreskriver:

»(1)   Uregelmæssigheder i henhold til ZUSEFSU’s artikel 70, stk. 1, nr. 9, og de procentsatser for finansielle korrektioner, der finder anvendelse på disse uregelmæssigheder, er anført i bilag nr. 1.

[...]

(3)   De procentsatser for finansielle korrektioner, der finder anvendelse på uregelmæssigheder i henhold til ZUSEFSU’s artikel 70, stk. 1, nr. 1 og 3-7, er fastsat i bilag nr. 2.

(4)   Differentieringsmetoden anvendes til at fastsætte beløbet for de finansielle korrektioner for uregelmæssigheder i henhold til ZUSEFSU’s artikel 70, stk. 1, nr. 2, 8 og 10.«

27

Naredba indeholder supplerende bestemmelser, der bl.a. er affattet således:

»§ 1. Naredba finder også anvendelse på:

[...]

2. de europæiske territoriale samarbejdsprogrammer, som Republikken Bulgarien deltager i for perioden 2014-2020 ([...] samarbejdsprogrammet INTERREG V-A Rumænien – Bulgarien, [...] det fælles operationelle program for grænseoverskridende samarbejde under det europæiske naboskabsinstrument for »Sortehavsbassinet 2014-2020«).«

28

Bilag nr. 1 til Naredba, som Naredbas artikel 2, stk. 1, henviser til, indeholder en tabel, der i punkt 16 foreskriver anvendelse af en korrektionssats på »25%« i tilfælde af »[u]tilstrækkelig dokumentationssporbarhed (revisionsspor) for tildeling af en offentlig kontrakt«, der beskrives som foreliggende, når »de dokumenter, som kræves i udbudsmaterialet i henhold til [ZOP], ikke er tilstrækkelige til at begrunde tildelingen af kontrakten, hvilket medfører manglende gennemsigtighed«.

29

Bilag nr. 2 til Naredba, som Naredbas artikel 2, stk. 3, henviser til, indeholder en tabel, hvis punkt 2 angiver, at en »[t]ilsidesættelse af principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning i overensstemmelse med kravene i artikel 33, artikel 36, stk. 1, og artikel 61 i forordning [2018/1046]« fører til anvendelsen af en korrektionssats på »100%«, og at »[e]n finansiel korrektion i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet kan nedsættes til 25, 10 eller 5%, hvis arten og grovheden af den individuelle eller systemiske overtrædelse ikke begrunder et højere beløb«.

30

Det fælles operationelle program for grænseoverskridende samarbejde »Sortehavsbassinet 2014-2020« finansieres af ENI, EFRU og instrumentet til førtiltrædelsesbistand.

31

Dette fælles operationelle program finansierer projektet »Fremme af teknologiske innovationer inden for miljøovervågning og ‑modellering med henblik på vurdering af fiskeressourser og andre ressourcer« (herefter »Timmod-projektet«), som har instituttet som partner. Sidstnævnte indgik dels en samfinansieringskontrakt med Rumæniens ministerium for udvikling, infrastruktur og forvaltning, dels en samfinansieringskontrakt med den nationale myndighed, der blev undertegnet den 26. januar 2021. § 1, nr. 2, i tillægsbestemmelserne til sidstnævnte kontrakt gentog den definition af begrebet »uregelmæssighed«, som fremgår af artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014.

32

I forbindelse med gennemførelsen af Timmod-projektet indgik instituttet en offentlig tjenesteydelseskontrakt til en værdi af ca. 10500 bulgarske leva [(BGN)] eksklusive moms (ca. 5000 EUR) (herefter »tjenesteydelseskontrakten«). Denne kontrakt blev tildelt Mezhdunaroden chernomorski klub EOOD (herefter »kontrahenten«). I henhold til tjenesteydelseskontraktens artikel 2 forpligtede kontrahenten sig til at producere og levere en videofilm inden for de frister, der var fastsat i udbudsbetingelserne, dvs. senest den 1. maj 2022. I den nævnte kontrakts artikel 5 var det fastsat, at der skulle udarbejdes en endelig modtagelsesrapport for at attestere, at samme kontrakt var blevet opfyldt korrekt. Tjenesteydelseskontraktens artikel 6 fastsatte en klausul om bod, som fastsatte, at kontrahenten i tilfælde af culpøs misligholdelse af de forpligtelser, der fulgte af denne kontrakt, var forpligtet til at betale den ordregivende myndighed, dvs. instituttet, en bod på 0,1% for hver dags forsinkelse, uden at denne bod kunne overstige 20% af kontraktens værdi.

33

Efter en administrativ kontrol konstaterede den nationale myndighed to uregelmæssigheder i forbindelse med indgåelsen og opfyldelsen af den samme kontrakt, hvilket førte til, at myndigheden den 5. september 2023 vedtog en afgørelse, hvorved instituttet blev pålagt to finansielle korrektioner (herefter »den omtvistede afgørelse«).

34

For det første konstaterede den nationale myndighed, at den dokumentariske sporbarhed (revisionsspor) af de betingelser, som tildelingen af tjenesteydelseskontrakten var underlagt, var utilstrækkelig (herefter »den første uregelmæssighed«). Selv om udbudsdokumenterne krævede, at hver tilbudsgiver skulle dokumentere sin erfaring ved at fremlægge en liste, der indeholdt mindst en kontrakt, der var gennemført i løbet af de tre år, der gik forud for datoen for afgivelsen af buddet, og som havde forbindelse med produktion af videofilm (med angivelse af beløb, datoer og modtagere af de tjenesteydelser, der var udført i løbet af de seneste tre år), fremhævede den nationale myndighed, at kontrahenten ikke havde fremlagt bevis for, at kontrahentens tilbud var i overensstemmelse med disse udvælgelseskriterier. Denne myndighed vurderede således, at kontrahenten ikke opfyldte de minimumskrav, der var fastsat i udbudsmaterialet, hvilket medførte, at tildelingen af tjenesteydelseskontrakten var behæftet med manglende gennemsigtighed og udgjorde en overtrædelse af ZOP’s artikel 2, stk. 1, nr. 2 og 4, samt artikel 112, stk. 1, nr. 2. Ifølge den nævnte myndighed udgjorde tilsidesættelsen af disse bestemmelser en »uregelmæssighed« som omhandlet i punkt 16 i bilag nr. 1 til Naredba, hvortil der henvises i Naredbas artikel 2, stk. 1, for hvilken samme myndighed i overensstemmelse med denne bestemmelse anvendte en finansiel korrektion på 25% af de udgifter, der var berettiget til EU-finansiering.

35

For det andet konstaterede den nationale myndighed, at den rapport, der attesterede den endelige modtagelse af videofilmen, var blevet udfærdiget den 9. maj 2022, dvs. med en forsinkelse på otte dage i forhold til den frist for opfyldelse, der er angivet i tjenesteydelseskontraktens artikel 2. I mangel af oplysninger i denne rapport om, hvem denne forsinkelse kunne tilregnes, fandt denne myndighed, at forsinkelsen udgjorde en tilsidesættelse af de kontraktlige forpligtelser, og at instituttet burde have anvendt den i kontraktens artikel 6 fastsatte klausul om bod. Ved at undlade at anvende denne klausul påtog instituttet sig således udgifter, som ikke var i overensstemmelse med det fastsatte budget, og tilsidesatte princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning som omhandlet i artikel 33, stk. 1, i forordning 2018/1046, som instituttet i henhold til artikel 1, stk. 1.5, i den samfinansieringsaftale, der blev undertegnet den 26. januar 2021 mellem instituttet og denne myndighed, skulle overholde. Den nævnte myndighed konkluderede derfor, at denne tilsidesættelse udgjorde en »uregelmæssighed« som omhandlet i punkt 2 i bilag nr. 2 til Naredbas artikel 2, stk. 3, sammenholdt med ZUSEFSU’s artikel 70, stk. 1, nr. 3 (herefter »den anden uregelmæssighed«), for hvilken den anvendte en finansiel korrektion, der var beregnet efter den differentieringsmetode, der var fastsat i tjenesteydelsesaftalen, og som beløb sig til 84 [BGN] (ca. 40 EUR) af de udgifter, der var berettigede til EU-finansiering.

36

Instituttet har anlagt sag til prøvelse af den omtvistede afgørelse ved Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), som er den forelæggende ret. Den forelæggende ret har rejst fem spørgsmål.

37

For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken retlig ramme der finder anvendelse på den tvist, der er indbragt for den, idet den ønsker oplyst, om gennemførelsesforordning nr. 897/2014, der indeholder bestemmelser om offentlige kontrakter, eller ZOP, som er den nationale lovgivning om offentlige kontrakter, der har gennemført direktiv 2014/24, finder anvendelse, eftersom disse to lovgivninger indeholder sådanne bestemmelser.

38

For det andet er den forelæggende ret i tvivl om begrebet »uregelmæssighed«, der er indeholdt i tilsvarende, men ikke identiske bestemmelser, dels i artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013, dels i artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014. Selv om den omtvistede afgørelse henviser til den første af disse bestemmelser, er den forelæggende ret af den opfattelse, at det ligeledes kunne være muligt at anvende den anden bestemmelse, som der henvises til i den samfinansieringsaftale, som instituttet underskrev den 26. januar 2021 med den nationale myndighed. Den forelæggende ret er i øvrigt i tvivl om, hvorvidt en forsinkelse på otte dage i forbindelse med opfyldelsen af den ydelse, der skulle leveres i henhold til tjenesteydelseskontrakten, kan udgøre en »tilsidesættelse af national ret« som omhandlet i artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013, når det er ubestridt, at tjenesteydelsen faktisk blev leveret af kontrahenten til instituttet, at sidstnævnte fremsendte den til projektlederen for Timmod-projektet i Rumænien, og at den producerede videofilm blev anvendt af programmet.

39

For det tredje er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt den nationale myndighed har overholdt chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), hvorefter enhver har »ret til god forvaltning«. Indledningsvis fremgår det af den omtvistede afgørelses indhold, at denne myndighed konstaterede en uregelmæssighed begået af instituttet, idet den alene gjorde en tilsidesættelse af artikel 33, stk. 1, i forordning 2018/1046 gældende uden mere konkret at redegøre for de faktiske omstændigheder, der udgjorde denne tilsidesættelse, eller redegøre for grundene til, at den nævnte tilsidesættelse havde skadet de principper om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, der er fastsat i denne bestemmelse, samt dens indvirkning på Unionens budget. Endvidere redegjorde den nævnte myndighed ikke for grundene til, at den undersøgte de elementer, der udgjorde en sådan uregelmæssighed, i lyset af definitionen af dette begreb i artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013 og ikke i lyset af den definition, der fremgår af gennemførelsesforordning nr. 897/2014. Endelig har den samme myndighed heller ikke anført de præcise betragtninger, på grundlag af hvilke den anvendte den finansielle korrektionssats på 25%, der blev anvendt ved beregningen af »sanktionen« for den første uregelmæssighed.

40

For det fjerde har den forelæggende ret anført, at det hverken fremgår af artikel 2 i forordning nr. 2988/95, af forordning nr. 232/2014, af gennemførelsesforordning nr. 897/2014 eller af forordning 2018/1046, at EU-lovgiver har vedtaget specifikke bestemmelser, der tillægger medlemsstaterne kompetence til at fastsætte sanktionsniveauet for uregelmæssigheder, der konstateres i forbindelse med gennemførelsen af projekter under ENI. I mangel af en sådan delegation til medlemsstaterne er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en medlemsstat i sin nationale lovgivning kan fastsætte bestemmelser, der fastsætter niveauet for de sanktioner, der kan pålægges støttemodtagerne i sådanne projekter.

41

Endelig nærer den forelæggende ret for det femte tvivl om proportionaliteten af de to pålagte »sanktioner«, henset til artikel 63, stk. 2, tredje afsnit, i forordning 2018/1046 samt dom af 22. marts 2017, Euro-Team og Spirál-Gép (C‑497/15 og C‑498/15, EU:C:2017:229), og af 4. oktober 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810). Nærmere bestemt tog den nationale myndighed ved fastsættelsen af sanktionernes størrelse ikke behørigt hensyn til dels den omstændighed, at den hverken havde anfægtet opfyldelsen af tjenesteydelseskontrakten eller overgivelsen af videofilmen til lederen af Timmod-projektet, dels til sidstnævntes manglende reklamation om mangelfuld opfyldelse eller opfyldelse efter udløbet af de frister, der var fastsat i tjenesteydelseskontrakten.

42

På denne baggrund har Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

43

Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, der er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den for denne verserende tvist. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, den forelægges (dom af 29.11.1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, præmis 26, og af 29.4.2021, Granarolo, C-617/19, EU:C:2021:338, præmis 32).

44

Den omstændighed, at en forelæggende ret rent formelt har udformet sin anmodning om præjudiciel afgørelse under henvisning til bestemte EU-retlige bestemmelser, er i denne forbindelse ikke til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de fortolkningsmomenter, der kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den nationale ret, uanset om den henviser til dem i sine spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (dom af 29.11.1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, præmis 26, og af 29.4.2021, Granarolo, C-617/19, EU:C:2021:338, præmis 33).

45

I den foreliggende sag vedrører tvisten i hovedsagen lovligheden af en afgørelse truffet af den nationale myndighed, der pålægger støttemodtageren i et projekt finansieret under det fælles operationelle program for grænseoverskridende samarbejde »Sortehavsbassinet 2014-2020« under ENI på grund af uregelmæssigheder, som denne myndighed har konstateret i forbindelse med indgåelsen og opfyldelsen af en offentlig tjenesteydelseskontrakt. Selv om den forelæggende ret med sit første spørgsmål har henvist til tolvte betragtning til gennemførelsesforordning nr. 897/2014 og til afsnit 1 med overskriften »Udbud« i kapitel 4 i denne gennemførelsesforordnings afsnit VII, der har overskriften »Projekter«, skal det i denne henseende fastslås, at den forelæggende ret nærmere bestemt er i tvivl om de regler, der finder anvendelse på indgåelse af kontrakter, og som er fastsat i denne gennemførelsesforordnings artikel 52.

46

Henset til det ovenstående skal det fastslås, at den forelæggende ret med det første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 52 i gennemførelsesforordning nr. 897/2014 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en national lovgivning til gennemførelse af direktiv 2014/24 foreskriver, at den myndighed, der er ansvarlig for kontrollen af et projekt, der finansieres af et fælles operationelt program i henhold til ENI, i forbindelse med denne kontrol kan kræve, at støttemodtageren i dette projekt fremlægger bevis for kompetencen og erfaringen hos den tilbudsgiver, der har fået tildelt en offentlig tjenesteydelseskontrakt.

47

Det fremgår i denne henseende af artikel 52, stk. 1, litra a), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014, at hvis støttemodtageren i henhold til en tilskudskontrakt, der er indgået inden for rammerne af et fælles operationelt program, er en ordregivende myndighed, kan den anvende de nationale love og administrative bestemmelser, der er vedtaget i forbindelse med EU-reglerne, eller bestemmelserne i denne artikel 52, stk. 2.

48

Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at den nævnte gennemførelsesforordnings artikel 52, stk. 2, litra b), opregner en række regler, der skal overholdes for kontrakter med en værdi på over 60000 EUR. I det foreliggende tilfælde finder denne bestemmelse imidlertid ikke anvendelse, eftersom den i hovedsagen omhandlede tjenesteydelseskontrakt har en værdi på 10500 [BGN] (ca. 5000 EUR).

49

Det skal dernæst bemærkes, at samme gennemførelsesforordnings artikel 52, stk. 2, litra a), blot kræver, at kontrakten i andre tilfælde end dem, der er omhandlet i denne artikel 52, stk. 1, tildeles det økonomisk mest fordelagtige bud eller, alt efter omstændighederne, det bud, der har den laveste pris, samtidig med at interessekonflikter undgås.

50

Endelig henviser artikel 52, stk. 3, i gennemførelsesforordning nr. 897/2014 blot til de regler om statsborgerskab og oprindelse, der er fastsat i artikel 8 og 9 i forordning nr. 236/2014.

51

Det følger heraf, at denne gennemførelsesforordning ikke indeholder nogen bestemmelse, der er til hinder for, at en myndighed, der er ansvarlig for kontrollen af et projekt, der finansieres af et fælles operationelt program under ENI, kan kræve, at støttemodtageren i dette projekt fremlægger bevis for den valgte tilbudsgivers kompetence og erfaring, således som det kræves i ZOP, der gennemfører direktiv 2014/24.

52

Denne fortolkning understøttes i øvrigt af den omstændighed, at ZOP, således som den bulgarske regering og Kommissionen har fremhævet, finder anvendelse på alle offentlige udbudsprocedurer, der støttes af EU-midler, uafhængigt af kontrakternes værdi (jf. i denne retning dom af 31.3.2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C-195/21, EU:C:2022:239, præmis 44 og 45).

53

Det følger af det ovenstående, at artikel 52 i gennemførelsesforordning nr. 897/2014 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at en national lovgivning til gennemførelse af direktiv 2014/24 foreskriver, at den myndighed, der er ansvarlig for kontrollen af et projekt, der finansieres af et fælles operationelt program i henhold til ENI, i forbindelse med denne kontrol kan kræve, at støttemodtageren i dette projekt fremlægger bevis for kompetencen og erfaringen hos den tilbudsgiver, der har fået tildelt en offentlig tjenesteydelseskontrakt.

54

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014 og artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013 skal fortolkes således, at dels den forsinkede udførelse af en tjenesteydelse i forhold til den dato, der er fastsat i en kontrakt indgået mellem en ordregivende myndighed, der er støttemodtager i et projekt finansieret af et fælles operationelt program i henhold til ENI, og en tilbudsgiver, der er udpeget efter en offentlig udbudsprocedure, dels denne støttemodtagers manglende anvendelse af en kontraktlig klausul om bod som reaktion på denne forsinkede udførelse kan udgøre uregelmæssigheder i disse bestemmelsers forstand.

55

Det skal først afgøres, om det er begrebet »uregelmæssighed« som defineret i artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014, eller samme begreb som defineret i artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013, der finder anvendelse, inden det dernæst undersøges, om en forsinkelse i opfyldelsen af en kontrakt og den manglende anvendelse af en klausul om bod som reaktion på denne forsinkelse er adfærd, der kan være omfattet af dette begreb.

56

For det første skal der med henblik på at fastlægge det anvendelige begreb »uregelmæssighed« henvises til den sammenhæng, hvori de bestemmelser, der er nævnt i denne doms foregående præmis, indgår.

57

I denne henseende foreskriver artikel 7, stk. 7, i forordning nr. 232/2014, at de midler, der ydes i henhold til denne forordning, kan lægges sammen med midler i henhold til andre relevante EU-forordninger, i hvilket tilfælde Kommissionen træffer afgørelse om det fælles sæt regler, der skal anvendes i forbindelse med gennemførelsen.

58

Denne forordnings artikel 9, stk. 2, bestemmer, at fælles operationelle programmer samfinansieres af EFRU, og at nævnte forordning gælder for anvendelsen af bidraget fra EFRU.

59

Det følger heraf, at når et fælles operationelt program samfinansieres af EFRU, er de relevante normer dem, der er fastsat i forordning nr. 232/2014 og i gennemførelsesforordning nr. 897/2014. Det følger heraf, at begrebet »uregelmæssighed« i denne gennemførelsesforordnings artikel 2, litra m), finder anvendelse i et sådant tilfælde.

60

Denne fortolkning bekræftes i øvrigt af det mål, som EU-lovgiver har angivet i 9. og 14. betragtning til forordning nr. 232/2014, i 8. betragtning til forordning nr. 236/2014 og i 12. betragtning til gennemførelsesforordning nr. 897/2014, der tager sigte på at allokere EU’s midler så effektivt som muligt, samtidig med at der sikres sammenhæng og komplementaritet mellem EU’s instrumenter til eksterne foranstaltninger samt skabes synergier mellem ENI, andre EU-instrumenter og de øvrige EU-politikker.

61

Eftersom forordning nr. 1303/2013 og gennemførelsesforordning nr. 897/2014 indgår i den samme ordning, der har til formål at sikre en forsvarlig forvaltning af Unionens midler og at beskytte Unionens finansielle interesser, skal begrebet »uregelmæssighed« under alle omstændigheder fortolkes ensartet (jf. i denne retning dom af 26.5.2016, Județul Neamț og Județul Bacău, C-260/14 og C-261/14, EU:C:2016:360, præmis 34 og 37).

62

I den foreliggende sag følger det af det ovenstående, at den nationale myndighed var forpligtet til at vurdere de uregelmæssigheder, som den havde opdaget i forbindelse med en kontrol af et projekt, der var finansieret af det fælles operationelle program for grænseoverskridende samarbejde »Sortehavsbassinet 2014-2020« i henhold til ENI, i lyset af begrebet »uregelmæssighed« som omhandlet i artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014.

63

Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt den forsinkede opfyldelse af en tjenesteydelse og den manglende anvendelse af en klausul om bod som reaktion på denne forsinkelse kan være omfattet af begrebet »uregelmæssighed« som omhandlet i artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014, skal det bemærkes, at en overtrædelse af en finansieringsaftale, en kontrakt eller gældende lov i overensstemmelse med denne bestemmelse skal følge af en handling eller undladelse fra en økonomisk aktør i forbindelse med gennemførelsen af programmet, som skader eller vil kunne skade Unionens budget ved afholdelse af en uretmæssig udgift over Unionens budget. En sådan uregelmæssighed forudsætter således, at tre kumulative betingelser er opfyldt, nemlig en tilsidesættelse af gældende lov, en handling eller en undladelse fra en økonomisk aktørs side, der er årsag til denne tilsidesættelse, og en aktuel eller potentiel skade for Unionens budget (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Obshtina Svishtov, C-175/23, EU:C:2024:853, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

64

Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt den første og den tredje betingelse er opfyldt i det foreliggende tilfælde.

65

Hvad angår den første betingelse, der vedrører tilsidesættelse af en finansieringsaftale, en kontrakt eller gældende lov, er det tilstrækkeligt at fastslå, at denne ordlyd er særlig bred i en sådan grad, at dette udtryk kan omfatte såvel den forsinkede opfyldelse af en ydelse, der skyldes inden for rammerne af en kontrakt, der er indgået efter afslutningen af en offentlig udbudsprocedure, som den manglende anvendelse af en klausul om bod som reaktion på denne forsinkelse.

66

I sidstnævnte henseende fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at den nationale myndighed fandt, at den manglende iværksættelse af den bestemmelse om bod, der var indeholdt i tjenesteydelseskontrakten, indebar en tilsidesættelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning som omhandlet i artikel 33, stk. 1, i forordning 2018/1046 og dermed en tilsidesættelse af artikel 1 i den samfinansieringsaftale, der blev undertegnet den 26. januar 2021 med denne myndighed, og som fastsatte en forpligtelse til at overholde dette princip, for så vidt som støttemodtageren havde tildelt kontrahenten gunstigere betingelser for at udføre tjenesteydelsen, end hvad der var aftalt i denne kontrakt.

67

Eftersom princippet om effektivitet, som er et af elementerne i princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, der er nævnt i artikel 33, stk. 1, i forordning 2018/1046, kræver, at de forfulgte mål nås ved hjælp af de gennemførte aktiviteter, påhviler det den forelæggende ret at efterprøve, om den manglende anvendelse af klausulen om bod har kunnet bringe virkeliggørelsen af de mål, der forfølges med projektet, i fare. Den forelæggende ret skal foretage denne efterprøvelse i lyset af samtlige faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, såsom bl.a. den ringe forsinkelse, hvormed leveringen af videofilmen blev foretaget, og parternes mulighed i henhold til tjenesteydelseskontrakten for at forlænge fristen for opfyldelse af denne kontrakt på grundlag af en gensidig aftale, og dette indtil udløbet af denne samfinansieringskontrakt. Det kan herved ikke udelukkes, at den manglende gennemførelse af klausulen om bod udgør en tilsidesættelse af en finansieringsaftale, en kontrakt eller gældende lov som omhandlet i artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014.

68

Den tredje betingelse kræver, at en økonomisk aktørs tilsidesættelse af finansieringsaftalen, en kontrakt eller gældende lov »skader eller vil kunne skade« Unionens budget ved afholdelse af en uretmæssig udgift over Unionens budget. I denne henseende fremgår det af selve ordlyden af artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014, og navnlig af udtrykket »skader eller vil kunne skade«, at selv om en uregelmæssighed som omhandlet i denne bestemmelse ikke kræver, at en bestemt finansiel indvirkning på Unionens budget påvises, udgør en tilsidesættelse af de gældende regler en »uregelmæssighed«, hvis muligheden for, at denne tilsidesættelse har haft en indvirkning på den pågældende fonds budget, ikke kan udelukkes (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Obshtina Svishtov, C-175/23, EU:C:2024:853, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis). Denne bestemmelse er derfor til hinder for, at enhver tilsidesættelse af en finansieringsaftale, en kontrakt eller lovgivningen begået af en økonomisk aktør kan anses for automatisk at skade Unionens budget eller for altid at kunne skade dette budget, uafhængigt af virkningerne af en sådan tilsidesættelse for sidstnævnte (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Obshtina Svishtov, C-175/23, EU:C:2024:853, præmis 27).

69

I det foreliggende tilfælde skal det med henblik på at afgøre, om den forsinkede opfyldelse af den i hovedsagen omhandlede tjenesteydelse har påvirket eller kunne have påvirket den pågældende fonds budget, bemærkes, at det ikke kan udelukkes, at en sådan adfærd har haft en indvirkning på Unionens budget, eftersom denne forsinkede opfyldelse har frataget støttemodtageren muligheden for at anvende videofilmen fra den i kontrakten fastsatte frist, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.

70

Hvad angår støttemodtagerens manglende anvendelse af en klausul om bod for forsinket opfyldelse af tjenesteydelseskontrakten skal det, som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, bemærkes, at det ikke kan udelukkes, at en sådan adfærd har haft en finansiel indvirkning på Unionens budget. I denne henseende tilkommer det den forelæggende ret at undersøge, om denne adfærd indebærer en ændring af den offentlige kontrakt i forhold til de oprindelige betingelser, der var angivet i udbudsbekendtgørelsen eller i udbudsbetingelserne, på en måde, der ikke er i overensstemmelse med artikel 72, stk. 1, 2 og 4, i direktiv 2014/24, i en sådan grad, at denne adfærd ændrer kontraktens overordnede karakter. Hvis dette er tilfældet, kan muligheden for, at den nævnte adfærd har haft en indvirkning på den pågældende fonds budget, ikke udelukkes.

71

Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014 skal fortolkes således, at dels den forsinkede udførelse af en tjenesteydelse i forhold til den dato, der er fastsat i en kontrakt indgået mellem en ordregivende myndighed, der er støttemodtager i et projekt finansieret af et fælles operationelt program i henhold til ENI, og en tilbudsgiver, der er udpeget efter en offentlig udbudsprocedure, dels denne støttemodtagers manglende anvendelse af en kontraktlig klausul om bod som reaktion på denne forsinkede udførelse kan udgøre uregelmæssigheder i denne bestemmelses forstand.

72

Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 41 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en myndighed, der har til opgave at kontrollere et projekt, der finansieres af et fælles operationelt program i henhold til ENI, vedtager en afgørelse, hvorved støttemodtageren pålægges finansielle korrektioner som følge af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013, som denne støttemodtager har begået, og som består i en tilsidesættelse af artikel 33, stk. 1, i forordning 2018/1046, uden at der er fremlagt oplysninger, der nærmere redegør for tilsidesættelsen af denne bestemmelse, og uden at der er givet en præcis begrundelse for anvendelsen af en fast finansiel korrektion svarende til en sats på 25% af kontraktens værdi.

73

Indledningsvis bemærkes, at det, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 44, inden for rammerne af det samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, hvilket i givet fald kan foranledige den til at omformulere de forelagte spørgsmål.

74

Selv om den forelæggende ret i sit tredje spørgsmål har henvist til chartrets artikel 41, fremgår det af Domstolens praksis, at denne bestemmelse ikke er rettet til medlemsstaterne, men udelukkende til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, således at den nævnte bestemmelse ikke er relevant (jf. i denne retning dom af 8.5.2019, PI, C-230/18, EU:C:2019:383, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).

75

Når en medlemsstat gennemfører EU-retten, finder de krav, der følger af retten til god forvaltning i dens egenskab af et almindeligt EU-retligt princip, desuagtet anvendelse i forbindelse med en af den kompetente nationale myndighed foretaget procedure (jf. i denne retning dom af 6.3.2025, Obshtina Veliko Tarnovo og Obshtina Belovo, C-471/23 og C-477/23, EU:C:2025:155, præmis 73).

76

Retten til god forvaltning indebærer en forpligtelse for myndigheden til at begrunde en afgørelse på en måde, der er tilstrækkeligt specifik og konkret til at gøre det muligt for den pågældende at forstå grundene til en individuel bebyrdende afgørelse, idet denne forpligtelse således udgør en nødvendig følge af princippet om overholdelsen af retten til forsvar, som er et generelt EU-retligt princip (jf. i denne retning dom af 8.5.2019, PI, C-230/18, EU:C:2019:383, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).

77

Det er i lyset af disse betragtninger, at det tredje forelagte spørgsmål skal forstås således, at det vedrører spørgsmålet om, hvorvidt det almindelige princip om god forvaltningsskik skal fortolkes således, at dette princip ikke er til hinder for, at en myndighed, der har til opgave at kontrollere et projekt, der finansieres af et fælles operationelt program i henhold til ENI, vedtager en afgørelse, hvorved støttemodtageren pålægges finansielle korrektioner som følge af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013, som denne støttemodtager har begået, og som består i en tilsidesættelse af artikel 33, stk. 1, i forordning 2018/1046, uden at der er fremlagt oplysninger, der nærmere redegør for tilsidesættelsen af denne bestemmelse, og uden at der er givet en præcis begrundelse for anvendelsen af en fast finansiel korrektion svarende til en sats på 25% af kontraktens værdi.

78

Hvad for det første angår betydningen af henvisningen i den omtvistede afgørelse til begrebet »uregelmæssighed« som omhandlet i artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013 snarere end til det samme begreb som omhandlet i artikel 2, litra m), i gennemførelsesforordning nr. 897/2014, er det tilstrækkeligt at bemærke, således som det er anført i denne doms præmis 62, at disse to begreber skal fortolkes ensartet, således at denne omstændighed ikke kan fratage støttemodtageren muligheden for at forstå de grunde, der ligger til grund for de finansielle korrektioner, der pålægges ved denne afgørelse.

79

Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen for den omtvistede afgørelse er tilstrækkelig, for så vidt som den henviser til den tilsidesættelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, der er nævnt i artikel 33, stk. 1, i forordning 2018/1046, uden at fremlægge oplysninger, der nærmere redegør for denne tilsidesættelse, skal det bemærkes, at den forelæggende ret således er i tvivl om den anden uregelmæssighed vedrørende den manglende anvendelse af klausulen om bod i tjenesteydelseskontrakten.

80

Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, blev den omtvistede afgørelse i denne henseende vedtaget i henhold til ZUSEFSU’s artikel 73, som bestemmer, at en finansiel korrektion pålægges ved en begrundet afgørelse efter en procedure, der gør det muligt for støttemodtageren at fremsætte sine skriftlige indsigelser vedrørende grundlaget for og størrelsen af den påtænkte finansielle korrektion samt at fremlægge beviser til støtte for sine indsigelser. Denne artikels stk. 3 tilføjer, at der i denne afgørelse skal tages hensyn til de beviser, som støttemodtageren har fremlagt, og til de indsigelser, som denne har rejst.

81

Selv om det tilkommer den forelæggende ret konkret at bedømme, om den omtvistede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet, fremgår det i denne sammenhæng af forelæggelsesafgørelsen, at støttemodtageren under den administrative procedure, som førte til vedtagelsen af denne afgørelse, fremsatte indsigelser og fremlagde beviser med henblik på at anfægte den anden uregelmæssighed, således at begrundelsen for den omtvistede afgørelse forekommer tilstrækkeligt præcis og konkret til, at støttemodtageren kan forstå grundene til den korrektion, som den pågældende er blevet pålagt. Det fremgår i øvrigt af denne afgørelse, som er vedlagt som bilag til den bulgarske regerings bemærkninger, at den nationale myndighed fandt, at denne uregelmæssighed skyldtes støttemodtagerens uretmæssige forlængelse af fristen for modtagelse af videoen, således at de med kontrakten tilsigtede resultater ikke var blevet opnået, og at støttemodtageren ved sin handling generelt havde tilsidesat princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.

82

Hvad for det tredje angår den angiveligt utilstrækkelige begrundelse vedrørende anvendelsen af en fast finansiel korrektion på 25% for den første uregelmæssighed skal det bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at medlemsstaterne kan støtte sig på en tabel med faste korrektionssatser, når det ikke er muligt præcist at fastsætte beløbet for de uregelmæssige udgifter for EU-fondene (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Obshtina Svishtov, C-175/23, EU:C:2024:853, præmis 28-34).

83

Det forholder sig imidlertid ikke desto mindre således, at den konkrete fastsættelse af beløbet for den korrektion, der skal anvendes, kræver, at de myndigheder, der har til opgave at kontrollere anvendelsen af EU-fondene, foretager en individuel og udførlig undersøgelse under hensyntagen til alle de omstændigheder, der kendetegner den konstaterede uregelmæssighed, og som kan begrunde anvendelsen af en højere eller lavere korrektionssats (jf. i denne retning dom af 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, præmis 49). Det tilkommer den forelæggende ret at foretage denne efterprøvelse.

84

Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje forelagte spørgsmål besvares med, at det almindelige princip om god forvaltningsskik skal fortolkes således, at dette princip er til hinder for, at en myndighed, der har til opgave at kontrollere et projekt, der finansieres af et fælles operationelt program i henhold til ENI, vedtager en afgørelse, hvorved støttemodtageren pålægges finansielle korrektioner som følge af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 2, nr. 36), i forordning nr. 1303/2013, som denne støttemodtager har begået, og som består i en tilsidesættelse af artikel 33, stk. 1, i forordning 2018/1046, uden at der er fremlagt oplysninger, der nærmere redegør for tilsidesættelsen af denne bestemmelse, og uden at der er givet en præcis begrundelse for anvendelsen af en fast finansiel korrektion svarende til en sats på 25% af kontraktens værdi.

85

Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 2 og 3, i forordning nr. 2988/95, sammenholdt med artikel 31, stk. 3, og artikel 74 i gennemførelsesforordning nr. 897/2014, skal fortolkes således, at det påhviler medlemsstaterne at indføre en ordning med sanktioner, der kan pålægges støttemodtagere i projekter, der finansieres af ENI.

86

Det bemærkes indledningsvis, at den forelæggende ret har lagt til grund, at finansielle korrektioner som de i hovedsagen omhandlede udgør administrative sanktioner som omhandlet i artikel 2, stk. 2, og artikel 5 i forordning nr. 2988/95. I henhold til den første af disse bestemmelser kan der ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke blev indført ved en EU-retsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Den anden af disse bestemmelser henviser til forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder, der kan føre til administrative sanktioner.

87

Som fastsat i denne forordnings artikel 4, stk. 4, betragtes en administrativ foranstaltning imidlertid ikke som en sanktion.

88

Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at en finansiel korrektion, for så vidt som den tilsigter tilbagekaldelse af en uberettiget opnået fordel, ikke udgør en »administrativ sanktion«, der kræver et klart og utvetydigt retsgrundlag, der adskiller sig fra forordning nr. 2988/95, men udgør en »administrativ foranstaltning« som omhandlet i denne forordnings artikel 4, hvorved konsekvenserne af konstateringen af, at de nødvendige betingelser for at opnå denne fordel i henhold til EU-retten ikke er opfyldt, drages. Forpligtelsen til at tilbagebetale den uretmæssige fordel udgør således ikke en sanktion, men en konsekvens af den manglende overholdelse af de betingelser, der er fastsat i lovgivningen, og er ikke underlagt princippet om, at overtrædelser og sanktioner skal fastlægges på forhånd i EU-retten (jf. i denne retning dom af 13.12.2012, FranceAgriMer, C-670/11, EU:C:2012:807, præmis 64 og 65 samt den deri nævnte retspraksis).

89

I det foreliggende tilfælde skal det, i lighed med hvad den bulgarske regering og Kommissionen har anført, bemærkes, at de finansielle korrektioner, som støttemodtageren er blevet pålagt, er blevet vedtaget på grundlag af bl.a. ZUSEFSU’s artikel 70 og 73 samt § 1, nr. 2, i de supplerende bestemmelser til Naredba, som er bestemmelser, der ikke vedrører administrative sanktioner eller bøder, men finansielle korrektioner.

90

Med henblik på, på den mest fuldstændige måde, at besvare den forelæggende rets spørgsmål om, hvorvidt en medlemsstat på grundlag af artikel 31, stk. 3, og artikel 74 i gennemførelsesforordning nr. 897/2014 kan vedtage foranstaltninger med henblik på at anvende finansielle korrektioner over for støttemodtagere i projekter, der er omfattet af et program finansieret af ENI, skal det imidlertid tilføjes, at forordning nr. 2988/95 blot fastsætter generelle regler for kontrol og sanktioner med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser. Domstolen har således fastslået, at det er på grundlag af andre bestemmelser, nemlig efter omstændighederne på grundlag af sektorspecifikke bestemmelser, at tilbagesøgning af beløb, der ikke er anvendt korrekt, skal ske (jf. i denne retning dom af 18.12.2014, Somvao, C-599/13, EU:C:2014:2462, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

91

Det skal derfor fastslås, om en »finansiel korrektion« kan vedtages på grundlag af artikel 31, stk. 3, og artikel 74 i gennemførelsesforordning nr. 897/2014.

92

I denne henseende bestemmer denne gennemførelsesforordnings artikel 31, stk. 3, at de deltagende lande skal forebygge, konstatere og korrigere uregelmæssigheder og inddrive uretmæssigt udbetalte beløb på deres eget område, mens nævnte gennemførelsesforordnings artikel 74 fastsætter regler om »[f]inansielt ansvar og inddrivelse«. I øvrigt overlader samme gennemførelsesforordnings artikel 71, stk. 1, »i første række« forvaltningsmyndigheden ansvaret for at forebygge og undersøge uregelmæssigheder, for at foretage de nødvendige finansielle korrektioner i forbindelse med individuelle eller systemiske uregelmæssigheder, der er konstateret i projekterne, og for at iværksætte de nødvendige inddrivelsesprocedurer. Denne myndighed foretager de finansielle korrektioner, der er nødvendige i forbindelse med enkeltstående eller systembetingede uregelmæssigheder, under hensyntagen til uregelmæssighedernes art og alvor og det deraf følgende økonomiske tab. Den nævnte myndighed anvender en forholdsmæssig finansiel korrektion.

93

Disse generelle bestemmelser indebærer, at medlemsstaterne i deres nationale lovgivning skal foreskrive dels regler om niveauet for de finansielle korrektioner, der tager hensyn til uregelmæssighedernes og det økonomiske tabs art og alvor, dels forholdsmæssige finansielle korrektioner, navnlig for at sikre retssikkerheden (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Obshtina Svishtov, C-175/23, EU:C:2024:853, præmis 30-34).

94

Henset til ovenstående betragtninger skal det fjerde præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 31, stk. 3, og artikel 74 i gennemførelsesforordning nr. 897/20 skal fortolkes således, at det tilkommer medlemsstaterne i deres nationale lovgivning at fastsætte regler om niveauet for finansielle korrektioner, der tager hensyn til uregelmæssighedernes art og grovhed, det økonomiske tab samt de forholdsmæssige finansielle korrektioner, der kan anvendes på støttemodtagerne i projekter finansieret af ENI.

95

Det bemærkes indledningsvis, at den forelæggende ret i det femte spørgsmål – ligesom det er tilfældet i det fjerde spørgsmål – har lagt den forudsætning til grund, at den omtvistede afgørelse pålægger sanktioner som omhandlet i artikel 2, stk. 2, og artikel 5 i forordning nr. 2988/95. Af de grunde, der er anført i denne doms præmis 88-92, er de finansielle korrektioner, som denne afgørelse indebærer, imidlertid ikke sanktioner, men administrative foranstaltninger som omhandlet i denne forordnings artikel 4.

96

Selv om den forelæggende ret i det femte spørgsmål henviser til artikel 63, stk. 2, tredje afsnit, i forordning 2018/1046, som bestemmer, at medlemsstaterne skal pålægge »modtagerne sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, når det er foreskrevet i sektorspecifikke regler eller i specifikke bestemmelser i national ret«, er denne bestemmelse imidlertid ikke relevant i denne sammenhæng for besvarelsen af det forelagte spørgsmål. Eftersom den forelæggende ret er i tvivl om forholdsmæssigheden af de finansielle korrektioner, der pålægges ved den omtvistede afgørelse, skal der derimod henvises til denne forordnings artikel 63, stk. 2, første afsnit, litra c), som bestemmer, at medlemsstaterne ved udførelsen af deres opgaver i tilknytning til budgetgennemførelsen træffer alle nødvendige foranstaltninger, herunder lovgivningsmæssige, reguleringsmæssige og administrative foranstaltninger, for at beskytte Unionens finansielle interesser, navnlig de foranstaltninger, som åbner mulighed for at forebygge, opdage og korrigere uregelmæssigheder og svig.

97

Det følger heraf, at det femte præjudicielle spørgsmål skal forstås således, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 63, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning 2018/1046, sammenholdt med proportionalitetsprincippet, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for dels pålæggelse af en finansiel korrektion, der beregnes ved hjælp af en fast sats, med henblik på at korrigere en uregelmæssighed, der skyldes utilstrækkelig dokumentsporbarhed, dels pålæggelse af en finansiel korrektion, der beregnes ved hjælp af en differentieret metode, og som har til formål at korrigere uregelmæssigheder, der er opstået som følge af en forsinkelse i opfyldelsen af en tjenesteydelse og den manglende anvendelse af en klausul om bod.

98

I denne henseende skal denne artikel 63, stk. 2, første afsnit, litra c), sammenholdes med artikel 71, stk. 1, andet afsnit, i gennemførelsesforordning nr. 897/2014, som foreskriver, at forvaltningsmyndigheden skal foretage de finansielle korrektioner, der er nødvendige i forbindelse med enkeltstående eller systembetingede uregelmæssigheder, som konstateres i forbindelse med projekter, teknisk bistand eller i programmet. Denne myndighed skal tage hensyn til uregelmæssighedernes art og alvor og det deraf følgende økonomiske tab og »anvende en forholdsmæssig finansiel korrektion«, der består i hel eller delvis annullering af EU-bidraget til et projekt eller til teknisk bistand.

99

Hvad angår forholdsmæssigheden af beløbet for den finansielle korrektion har Domstolen fastslået, at medlemsstaterne kan støtte sig på en tabel med faste korrektionssatser, når det ikke er muligt præcist at fastsætte beløbet for de uregelmæssige udgifter, der tilskrives EU-fondene, forudsat at det endelige korrektionsbeløb, der skal anvendes, fastsættes efter en individuel og udførlig undersøgelse, idet der tages hensyn til alle de særlige forhold, der vedrører arten og grovheden af den konstaterede uregelmæssighed, der skal korrigeres, samt til det økonomiske tab, der følger heraf for den pågældende EU-fond, således at anvendelsen af en sådan sats overholder proportionalitetsprincippet. Det følger af det ovenstående, at størrelsen af en finansiel korrektion principielt ikke skal fastsættes automatisk alene på grundlag af en på forhånd fastsat tabel over faste korrektionssatser (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Obshtina Svishtov, C-175/23, EU:C:2024:853, præmis 29-34 og den deri nævnte retspraksis).

100

I den foreliggende sag har den bulgarske lovgiver, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, med ZUSEFSU’s artikel 70 og 73, sammenholdt med Naredbas artikel 1 og 2 samt bilag [nr.] 2 til Naredba, som denne bekendtgørelses artikel 2, stk. 3, henviser til, tilsigtet at justere den finansielle korrektionssats, således at »[e]n finansiel korrektion i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet kan nedsættes til 25, 10 eller 5%, hvis arten og grovheden af den individuelle eller systemiske overtrædelse ikke begrunder et højere beløb«. Det påhviler derfor også den forelæggende ret at efterprøve, om den finansielle korrektion på 25% af de støtteberettigede udgifter i henhold til tjenesteydelseskontrakten er blevet pålagt efter en individuel og udførlig undersøgelse under hensyntagen til alle særlige forhold ved den uregelmæssighed, som den nationale myndighed har konstateret i den omtvistede afgørelse.

101

Hvad angår den første uregelmæssighed tilkommer det således den forelæggende ret at afgøre, om den finansielle korrektion på 25%, der er anvendt på grund af utilstrækkelig dokumentsporbarhed, er forholdsmæssig, henset til alle de særlige forhold, der kendetegner denne uregelmæssighed.

102

Hvad angår den anden uregelmæssighed tilkommer det ligeledes den forelæggende ret at afgøre, om den finansielle korrektion, der er beregnet efter den differentierede metode og anvendt på grund af en tilsidesættelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, er forholdsmæssig i forhold til alle de særlige forhold, der kendetegner denne uregelmæssighed.

103

Henset til ovenstående betragtninger skal det femte præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 63, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning 2018/1046, sammenholdt med proportionalitetsprincippet, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for dels pålæggelse af en finansiel korrektion, der beregnes ved hjælp af en fast sats, med henblik på at korrigere en uregelmæssighed, der skyldes utilstrækkelig dokumentsporbarhed, dels pålæggelse af en finansiel korrektion, der beregnes ved hjælp af en differentieret metode, og som har til formål at korrigere uregelmæssigheder, der er opstået som følge af en forsinkelse i opfyldelsen af en tjenesteydelse og den manglende anvendelse af en klausul om bod.

104

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret: